導語：新時代普惠金融發(fā)展挑戰(zhàn)和應對一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

中國特色社會主義進入新時代，我國普惠金融發(fā)展也步入新階段。堅持以人民為中心，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題對普惠金融提出更高要求。如何在深化改革創(chuàng)新中讓普惠金融更好地普及全體人民、惠及所有群體，滿足人民群眾日益增長的金融需求，維護人民群眾公平享有金融服務的權利，促進全體人民共同富裕，必須認真加以研究解決的重大課題。

一、普惠金融發(fā)展成就顯著

普惠金融是指立足機會平等要求和商業(yè)可持續(xù)原則，以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務。普惠金融區(qū)別于一般金融體系的關鍵是“普”和“惠”：“普”強調(diào)的是金融服務的覆蓋面和可得性，“惠”強調(diào)的是金融服務的滿意度和成本的可負擔性。普惠金融，重點是“普”，核心在“惠”，二者缺一不可、相輔相成，沒有“普”的“惠”和沒有“惠”的“普”都不是真正完全意義的“普惠”。黨中央、國務院高度重視發(fā)展普惠金融。進入新時代以來，多層次、廣覆蓋的普惠金融機構和普惠金融產(chǎn)品體系基本形成，覆蓋面不斷擴大，金融服務的可獲得性持續(xù)提升，數(shù)字普惠金融蓄勢待發(fā)。特別是2015年12月31日，國務院首個發(fā)展普惠金融的國家級戰(zhàn)略規(guī)劃《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020）》，普惠金融發(fā)展步入“快車道”。截至2018年一季度末，全國小微企業(yè)貸款余額達到31.76萬億，小微企業(yè)貸款戶數(shù)達到1545萬戶，涉農(nóng)貸款余額接近32萬億，全部銀行業(yè)金融機構營業(yè)網(wǎng)點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率和基礎金融服務行政村覆蓋率都超過90%，農(nóng)業(yè)保險網(wǎng)點鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率達到95%，村級覆蓋率超過50%。與此同時，各地區(qū)在風險可控、依法合規(guī)的前提下，大力開展普惠金融試點，推動改革創(chuàng)新，加強實踐驗證。如寧波市積極探索運用數(shù)字技術促進普惠金融發(fā)展，陜西省宜君縣展開了全國首個縣級農(nóng)村普惠金融綜合示范區(qū)的試點，青海省開展全國首個省級普惠金融綜合示范區(qū)試點，河南省蘭考縣成為我國首個國家級普惠金融改革試驗區(qū)等。普惠金融的探索實踐如火如荼，發(fā)展成就令人矚目。

二、普惠金融發(fā)展面臨的突出問題

當前普惠金融發(fā)展中存在的主要困難和突出問題，主要體現(xiàn)在以下四個方面：（一）供給不充分不平衡的問題顯著。當前，普惠金融資源配置的差異性顯著，普惠金融供給不平衡不充分問題突出，總量和結構性矛盾交織，制約著普惠金融深度與廣度的推進。一是我國人口和企業(yè)數(shù)量眾多，受空間性排斥、機會性排斥和價格性排斥等多重因素的影響，普惠金融服務面臨供給渠道有限、普惠性金融產(chǎn)品創(chuàng)新不足、服務人性化缺乏等問題，普惠金融供給總體不充分。