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從理論上說，金融機構(gòu)的設(shè)置原則是當?shù)亟?jīng)濟活動的集中程度和發(fā)育水平提出的要求，但我國國有商業(yè)銀行同行政區(qū)的設(shè)置卻是一致的，即有一級政府，相應(yīng)設(shè)置一級金融機構(gòu)，這種設(shè)置首先使國有商業(yè)銀行不可避免地受政府行政和經(jīng)濟雙重職能的影響，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的我國，評價政府尤其是中央政府評價地方政府的主要指標仍然是經(jīng)濟發(fā)展問題，這就使地方政府的經(jīng)濟擴張沖動尤為突出，國有企業(yè)往往是地方政府的主要財政收入來源，而商業(yè)銀行的利益在于自身盈利的最大化，其盈虧與地方政府無關(guān)，當兩者在追求自身利益的過程中出現(xiàn)沖突時，地方政府維護自身的利益就成為當然。

其次，使國有商業(yè)銀行分支機構(gòu)不得不對西部地區(qū)不多的業(yè)務(wù)量進行無序競爭，在喪失規(guī)模經(jīng)濟效益的同時，也喪失了區(qū)域經(jīng)濟效益，在競爭的壓力下，各金融機構(gòu)展開儲蓄大戰(zhàn)，不但增加了營業(yè)成本，而且有限資金在各金融機構(gòu)的分散經(jīng)營下，難以發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)模效益。

再次，在總行制訂的政策面向全國的情況下使各級分行在適應(yīng)當?shù)亟?jīng)濟狀況開展業(yè)務(wù)時處于兩難境地，如果嚴格按照總行的政策，許多新的業(yè)務(wù)將難以開展，在目前金融業(yè)競爭日趨激烈的情況下將直接威脅其生存；如果不按總行的政策，通過各種變通的方式進行操作，又與加強內(nèi)控，防范風(fēng)險的原則相違背。應(yīng)該說，在我國改革開放前高度集中的計劃體制下，這種機構(gòu)設(shè)置有其必然性，也對當時的經(jīng)濟發(fā)展起到了不可估量的作用，但隨著市場經(jīng)濟體制改革的推進，這種制度設(shè)計與新體制的不相適應(yīng)逐步顯現(xiàn)出來，在這種情況下，進一步的改革就在所難免。

機構(gòu)體制改革的必要性

一般來說，國有商業(yè)銀行按經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)置分支機構(gòu)應(yīng)包括兩方面的含義，一是指國有商業(yè)銀行的一級直屬分行按經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)置，二是指國有商業(yè)銀行的二級分行也應(yīng)按經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)置。這種按經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)置分支機構(gòu)的必要性主要表現(xiàn)在：

(1)有利于銀行支持當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，緩解區(qū)域發(fā)展的不平衡。改革開放以來，伴隨著整體經(jīng)濟的高速增長，地區(qū)間的經(jīng)濟差距有增大的趨勢，而增大的區(qū)域不平衡又成為制約整體經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，一般來說，一定的經(jīng)濟水平要求一定的金融水平與之相適應(yīng)，并要求一定的金融政策與之相匹配，按經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)置分支機構(gòu)可以使經(jīng)濟區(qū)劃行根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展的實際情況制訂針對性的措施，以更好地促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，縮小地區(qū)間的差距，為我國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。

(2)有利于國有商業(yè)銀行的減員增效。目前，國有商業(yè)銀行龐大的職員隊伍不但增加了成本支出，而且降低了勞動生產(chǎn)率，并容易產(chǎn)生各種攀比、扯皮現(xiàn)象，國有商業(yè)銀行的減員增效勢在必行。但按行政區(qū)劃設(shè)置分支機構(gòu)使各國有商業(yè)銀行的分支機構(gòu)遍及全國，在保持如此眾多分支機構(gòu)的情況下的大量減員是很難實現(xiàn)的，一條重要的渠道就是精簡分支機構(gòu)，對業(yè)務(wù)量達不到一定要求的分支機構(gòu)進行撤并，機構(gòu)的撤并必然伴隨著人員的精簡。

(3)有利于國有商業(yè)銀行經(jīng)營效益的提高。按經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)置分支機構(gòu)可以使各經(jīng)濟區(qū)劃行制訂適合本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的政策措施，尋找并發(fā)展本地區(qū)的效益增長點。另外，對歸入撤并行列的二級分行，其撤并所導(dǎo)致的收益的減少一般小于其成本的減少，這將直接提高國有商業(yè)銀行的經(jīng)營效率。

(4)有利于國有商業(yè)銀行加強對信貸風(fēng)險的防范。不同的經(jīng)濟發(fā)展水平需要不同的金融政策，不同的金融政策具有不同的金融風(fēng)險，需要不同的防范風(fēng)險的措施，按經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)置分支機構(gòu)可以使經(jīng)濟區(qū)劃行采取適合本行業(yè)務(wù)特點的防范風(fēng)險措施，以最大限度地防范風(fēng)險。

(5)有利于國有商業(yè)銀行商業(yè)化改革的推進。按經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)置分支機構(gòu)可以在很大程度上避免地方政府對銀行的干涉，有利于國有商業(yè)銀行按自主經(jīng)營的經(jīng)濟主體地位進行改革。

