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一、設(shè)立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會：補“統(tǒng)一監(jiān)管”的短板

從監(jiān)管體系看，金融監(jiān)管分為統(tǒng)一監(jiān)管與多邊監(jiān)管。多邊監(jiān)管以美國為代表，統(tǒng)一監(jiān)管以英國為代表。美國是一種典型的“多邊監(jiān)管”模式。次貸危機表面上是美國銀行利率上漲導致房地產(chǎn)價格下跌引發(fā)的資金鏈斷裂造成的，其深層原因卻在于美國的“多邊監(jiān)管”體制的缺陷。美國的多邊監(jiān)管，縱向上是聯(lián)邦政府與州政府的雙重監(jiān)管，在聯(lián)邦層面主要包括美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司、證券交易委員會、商品期貨交易委員會、儲蓄管理局、信用合作社管理局等七個機構(gòu)；橫向上則是各專業(yè)機構(gòu)的分業(yè)監(jiān)管，對商業(yè)銀行的監(jiān)管由美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司三家機構(gòu)共同負責，對證券業(yè)的監(jiān)管由證券交易委員會負責，對商品期貨和金融期貨的監(jiān)管由商品期貨交易委員會監(jiān)管，對儲蓄貸款協(xié)會和儲蓄貸款控股公司的監(jiān)管由儲蓄管理局負責，對信用合作社的監(jiān)管由儲蓄管理局負責〔1〕。次貸危機極大地暴露出美國多邊金融監(jiān)管體制的缺陷，即監(jiān)管疏漏與監(jiān)管重疊并存。一些跨機構(gòu)、跨市場、跨部門的穿透產(chǎn)品（如次貸證券化）拆除了各類市場之間的藩籬，形成了一體化的聯(lián)動市場和產(chǎn)品鏈，多邊金融監(jiān)管難以對這樣的產(chǎn)品進行有效監(jiān)管。危機后，美國成立了跨部門的金融服務監(jiān)督委員會以扭轉(zhuǎn)以往監(jiān)管疏漏、協(xié)調(diào)不力和監(jiān)管職權(quán)受限的困境。英國經(jīng)歷過從多邊監(jiān)管向統(tǒng)一監(jiān)管的轉(zhuǎn)型。1997年之前，英國實施分業(yè)金融監(jiān)管，9家金融監(jiān)管機構(gòu)九龍治水，不僅協(xié)調(diào)成本高，而且缺乏一個足夠權(quán)威的機構(gòu)來應對危機。以致當危機來臨時，監(jiān)管部門無法通過協(xié)調(diào)一致行動。1995年，英國巴林銀行就因其新加坡分行投資業(yè)務失控，監(jiān)管部門因協(xié)調(diào)困難錯過了應對危機的最佳時機。1997年，英國開始實施統(tǒng)一的金融監(jiān)管，設(shè)立英國金融監(jiān)管局（FSA）；2000年英國通過了《金融服務與市場法》，標志著英國金融統(tǒng)一監(jiān)管體系的正式形成。該法堪稱英國金融業(yè)的一部“基本法”，該法規(guī)定英格蘭銀行不再兼有銀行監(jiān)管職能，只承擔貨幣政策職能，對金融行業(yè)的監(jiān)管職能由金融服務管理局全面承擔。