特別是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，普惠金融需求層次的提升，普惠金融供給如何在滿足基本需求的基礎上，有效對接產(chǎn)業(yè)化、市場化需求以“升級”供給，提升供給質量和效率面臨重大考驗；二是欠發(fā)達地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、小微企業(yè)、低收入人群面臨金融服務不足和融資障礙，條件困難的偏遠地區(qū)、初創(chuàng)小微企業(yè)、低收入農(nóng)戶、深度貧困人群等金融服務可得性差，部分領域成本過高、期限過短、流程過長，難以與消費者需求相匹配，金融服務深度和質量亟待提升，普惠金融在內(nèi)部不同層面和不同領域呈現(xiàn)出顯著的差異性和不平衡性。（二）平衡發(fā)展與風險的矛盾突出。由于弱勢地區(qū)、弱勢產(chǎn)業(yè)、弱勢群體發(fā)展基礎相對較差，信用信息不對稱和擔保抵押不足的問題比較嚴重，缺信息、缺信用、缺擔保，融資活動呈現(xiàn)出明顯的低收益、高風險特征，普惠金融商業(yè)可持續(xù)發(fā)展難度較大。金融機構一方面要面對這些普惠重點領域服務對象點多面廣而涉及的金額小成本高的問題，另一方面又必須兼顧其價格承受能力，如何平衡好發(fā)展與風險問題常常會陷入兩難境地，提高利率覆蓋成本會帶來融資貴問題，壓低利率則可能使融資難問題抬頭。其次，普惠金融的受眾往往分布在金融基礎設施薄弱、銀行網(wǎng)點缺少甚至無網(wǎng)點的農(nóng)村和邊遠地區(qū)，銀行要投入更多的網(wǎng)點成本和服務成本，增加的收益無法覆蓋成本也勢必增大運營風險。另外，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新型技術手段一定程度上為降低成本、防控風險發(fā)揮了積極作用，但數(shù)字技術的應用，也存在多頭授信、欺詐等亂象以及信息技術安全等風險隱患。（三）激勵約束機制還不夠健全有效。首先，部分金融機構過于強調(diào)和追求商業(yè)利益，以改革創(chuàng)新精神破解普惠金融發(fā)展難題的責任意識和使命擔當不強，發(fā)展普惠金融的動力不足。其次，一些金融機構對于要求非常明確的普惠金融相關政策措施不能積極有效落實，如監(jiān)管機構出臺有“提高涉農(nóng)不良貸款容忍度”和“盡職免責制度”，但一些基層銀行不能有效落實，影響了基層信貸員放貸的積極性。最后，一些金融機構開展普惠金融業(yè)務的激勵機制缺失，如對普惠金融業(yè)務在單獨核算、資源配置、信貸人員、考核機制等方面缺少專門政策，部分縣域銀行業(yè)機構普遍缺乏產(chǎn)品創(chuàng)新和審批權限等，部分農(nóng)村地區(qū)存款外流現(xiàn)象依然突出。（四）支持配套體系存在明顯短板。1.風險緩釋和分擔機制不夠充分。國有擔保機構受地方政府干預較多、市場化程度較低，且以一次性財政注資為主，財力投入不足；民營擔保機構資本金較小、運作不規(guī)范。缺乏持續(xù)強有力的風險補償和有效的風險分擔等維護機制，風險防范弱、風險補償難，支持保障作用不夠有力。2.中介機構和要素市場不夠完善。缺乏資產(chǎn)評估公司、信用評級公司等中介服務型機構，產(chǎn)權流轉交易和抵押登記服務平臺建設不足，導致土地承包經(jīng)營權、草場經(jīng)營權、林權等產(chǎn)權要素市場發(fā)展滯后，制約了金融資源的持續(xù)注入。3.金融基礎設施建設不夠健全。信用信息呈現(xiàn)碎片化，未能實現(xiàn)互聯(lián)互通，普惠金融的量化指標體系、社會征信系統(tǒng)、農(nóng)村電子支付系統(tǒng)等都相對比較薄弱。農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境仍然較為脆弱，缺乏適合農(nóng)村社會特點的征信、評估體系和信息共享機制，缺失有效的失信懲戒和信用重建機制等。4.普惠金融的宣傳普及不夠到位。普惠金融受眾金融知識相對比較匱乏，金融安全和風險承受力較差。長期積累的“剛性兌付”觀念影響依然存在，風險和責任意識有待增強。部分弱勢群體的客戶信用意識淡薄，對自身信用記錄不重視，對普惠金融發(fā)展構成一定障礙。

