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一、引言

如何規(guī)范理論認識，充分發(fā)掘政策性金融資源配置和金融公平的功能作用。本文擬從政策性金融的理論基礎出發(fā)，對其原理、功能、制度載體的構建模式、運行方式等問題，展開理論的比較和分析，為政策性金融制度體系的科學構造提供思路、方法；并且從金融協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的角度，為金融效率和金融公平的機制融合，為政策性金融的功能重構提供對策建議。

二、文獻綜述

通過政府信用、政策導向和金融資源配置，政策性金融能以低成本和長期信貸的優(yōu)勢，有力扶持“強位弱勢”群體淤的發(fā)展。但其在闡釋政策性金融的財務可持續(xù)性時，往往會強調(diào)“犧牲小我，成就大我”，所持的風險補償觀點較難令人信服。相反，主張政策性金融改革的觀點，則更關注政策性金融的制度載體———政策性銀行的財務可持續(xù)性。他們認為政策性金融存在經(jīng)營機制問題，應改革其傳統(tǒng)的委托體制；而開發(fā)性金融是政策性金融改革發(fā)展的更高階段，能保證機構經(jīng)營業(yè)績，且是市場建設的“開路先鋒”。本文認為，對于政策性金融的金融功能定位，以及配套公共政策的機制保證，是深化政策性金融制度改革的基礎。即在保證政策性金融服務目標、服務宗旨不變的前提下，提高政策性金融自身的經(jīng)營效率，在實現(xiàn)政策目標，達成金融公平的同時，也實現(xiàn)金融效率的積極提升。下文即從理論基礎、功能作用和實踐證據(jù)等諸方面展開比較分析，以證明政策性金融功能重構的公平、效率目標是必須、必要，并且是可行的，能夠共存于政策性金融的理論框架之下。

三、政策性金融的理論基礎

政策性金融是一種特殊形式的制度安排，有著充分的理論基礎和需求廣泛的業(yè)務對象群體。目前，我國經(jīng)濟金融的轉型升級，遭金融排斥的“強位弱勢”群體，小微企業(yè)、低收入者和“三農(nóng)”發(fā)展等，無不對政策性金融的資源配置功能提出了內(nèi)生需求。為何商業(yè)性金融業(yè)務不構成與政策性金融業(yè)務的競爭、替代關系于，而是相互補充、協(xié)調(diào)合作？為何開放性金融并非政策性金融的高級發(fā)展階段，而只是政策性與商業(yè)性金融業(yè)務的整合形式？這需要首先對政策性金融的理論背景進行厘清。以金融功能的作用機制為視角，政策性金融的理論基礎涉及經(jīng)濟金融、金融風險管理和普惠金融等多個領域。

1政策性金融的經(jīng)濟金融理論基礎。政策性金融的服務對象是通常金融業(yè)務中的“強位弱勢”群體，其所面對的金融市場是非完全競爭市場。金融約束理論認為，非完全競爭市場的市場機制很難發(fā)揮作用（Hellmanetal，1997），因此針對市場無效部分，政策性金融在不與商業(yè)性金融進行業(yè)務競爭的前提下，面向特定群體，提供低息貸款、承擔擔保保險責任，通過特殊金融安排可發(fā)揮資源配置導向的作用。同時也由于缺乏市場機制的作用，以及“強位弱勢”群體自身的信用信息不完全，使得“強位弱勢”群體更易受到信貸配給的約束（Stiglitsetal，1981；Besteretal，1987）。由于“強位弱勢”群體或處于國家戰(zhàn)略經(jīng)濟地位，或關乎國計民生重要部門、關乎社會公平，因此其消費的金融產(chǎn)品就不同于“私人產(chǎn)品”，而是具有了“準公共產(chǎn)品”的特征。公共產(chǎn)品的生產(chǎn)存在著市場失靈，其供給難以滿足實際需求，這就為政策性金融的進入預留了市場空間。更重要的是，在資源配置目標上政策性金融追求的是社會整體合理性，而不主要是經(jīng)濟有效性，這對商業(yè)性金融機構來說，是無意也無力承擔的。因此，政策性金融功能是補充而不是取代商業(yè)性金融功能，二者的協(xié)調(diào)合作對我國整體經(jīng)濟來說具有重要意義。

2政策性金融的風險管理。與商業(yè)性金融不同的是，人們對政策性金融的研究會較少關注其風險管理問題。但從我國政策性金融機構的實際運營來看，實則不然。政策性金融作為金融業(yè)務形式，天生就必然需要面對收益風險的權衡問題。政策性金融機構要發(fā)揮其金融功能，發(fā)揮宏觀金融的資源配置作用，就必須要解決與金融風險管理相關的資金來源、項目選擇、風險識別控制，以及自身經(jīng)營管理機制等問題。更進一步地，政策性金融要發(fā)揮金融協(xié)調(diào)職能，實現(xiàn)金融效率和金融公平的統(tǒng)一，發(fā)揮政策性資金的杠桿作用，也必須從風險分擔的視角來重新設計其金融實現(xiàn)的內(nèi)容與形式（賈康，2011）。