2009年英國在《改革金融市場》中提出，擬建立金融穩(wěn)定理事會，負責防范系統(tǒng)性風險，以維護金融整體穩(wěn)定。英國的統(tǒng)一監(jiān)管模式對全球金融改革有著廣泛的影響。據(jù)統(tǒng)計，目前世界上采用統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)模式的國家有56個。在這次危機中，采取統(tǒng)一監(jiān)管的英國、日本和德國受損較小，這也充分說明了統(tǒng)一監(jiān)管模式的優(yōu)越性所在。我國現(xiàn)行的金融系統(tǒng)，與美國以及英國早期（1997年之前）有較多相似之處。我國從20世紀90年代開始，逐漸形成了“分業(yè)＋分段”監(jiān)管模式，“一行三會”各司其職，缺乏政策協(xié)同性，協(xié)調(diào)成本高，容易形成政策疊加或政策背離。如2010年9月，為有效盤活信貸資源，人民銀行指導銀行間同業(yè)拆借中心推出全國銀行間市場貸款轉(zhuǎn)讓平臺，但同年10月，銀監(jiān)會以規(guī)范銀行業(yè)金融機構(gòu)信貸轉(zhuǎn)讓業(yè)務為由，造成該業(yè)務實質(zhì)停滯。2014年8月，銀監(jiān)會又單獨打造推出功能相同的銀行業(yè)信貸資產(chǎn)登記流轉(zhuǎn)中心，人為造成信貸轉(zhuǎn)讓市場分割。不同金融行業(yè)在金融業(yè)創(chuàng)新和交叉監(jiān)管上缺乏協(xié)作和配合，監(jiān)管套利層出不窮。“一行三會”之間雖然有“金融監(jiān)管部際聯(lián)席會議”制度，但各監(jiān)管部門之間協(xié)調(diào)難度大，一旦出現(xiàn)跨機構(gòu)、跨市場、跨行業(yè)的交叉金融風險時，由哪個監(jiān)管機構(gòu)來負責很難確定。這種分業(yè)監(jiān)管體制與國際上金融監(jiān)管已形成的統(tǒng)一監(jiān)管趨勢相背離。為了克服在分業(yè)監(jiān)管體制下的弊端，有必要建立統(tǒng)一監(jiān)管體制。統(tǒng)一監(jiān)管符合金融機構(gòu)混業(yè)經(jīng)營發(fā)展趨向。成立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，協(xié)調(diào)金融監(jiān)管機構(gòu)之間的關(guān)系，不僅能解決“一行三會”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一問題，而且從體制上根本解決了“鐵路警察，各管一段”的弊端。國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會與原有的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議相比，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面，職能完整，這標志著中國的金融監(jiān)管基本框架從分業(yè)到統(tǒng)一的轉(zhuǎn)型。