三、普惠金融發(fā)展中幾個關系的再認識

無論從當前還是長遠來看，尋求促進普惠金融在新時代實現(xiàn)更高質量發(fā)展之策，必須進一步深化對普惠金融發(fā)展過程中一些重大關系問題的認識，以便更有效地指導和推動普惠金融實踐。（一）需求與供給。在滿足需求層面，一是要防止片面強調(diào)“普惠”目標而忽視金融在資源配置中的普遍規(guī)律，對有效和無效需求不加區(qū)分，導致普惠金融被泛化為政策性、福利性金融甚至被迫擔負財政性功能；二是要防止片面強調(diào)金融的逐利性而忽視“普惠”目標，發(fā)展普惠金融動力不足甚至無所作為，導致普惠金融被退化為財政支持的“附屬”。加大供給以實現(xiàn)“普”的目標，要注意把握好以下三點：一是要充分認識普惠金融發(fā)展?jié)摿?，主動增強擴大供給的自覺性。隨著經(jīng)濟發(fā)展的動力轉換、技術進步和政策支持的疊加效應，普惠金融發(fā)展的外部環(huán)境不斷優(yōu)化，特別是隨著供給側結構性改革的推進，金融業(yè)在新興產(chǎn)業(yè)特別是小微、“三農(nóng)”領域要加杠桿。普惠金融將成為金融機構特別是中小金融機構實施差異化戰(zhàn)略轉型的“藍?！?。二是要關注需求的多樣性，推動普惠金融供給的多元化。不同市場主體在不同發(fā)展階段發(fā)展水平上的金融需求千差萬別，傳統(tǒng)金融和新興金融、直接融資與間接融資、銀行與非銀行，都應是普惠金融的供給主體，要努力構建層次分明、定位精細、功能互補、競爭充分的差異化、特色化普惠金融組織體系和服務體系，實現(xiàn)供給主體的多元化和供給結構的均衡化。三是要鼓勵通過創(chuàng)新加大供給覆蓋，同時要平衡好創(chuàng)新與監(jiān)管的關系。當前，在基本金融服務需求已經(jīng)基本保障，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務手段以拓展普惠金融供給的廣度深度，將是普惠金融發(fā)展的主題。同時，要加強普惠金融監(jiān)管引導和監(jiān)管協(xié)調(diào)，在鼓勵金融創(chuàng)新、維護金融穩(wěn)定和保護消費者權益之間實現(xiàn)平衡，保障創(chuàng)新的穩(wěn)步推進和監(jiān)管的全覆蓋。（二）成本與風險。小微企業(yè)、農(nóng)民、貧困人群是當前我國普惠金融重點服務對象，這些群體分散、規(guī)模小、缺乏有效信息（健全的財務報表和信用記錄）和抵押資產(chǎn)，在金融交易中存在獲得客戶成本高、風險難把握、盡職調(diào)查成本高、信用違約風險高等困難，導致交易成本相對較高。如果金融機構降低交易價格甚至價格無法覆蓋成本（含風險溢價），無疑會加大交易風險，導致防控金融風險目標與普惠金融實現(xiàn)“惠”的目標發(fā)生沖突。如何覆蓋風險實現(xiàn)成本可負擔，首先，要更加重視普惠金融風險管理，特別是要充分認識到數(shù)字技術并不必然改變金融風險的隱蔽性、突發(fā)性、傳染性和服務外部性的特征，無論是監(jiān)管機構還是金融機構，都必須堅定不移地把完善風險治理體系放在發(fā)展普惠金融的首要位置；其次，金融機構要緊抓新技術新業(yè)態(tài)快速發(fā)展帶來的新機遇，將移動互聯(lián)、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等新技術與普惠金融深度融合，以數(shù)字技術降低成本、提高效率、衡量信用以及控制風險，使數(shù)字金融成為突破普惠金融發(fā)展障礙的一個重要力量。最后，要加大誠信教育，防范道德風險，降低信用風險和交易成本。（三）社會責任與商業(yè)可持續(xù)。普惠金融彰顯社會責任，但不完全等同于政策性金融，更不是慈善金融、救濟金融。