(6)有利于國有商業(yè)銀行與中國人民銀行的配合。作為國有商業(yè)銀行的監(jiān)管機構(gòu)，中國人民銀行目前已經(jīng)完成了機構(gòu)改革，實現(xiàn)了按經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)置機構(gòu)的目標，國有商業(yè)銀行的相應(yīng)改革有利于人民銀行作為中央銀行職能的行使。

應(yīng)注意的問題

按經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)置分支機構(gòu)對國有商業(yè)銀行來說是一種制度設(shè)計，這種制度設(shè)計的實施效果在很大程度上要取決于國有商業(yè)銀行與此相配套的改革措施，具體來說，

(1)改變“一刀切”式的管理方式，賦予各經(jīng)濟區(qū)劃分行更大的制訂政策的權(quán)限，以根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展對金融的需求，創(chuàng)新金融業(yè)務(wù)，總行制訂的應(yīng)是具有全局性、戰(zhàn)略性的政策。

(2)總行上收某些大型或特大型、跨省或跨國集團公司的貸款審查審批權(quán)，同時下放中小企業(yè)的審批權(quán)限。總行和分行的業(yè)務(wù)定位為：總行主要負責批發(fā)業(yè)務(wù)，分行主要負責零售業(yè)務(wù)(主要指對一些中小企業(yè)的貸款和金融服務(wù))。

(3)以貸款質(zhì)量和盈利能力作為區(qū)劃分行的主要考核指標，以此約束區(qū)劃分行在制定本區(qū)劃政策時有可能增加的風(fēng)險。

(4)總行政策的制定和操作手段的實施要從制度設(shè)計上保證各地區(qū)有平等的參與權(quán)和表達權(quán)，以體現(xiàn)不同區(qū)劃的利益，總行的某些政策應(yīng)允許各區(qū)劃分行有決定是否執(zhí)行的權(quán)利。

(5)制訂差別性的區(qū)劃政策，體現(xiàn)不同區(qū)劃經(jīng)濟發(fā)展的差異性，如何降低經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)向總行的貸款利率，提高經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的資金拆借利率，降低同等級企業(yè)在不發(fā)達地區(qū)的貸款浮動幅度等。

按經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)置分支機構(gòu)是一項涉及面相當廣泛的改革，在操作過程中應(yīng)該注意以下問題：

1、一級分行的設(shè)置。四大國有商業(yè)銀行各有自己的特點，在一級分行的設(shè)置方面應(yīng)根據(jù)各行的特點，由各行自主決定，其設(shè)置地點可以和人民銀行一致，也可以不一致，基本原則是應(yīng)將金融業(yè)務(wù)基本趨同的地區(qū)劃為一個區(qū)劃行，以利于業(yè)務(wù)的管理。

2、二級分行的設(shè)置。四大國有商業(yè)銀行應(yīng)根據(jù)二級分行所在地經(jīng)濟發(fā)展的情況和該行二級分行在當?shù)亟鹑跇I(yè)務(wù)中所占的份額來確定是否設(shè)置二級分行，現(xiàn)在撤并的地區(qū)也可以根據(jù)以后的實際需要重新設(shè)置，基本原則應(yīng)遵循邊際收益大于邊際成本規(guī)律，即設(shè)置二級分行所帶來的收益應(yīng)大于設(shè)置后所增加的成本。

3、二級分行撤并后部分地區(qū)金融業(yè)務(wù)空白的彌補。按經(jīng)濟區(qū)劃設(shè)置分支機構(gòu)后，四家國有商業(yè)銀行可能要從某些地區(qū)全部撤并，從而形成了這些地區(qū)金融業(yè)務(wù)的空白，其彌補方式可考慮將原國有商業(yè)銀行的分支機構(gòu)改組為地方性中小金融機構(gòu)，這一方面使國有商業(yè)銀行收縮了戰(zhàn)線，發(fā)揮其優(yōu)勢，集中精力從事大中城市金融業(yè)務(wù)的開拓，另一方面也通過這些中小金融機構(gòu)支持當?shù)毓谢蚍枪弥行∑髽I(yè)的發(fā)展，同時還可以充分利用原分支機構(gòu)的設(shè)施、設(shè)備和人員，減輕精簡人員的就業(yè)壓力。地方性中小金融機構(gòu)必須采取股份制，建立嚴格的利益約束機制，必須接受人民銀行的監(jiān)管，嚴格控制金融風(fēng)險。

4、二級分行撤并后原資產(chǎn)負債的處理。原則上講，各國有商業(yè)銀行二級分行在撤并后，應(yīng)將其資產(chǎn)和負債全部交給地方性中小金融機構(gòu)，但考慮到被撤并的分支機構(gòu)一般資產(chǎn)質(zhì)量較差，而且相當不良資產(chǎn)都是由于歷史性原因產(chǎn)生的，中小金融機構(gòu)抗風(fēng)險的能力不強等原因，國有商業(yè)銀行應(yīng)在撤并時承擔呆滯呆賬或可疑類以下貸款，以利于中小金融機構(gòu)的發(fā)展，對承擔的不良

貸款，可以通過以后年度的盈利核銷，國家也應(yīng)該給予一定額度，由金融資產(chǎn)管理公司來處理一部分。