二、強化人民銀行宏觀審慎管理：補防范“系統(tǒng)性金融風險”的短板

在監(jiān)管方法上，金融監(jiān)管分為宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管。傳統(tǒng)監(jiān)管理論認為，單個金融機構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管就能防范系統(tǒng)性金融風險。危機以來，國際社會普遍認識到，個體金融機構(gòu)的穩(wěn)健性并不意味著系統(tǒng)穩(wěn)定。缺少宏觀審慎監(jiān)管難以應對系統(tǒng)性風險，這也是本次金融危機的重要誘因。金融體系與實體經(jīng)濟的風險防范要有一個連接點，在微觀審慎監(jiān)管制度安排下，由于監(jiān)管機構(gòu)的過度劃分，使得各家監(jiān)管機構(gòu)都關(guān)注自身職責范圍內(nèi)的風險，這樣會在金融體系內(nèi)產(chǎn)生負外部性。于是，需要從宏觀的視角運用審慎政策工具，才能有效防范和化解系統(tǒng)性金融風險?！昂暧^審慎”理念早在上個世紀70年代國際清算銀行就提出來了。1997年亞洲金融危機后，“宏觀審慎”開始廣泛運用到金融領(lǐng)域。次貸危機則在制度上將“宏觀審慎監(jiān)管”引入國際金融監(jiān)管框架。2009年以來，歷次G20峰會都將宏觀審慎政策納入公告文件。危機以來，宏觀審慎政策理論已經(jīng)成為全球范圍內(nèi)金融監(jiān)管和宏觀調(diào)控框架改革的重要依據(jù)，并成為后危機時代國際金融監(jiān)管的主要發(fā)展趨勢?！昂暧^審慎監(jiān)管”主要是維護整個金融體系的穩(wěn)定。國際清算銀行認為，宏觀審慎監(jiān)管不僅是從系統(tǒng)性角度出發(fā)，對金融體系進行風險監(jiān)測，而且對單一金融機構(gòu)的風險敞口也起到防范作用。宏觀審慎監(jiān)管是微觀審慎監(jiān)管的拓展和互補，不是簡單的加總（二者區(qū)別見表1）?！?〕那么，誰來行使宏觀審慎監(jiān)管呢？國際上有兩種模式：第一種模式，是成立專門的機構(gòu)來行使宏觀審慎監(jiān)管職能。在IMF的調(diào)查樣本中，有1/3的國家成立一個專門協(xié)調(diào)中央銀行與其他監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)調(diào)委員會。如美國成立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，主要負責監(jiān)測美國金融體系的穩(wěn)定性和潛在的風險。英國成立一個新的金融政策委員會，并將微觀審慎監(jiān)管整合進英格蘭銀行，負責監(jiān)測系統(tǒng)性風險。歐盟也成立了歐洲系統(tǒng)性風險委員會，負責監(jiān)測整個歐洲的金融體系穩(wěn)定性。第二種模式，是由中央銀行承擔宏觀審慎監(jiān)管的職能。從歷史演進看，中央銀行是在不斷應對金融危機中產(chǎn)生的，具有天然的穩(wěn)定金融體系的責任。2010年，IMF對50個國家進行了調(diào)查，有50%的國家對微觀審慎監(jiān)管與中央銀行進行了整合，專門成立了宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)。美國盡管成立了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，但美國的宏觀審慎監(jiān)管職責主要集中在美聯(lián)儲，美聯(lián)儲在金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會中有其獨立的席位。在韓國、瑞士、愛爾蘭、秘魯則沒有專設(shè)金融穩(wěn)定委員會機構(gòu)。在國內(nèi)，中國人民銀行是否應該成為宏觀審慎監(jiān)管的實施部門，一直是個爭論的焦點。《中國人民銀行法》規(guī)定，中央銀行有維護金融穩(wěn)定和防范系統(tǒng)性金融風險的職責，但該法律并沒有明確授權(quán)中國人民銀行實施宏觀審慎監(jiān)管。而中國人民銀行下設(shè)金融穩(wěn)定局，又說明中國人民銀行完全擁有進行宏觀審慎監(jiān)管的條件。理論上，“三會”負責微觀審慎監(jiān)管，是控制金融機構(gòu)個體風險，“一行”負責宏觀審慎監(jiān)管，是為了確保整個金融體系的穩(wěn)定；但在實踐中，央行作為名義上的監(jiān)管協(xié)調(diào)者，與發(fā)達國家相比，我國的央行暫不具備對金融市場進行全方位監(jiān)管的職能，在與“三會”協(xié)調(diào)過程中，二者常有沖突。因此，有必要強化人民銀行在宏觀審慎管理方面的突出地位和作用。這次全國金融工作會議，明確了由中央銀行實施宏觀審慎監(jiān)管，這對于識別、評估、處置系統(tǒng)性金融風險具有深遠意義。