從國際經(jīng)驗來看，那些無法實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)的普惠金融體系通常很難維持下去，最終也必然會背離實現(xiàn)金融普惠的初衷。在可持續(xù)發(fā)展基礎上履行好社會責任，在追逐商業(yè)利益與履行社會責任之間達到平衡，既是普惠金融的本質要求，也是面臨的一大挑戰(zhàn)。一方面，實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)的關鍵是風險可控和收益覆蓋成本，金融機構要努力通過創(chuàng)新服務模式、完善評價考核等手段降低成本把控風險，提升可持續(xù)發(fā)展的能力水平。另一方面，在金融機構外部，要努力構建協(xié)調(diào)各方的利益兼容機制以引導金融機構提供可持續(xù)的普惠金融服務，如建立涵蓋社會績效、財務績效的綜合評價體系、加大金融基礎設施建設促進信息共享以提升交易效率、完善普惠金融的風險分擔和損失補償機制等，實現(xiàn)機構創(chuàng)新降低成本與政府扶持分攤成本相結合，增強普惠金融發(fā)展的可持續(xù)性。（四）市場和政府的作用。比較商業(yè)性金融而言，普惠金融更具公共品的特性，需要更好地發(fā)揮政府與政策扶持的引導作用。與此同時，普惠金融的本質還是金融，實現(xiàn)普惠金融成本可負擔、商業(yè)可持續(xù)，必須要充分發(fā)揮市場和市場主體的主導力量。因此，發(fā)展普惠金融過程中，發(fā)揮市場作用和政府作用二者缺一不可，努力形成市場和政府作用各有側重、有機統(tǒng)一、相互促進的格局。具體來說，在普惠金融的資源配置、服務提供、發(fā)展模式上，市場要起主導和決定性的作用；政府則是普惠金融發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設計者、普惠金融基礎設施建設的推動者和普惠金融發(fā)展環(huán)境的建設者，通過創(chuàng)造良好的法律、制度、政策和市場環(huán)境，有效彌補和解決市場失靈問題，保障普惠金融市場的高效運行。

四、進一步推動普惠金融發(fā)展的對策建議

新時代推動普惠金融更高質量發(fā)展，實現(xiàn)普惠金融從“有沒有”到“好不好”的升級換代，要堅持問題導向，針對難點痛點，秉持系統(tǒng)觀點，注重綜合施策，重點從以下四個方面協(xié)同用力，精準發(fā)力，持續(xù)推進。（一）健全普惠金融體系以擴大和均衡供給。1.大型商業(yè)性和政策性金融機構應切實肩負起社會責任，深入實施普惠金融發(fā)展戰(zhàn)略，改造傳統(tǒng)商業(yè)模式，圍繞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設，加大對農(nóng)業(yè)開發(fā)、基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的金融支持，實現(xiàn)政策性普惠與商業(yè)化普惠的兼容共贏。2.股份制商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社（農(nóng)村商業(yè)銀行或農(nóng)村合作銀行）要加大業(yè)務創(chuàng)新力度，均衡機構網(wǎng)點布局，通過增加和優(yōu)化普惠性金融產(chǎn)品和服務，針對中小微企業(yè)、農(nóng)戶等普惠金融客戶特點和融資需求，改進信貸服務方式，在抵質押手段、業(yè)務流程、還款方式、營銷渠道等方面加大創(chuàng)新力度，更加注重消費金融、零售金融、定制金融產(chǎn)品的開發(fā)與創(chuàng)新，打造差別化、專屬的產(chǎn)品和服務體系，提升普惠金融整體水平。3.大力發(fā)展新型普惠金融組織和市場參與主體，通過降低市場準入門檻、提供優(yōu)惠政策舉措等引導新型資本進入普惠金融市場和領域，重點是鼓勵和引導小貸公司、村鎮(zhèn)銀行、村級資金互助組織、眾籌、擔保、小貸、典當、融資租賃、創(chuàng)業(yè)投資、民營銀行等機構加入普惠金融組織體系，更好地滿足處于不同地域、不同層次、不同行業(yè)、不同規(guī)模、不同發(fā)展階段經(jīng)濟主體的多元金融需求。4.不斷完善農(nóng)業(yè)保險、信用保險和貸款擔保制度，在銀行信貸和客戶授信中引入保險機制，有效為普惠金融業(yè)務提供保障。同時注重發(fā)揮資本市場、債券市場和期貨市場的金融功能，鼓勵符合條件的中小微企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)上市融資和發(fā)行債券，推動相關企業(yè)發(fā)行中小企業(yè)集合票據(jù)和私募債的發(fā)行，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化市場競爭力。（二）降低成本以防控風險。1.金融機構要不斷加大移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、科技智能化等新興技術的創(chuàng)新應用，挖掘普惠金融客戶潛力，圍繞中小微、“三農(nóng)”、社區(qū)居民的各類生產(chǎn)、生活場景創(chuàng)新金融服務模式和產(chǎn)品，建立特色鮮明、方便快捷、成本低廉的數(shù)字普惠金融產(chǎn)品體系，通過大力發(fā)展移動金融、科技金融，依靠其信息技術優(yōu)勢，有效降低普惠金融業(yè)務開展中的信息收集成本、信用評級成本、授信成本和風險管理成本，緩解商業(yè)可持續(xù)面臨的挑戰(zhàn)。2.為開展普惠金融業(yè)務的金融機構提供低成本資金來源，地方政府進行財政貼息、稅務部門對于普惠金融業(yè)務給予稅收優(yōu)惠或稅收減免，設立普惠金融風險補償機制和融資擔保體系等措施，有效降低普惠金融經(jīng)營成本。商業(yè)銀行也要堅持從自身內(nèi)部轉移定價以及服務機制上為降低普惠金融資金和服務成本而努力。3.主動引導金融機構完善風險管理模式，切實強化風險管理和流程管理，加強風險管理文化建設，加大力度建立健全相關的審核管控機制，綜合各項考核指標，建立切實可行的考核方案和風險控制專業(yè)隊伍，管控風險。（三）完善激勵約束以增強可持續(xù)發(fā)展能力。1.發(fā)揮貨幣信貸政策工具的正向激勵作用。充分發(fā)揮差別存款準備金率、再貸款、再貼現(xiàn)、宏觀審慎政策、信貸政策導向評估等工具的正向激勵作用，精準引導金融機構更多地將金融資源配置到“三農(nóng)”、小微企業(yè)、扶貧、“雙創(chuàng)”等普惠金融發(fā)展重點領域。鼓勵有條件的地方安排一定的再貸款額度，專門用于支持銀行業(yè)金融機構開展普惠金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新業(yè)務；適當調(diào)劑再貼現(xiàn)規(guī)模，專門用于支持開展普惠金融產(chǎn)品和服務創(chuàng)新的銀行業(yè)金融機構辦理涉農(nóng)企業(yè)商業(yè)匯票再貼現(xiàn)。2.發(fā)揮財政性資金的杠桿撬動作用。對涵蓋改善三農(nóng)、中小企業(yè)、助學、就業(yè)、保障房等領域融資條件的財政扶持資金進行系統(tǒng)梳理和整合，建立“資金池”，形成政策合力使其真正有效發(fā)揮“四兩撥千斤”的撬動激勵作用。在有條件的試點地區(qū)，鼓勵地方政府通過增加財政貼息資金、提高擔保公司和再擔保公司資本金注資或設立風險補償基金等多種方式，建立涉農(nóng)貸款等優(yōu)先補償制度。建立和完善考核制度及獎勵機制，鼓勵縣域內(nèi)各金融機構法人和各金融機構的分支機構將新增存款主要留在當?shù)厥褂谩?.引導金融機構主動承擔社會責任。