三、加強行為監(jiān)管：補“雙峰”監(jiān)管理念的短板

從國際監(jiān)管改革趨勢看，行為監(jiān)管的作用日趨重要，即要體現(xiàn)“雙峰”監(jiān)管。所謂“雙峰”監(jiān)管，就是將金融監(jiān)管機構(gòu)分成兩個，一個是維護金融體系穩(wěn)定，一個則是保護消費者，即“審慎監(jiān)管+行為監(jiān)管”的“雙峰”?！半p峰”理念是英國經(jīng)濟學家邁克•泰勒（MichaelTaylor）在1995年提出的。泰勒形象地比喻，審慎監(jiān)管像醫(yī)生，目標是治病救人，發(fā)現(xiàn)了問題會積極采取措施加以醫(yī)治；而行為監(jiān)管則類似于警察執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)違法、違紀行為后會立即處罰，對當事人嚴肅問責（二者的不同特點見表2）。“雙峰”監(jiān)管模式起源于英國，卻由澳大利亞率先踐行。在2008年以前，澳大利亞就成立了兩個跨部門的監(jiān)管機構(gòu)：一個是“消費者保護委員會”，專門針對金融機構(gòu)的商業(yè)行為規(guī)范進行監(jiān)管；另一個是“金融穩(wěn)定委員會”，專門針對金融領(lǐng)域的系統(tǒng)性風險進行審慎監(jiān)管。與澳大利亞專門成立兩個獨立雙峰機構(gòu)不同，荷蘭選擇中央銀行來行使審慎監(jiān)管職能，行為監(jiān)管則繼續(xù)由金融市場管理局負責。由于權(quán)力配置與機構(gòu)設(shè)置完全契合雙峰理論的特征，故稱之為“經(jīng)典雙峰”。本輪國際金融危機后，在全球33個發(fā)達國家中，澳大利亞和荷蘭的金融機構(gòu)盈利水平保持穩(wěn)定，是沒有出現(xiàn)任何金融機構(gòu)倒閉或需要政府救援的國家，這與其最早采取“雙峰式監(jiān)管”密不可分。鑒于澳大利亞、荷蘭等實行“雙峰”監(jiān)管的國家在危機中的出色表現(xiàn)，危機后，如何體現(xiàn)“雙峰”監(jiān)管理念，各國都在探索。2007年英國政府開始對本國金融危機時的表現(xiàn)進行反思，英國財政部認為，三方金融監(jiān)管模式的缺陷是英國未能預測金融危機的一個重要原因〔3〕，于是從2013年4月開始啟動“雙峰”監(jiān)管改革。與澳大利亞和荷蘭的“經(jīng)典雙峰模式”（機構(gòu)設(shè)置與權(quán)力配置模式完全契合雙峰理論的要求）不同的是，英國實行的是“準雙峰”模式，即以中央銀行為主導，在英格蘭銀行內(nèi)下設(shè)審慎監(jiān)管局（PRA），并單獨設(shè)立金融行為監(jiān)管局（FCA）直接向英國財政部和議會負責，即PRA與FCA雙峰的機構(gòu)層級低于英格蘭銀行，其最終確定的監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置與權(quán)力配置方式有別于澳大利亞。危機后，美國也朝著一種修改的“雙峰”監(jiān)管模式改進，成立全新的消費者金融保護署，以保護消費者和投資者免受金融不當行為的侵害。有人甚至提出“雙峰”監(jiān)管模式可能會是未來最理想的監(jiān)管結(jié)構(gòu)。表2審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的不同特點“雙峰”監(jiān)管的優(yōu)勢是職責權(quán)限劃分明確，將行為監(jiān)管主體和審慎監(jiān)管主體分離。由一個金融監(jiān)管機構(gòu)負責相關(guān)金融機構(gòu)的審慎監(jiān)管，即“左眼監(jiān)管安全”；由另外一個獨立的機構(gòu)負責商業(yè)行為和消費者保護問題，即“右眼監(jiān)管服務”。既避免功能重復，又消除監(jiān)管漏洞，在很大程度上減少了監(jiān)管機構(gòu)之間的監(jiān)管沖突和惡性競爭。當金融穩(wěn)定目標與消費者保護目標發(fā)生沖突時，“雙峰”監(jiān)管模式明確規(guī)定，審慎監(jiān)管機構(gòu)首先應該以金融穩(wěn)定為主。從國內(nèi)實踐看，2011年以后，“一行三會”都在各自領(lǐng)域設(shè)立了金融消費者權(quán)益保護部門，形成一種分業(yè)體制下“內(nèi)雙峰”監(jiān)管體制。在這種“內(nèi)雙峰”監(jiān)管體制下，監(jiān)管當局與金融機構(gòu)的關(guān)系密切程度遠甚于監(jiān)管當局與金融消費者，消費者保護目標仍是弱于審慎監(jiān)管，很難從根本上保證消費者的權(quán)益。發(fā)生在2015年的中國股災說明，單一行業(yè)的消費者保護部門沒有能力來維護和穩(wěn)定市場信心。當銀行資金流入股市，場外配資快速增長，風險集中爆發(fā)時，監(jiān)管部門卻無法全面掌握融資的真實狀況，也就無法及時采取有效的應對策略。這次金融工作會議提出加強行為監(jiān)管，但并沒有提到要成立新的部門來落實。建議可整合目前“一行三會”的金融消費者權(quán)益保護功能，在金融監(jiān)管制度安排上將審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管區(qū)別對待，確保金融消費者合法權(quán)益。隨著國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會的設(shè)立，我國并不需要像英國一樣對金融監(jiān)管框架做出大調(diào)整，可以考慮在央行內(nèi)部設(shè)立行為監(jiān)管部門。由于央行不負責金融機構(gòu)的微觀審慎監(jiān)管，能著眼于整個系統(tǒng)、系統(tǒng)內(nèi)各方關(guān)系，在行為監(jiān)管方面具有天然的優(yōu)勢。