按照“分類指導、差別授權”的原則，充分運用再貸款、貼息、保險、財政獎補等政策手段，引導金融機構在審批權限、資源配置、風險容忍度、盡職免責等方面制定合理政策，調(diào)動分支機構開展普惠金融產(chǎn)品和服務創(chuàng)新的積極性，構建普惠金融發(fā)展的正向激勵機制。金融機構要把發(fā)展普惠金融業(yè)務情況向社會披露，接受監(jiān)管部門、市場和金融消費者監(jiān)督，主動承擔社會責任。（四）提供有力的配套支持。1.更好發(fā)揮政府作用。發(fā)揮好政府在制度設計、金融基礎設施建設、政策支持等方面的引導作用，從宏觀層面做好普惠金融的系統(tǒng)規(guī)劃、信息共享、法規(guī)保障、監(jiān)督評估等工作，確保普惠金融合理、有序推進；加大人力、物力和財力的投入力度，加強信用體系、農(nóng)村支付服務創(chuàng)新等普惠金融基礎設施建設力度，特別是在信用環(huán)境建設方面，在加大失信懲戒力度的同時，加強對“信用黑戶”的信用甄別、釋放和重建工作；通過政府獎勵、稅收減免、專項資金設立、財政貼息等多種方式，加大普惠金融政策支持力度。2.建立健全普惠金融監(jiān)管框架。首先是實施差異化監(jiān)管，在有效管控風險的前提下，落實好普惠金融業(yè)務創(chuàng)新方面的差異化監(jiān)管和考核制度，補足普惠金融服務短板；規(guī)范新型金融機構管理，不僅要確立新型普惠金融服務主體法律規(guī)范，還需要強化地方配套支持，做好相關監(jiān)管和風險處置工作。其次是提高監(jiān)管適應性，一方面鼓勵各類金融機構和組織創(chuàng)新機制體制，利用互聯(lián)網(wǎng)拓寬服務覆蓋面，另一方面引導新型機構規(guī)范發(fā)展，積極拓展互聯(lián)網(wǎng)金融服務創(chuàng)新的深度和廣度，鼓勵互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)依法合規(guī)提供創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務，更好滿足中小微企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)和個人的投融資需求。最后是強化數(shù)字金融監(jiān)管。由于在疊加了數(shù)字技術之后，金融風險更具隱蔽性，傳播速度更快、覆蓋范圍更廣更深，這增加了金融系統(tǒng)性風險。為防控數(shù)字普惠金融發(fā)展過程中的風險，應加強監(jiān)管制度建設，針對數(shù)字金融風險特點，在流動性風險、信用風險、操作風險防范上，加快健全有效的基礎監(jiān)管制度，加強綜合監(jiān)管、協(xié)調(diào)監(jiān)管、功能監(jiān)管。同時，加大監(jiān)管技術創(chuàng)新力度，充分運用大數(shù)據(jù)技術豐富監(jiān)管信息，完善監(jiān)管手段、改善監(jiān)管方式，努力提升數(shù)字金融監(jiān)管的有效性。另外，從普惠金融發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，要進一步培育健全集政府監(jiān)管、行業(yè)自律、金融組織內(nèi)部監(jiān)控為一體的監(jiān)管格局，加強監(jiān)管協(xié)調(diào)和信息共享，形成監(jiān)管合力。3.加強消費者教育和保護。要通過制定專門的法律法規(guī)將國民金融素質教育納入各級教育大綱和教育計劃，提升國民對金融素質教育的重視程度；要因地制宜、主動探索開展家庭金融教育、農(nóng)村金融教育、網(wǎng)絡金融教育、社區(qū)金融教育等多種方式方法，提升大眾特別是低收入人群、學生、老年人等特殊群體的金融素養(yǎng)。健全消費者權益保護制度辦法，建設良性的糾紛解決機制，開展打擊損害消費者合法權益行為。

作者:張謙等 單位:中國人民銀行黨校