四、強化功能監(jiān)管：補“機構(gòu)監(jiān)管”的短板

從監(jiān)管職能劃分，金融監(jiān)管分為“機構(gòu)監(jiān)管”和“功能監(jiān)管”兩種方式（二者的不同特點見表3）。表3功能監(jiān)管與機構(gòu)監(jiān)管的不同特點“機構(gòu)監(jiān)管”是以金融機構(gòu)法律地位來來區(qū)分監(jiān)管對象，是由不同的監(jiān)管當局對不同的金融機構(gòu)分別實施監(jiān)管，是由企業(yè)的法律屬性決定其相應的監(jiān)管機構(gòu)。這是歷史上金融監(jiān)管的主要方式。它是對一家金融機構(gòu)從生到死的全過程“縱向”監(jiān)管，由于設(shè)制了“greatwall（防火墻）”，避免了各金融機構(gòu)間的風險傳導。但“機構(gòu)監(jiān)管”由于監(jiān)管標準難以統(tǒng)一，無疑會造成監(jiān)管差異，甚至誘發(fā)監(jiān)管套利，不利于公平競爭。由于機構(gòu)監(jiān)管模式很難對跨行業(yè)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品實施有效監(jiān)管，監(jiān)管部門往往用行政手段來限制金融創(chuàng)新的發(fā)展。另外，機構(gòu)監(jiān)管對于金融控股公司不能實行有效的監(jiān)管，由于受各個機構(gòu)法定授權(quán)的限制，監(jiān)管只能在母公司層面行使。對于金融控股公司擁有較多跨行業(yè)子公司，則由不同部門監(jiān)管，這樣實際上是分割了金融控股公司的經(jīng)營。由于沒有一個監(jiān)管部門擁有全部信息，也就沒有一個權(quán)威部門對系統(tǒng)性風險進行監(jiān)控?！肮δ鼙O(jiān)管”能夠彌補“機構(gòu)監(jiān)管”的不足。美國經(jīng)濟學家羅伯特•默頓認為，由機構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管是不可避免的趨勢。功能監(jiān)管是以商業(yè)行為來判斷監(jiān)管邊界，是以金融產(chǎn)品的性質(zhì)及金融體系的基本功能來設(shè)計的，不論這種功能由何種性質(zhì)的機構(gòu)行使，不必考慮企業(yè)的法律地位。是一種對穿透式產(chǎn)品實行“橫向”全鏈條式的監(jiān)管，能夠防止監(jiān)管套利，實現(xiàn)公平競爭。與“機構(gòu)監(jiān)管”模式相比較，功能監(jiān)管的優(yōu)勢在于：不僅能夠有效地判斷金融創(chuàng)新產(chǎn)品監(jiān)管權(quán)責的歸屬問題，而且由于標準的統(tǒng)一，提高了監(jiān)管的公平性。但是，功能監(jiān)管會提高管理成本，加重監(jiān)管負擔。而且，“良好區(qū)分產(chǎn)品邊界”是功能監(jiān)管的前提，隨著創(chuàng)新產(chǎn)品不斷增加，越來越難以界定產(chǎn)品的邊界。因此，功能監(jiān)管與機構(gòu)監(jiān)管各有其優(yōu)勢和局限性。隨著混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，為加強功能監(jiān)管提供了合理邏輯，但機構(gòu)監(jiān)管仍有存在的必要。20世紀80年代，美國最早提出了“功能監(jiān)管”概念，但第一個付諸實踐的是新加坡。巴西、法國、意大利和西班牙也是功能監(jiān)管的典型代表。美國直到1999年才確定功能監(jiān)管的框架，但采取的是“機構(gòu)監(jiān)管+功能監(jiān)管”的傘型監(jiān)管模式，即美聯(lián)儲負責監(jiān)管整個金融體系的穩(wěn)定，同時又根據(jù)功能特點劃分不同監(jiān)管機構(gòu)的職能范圍。這種監(jiān)管體制不是純粹的功能型監(jiān)管，因為保留了較多“機構(gòu)監(jiān)管”的痕跡。在“傘型監(jiān)管模式”下，美國的監(jiān)管仍是各自為政，其弊端在次貸危機中得到了充分的體現(xiàn)。2008年以來，美國在《美國金融監(jiān)管體系現(xiàn)代化藍圖》和“金融白皮書”中，提出“傘+雙峰”的新型監(jiān)管模式，由審慎金融監(jiān)管、保護消費者權(quán)益和整個金融市場穩(wěn)定監(jiān)管三個部分構(gòu)成。其中，美聯(lián)儲作為市場穩(wěn)定監(jiān)管者，充當“傘骨”，兩個監(jiān)管機構(gòu)充當“雙峰”來執(zhí)行目標型監(jiān)管職能?！?〕目前，我國實行的是機構(gòu)監(jiān)管。但近年來，隨著金融綜合經(jīng)營的發(fā)展，對于一些橫跨不同金融領(lǐng)域的“穿透式產(chǎn)品”，由誰審批、由誰監(jiān)管？容易出現(xiàn)監(jiān)管真空地帶。而功能監(jiān)管能有效避免“監(jiān)管真空”與“交叉監(jiān)管”同時并存的現(xiàn)象。綜上所述，任何一個國家金融監(jiān)管體系的選擇，都要與其經(jīng)濟金融發(fā)展階段相適應，做到風險全覆蓋。世界多個國家已經(jīng)證明加強綜合監(jiān)管、宏觀審慎管理、功能監(jiān)管以及行為監(jiān)管，是一種有利于系統(tǒng)性風險防范的金融監(jiān)管基本框架，這也是中國在金融開放進程中亟需補強的制度基礎(chǔ)。但是，制度變遷是有路徑依賴性的，我國從分業(yè)分段監(jiān)管到加強統(tǒng)一監(jiān)管、從注重微觀審慎監(jiān)管到加強宏觀審慎監(jiān)管、從只注重維護金融體系穩(wěn)定到兼顧消費者權(quán)益保護、從機構(gòu)性金融監(jiān)管到功能性金融監(jiān)管等轉(zhuǎn)型，不會一蹴而就，需要經(jīng)歷一個過程。在這個過程中，金融系統(tǒng)要按照黨的以及第五次全國金融工作會議精神，進一步深化改革，建立健全支持實體經(jīng)濟發(fā)展的金融服務體系和現(xiàn)代金融監(jiān)管體系（見圖1），防范潛在的系統(tǒng)性風險，促進經(jīng)濟健康發(fā)展。

參考文獻：

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〔2〕苗永旺，王亮亮.金融系統(tǒng)性風險與宏觀審慎監(jiān)管研究〔J〕.國際金融研究，2010（8）.

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〔4〕鄧翔，李雪嬌.“次貸危機”下美國金融監(jiān)管體制改革分析〔J〕.世界經(jīng)濟研究，2008（8）.

作者:董小君 單位:國家行政學院