3政策性金融與金融普惠。金融普惠增加了金融服務的可得性（低收入或弱勢群體更易獲得金融資源配置），也增加了社會生產(chǎn)性投資（如教育和創(chuàng)業(yè)）的機會。相反，若缺乏金融普惠，則不僅會導致金融不公平，收入貧富差距難以消除，最終也必將拖累經(jīng)濟發(fā)展，降低商業(yè)性金融的金融效率（Demir原guc-Kuntetal，2013）。我國正處于產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟轉型時期，市場機制仍不完善，經(jīng)濟發(fā)展差異大，結構性矛盾多，地區(qū)金融發(fā)展不均衡，這些都決定了政策性金融在我國必須發(fā)揮金融公平與金融協(xié)調(diào)的資源配置作用，促進金融普惠發(fā)展，彌補市場機制的缺陷盂（白欽先等，2010）。

四、政策性金融功能與資源配置目標

政策性金融可以看作是財政與金融的某種結合，但不同于無償撥付的財政，也有別于利潤優(yōu)先的商業(yè)性金融，其對資源配置的回報要求是：有限、有償。即在基本投資收益的前提下，保證對金融資源的回收。這一有些矛盾的原則要求，往往會讓政策性金融陷入資金預算的“軟約束”。在改革“轉型”時（如政策性銀行）又容易矯枉過正，過度追求“市場化”目標，利用政策優(yōu)勢來進行市場競爭。這讓政策性金融的功能發(fā)生了異化與弱化，偏離了它本來的宗旨及目標。有學者指出，政策性金融功能的核心是對“強位弱勢”群體的金融支持，是對社會經(jīng)濟合理性目標的滿足；支持戰(zhàn)略性、重點項目，實現(xiàn)金融排斥的金融公平。財務盈利并非不重要，但要權衡政策目標的社會價值、項目風險以及對于風險的分擔。

1地方政策性金融的經(jīng)營特點及其功能表現(xiàn)。事實上，如果從地方金融的成效來看，政策性金融的功能作用（包括能力及其效果）仍是較為有限的。以浙江省為例，歸納了省級政策性金融的若干經(jīng)營特點?？梢钥吹?，在地方金融中政策性金融也是以戰(zhàn)略性重點項目作為其主要的金融支持對象，政策性銀行的經(jīng)營業(yè)績穩(wěn)中有升，支持實體經(jīng)濟的能力也不斷增強，但相比較其宗旨與目標，仍存在明顯差距：（1）雖支持了戰(zhàn)略、重點項目，但覆蓋面較小，中長期貸款投放的行業(yè)占比仍不足20%；（2）支持的項目常常是國家、省、市重點項目，或有國有經(jīng)濟背景，或為行業(yè)龍頭企業(yè)，真正“強位弱勢”群體仍難獲得政策性金融支持；（3）政策性金融的機構數(shù)量（包括機構設置）相對缺乏，資本金和資金來源較為有限，業(yè)務上的競爭機制榆更處于“空白”；（4）和商業(yè)性金融一樣，政策性金融雖創(chuàng)新了各項“債權保障”措施，但針對政策性金融的風險分擔機制卻仍未形成；（5）“三農(nóng)”、低收入者和小微經(jīng)濟，仍是金融支持最薄弱的領域，彌補商業(yè)金融缺陷的金融公平仍難實現(xiàn)。

2政策性金融的資源配置目標———效率或公平。圖1是政策性金融與中長期貸款投放的增長率對比，圖中兩條增長率曲線的走勢變化較為一致，但政策性金融的貸款增長率相對更為平穩(wěn)，具有一定逆周期、穩(wěn)經(jīng)濟的宏觀調(diào)控作用。這一對比說明：（1）政策性金融和商業(yè)性金融的資金投放具有較大相似性，二者間存在著競爭關系，其效果要大于兩者間的互補關系。（2）政策性金融的中長期貸款在有助金融公平的同時，也有助于長期的金融穩(wěn)定。從貸款投放地區(qū)來看，政策性金融與商業(yè)性金融也存在著較大的相關性。將貸款投放地區(qū)劃分成浙江省的11個地市（順序為杭州、寧波、溫州、嘉興、湖州、紹興、金華、衢州、臺州、麗水和舟山），以國家開發(fā)銀行為代表，將政策性金融和商業(yè)銀行的地區(qū)貸款投放進行了對比。中的曲線變化關系說明，二者在貸款投放上具有相似的地區(qū)偏好。這也意味著，政策性金融的資源配置完成了與商業(yè)金融相接近的職能，在金融資源充沛的地區(qū)投放了更多的金融資源。受到金融排斥的“弱勢”地區(qū)“、弱勢”項目和“弱勢”群體，實際更難獲取政策資金的支持。3政策性金融的金融協(xié)調(diào)。通過貼息、信用擔保、銀團貸款，或銀政企融資平臺等方式，政策金融能吸引商業(yè)金融和聚合社會資本，發(fā)揮金融協(xié)調(diào)功能，實現(xiàn)銀行資金和民間資本的聯(lián)合、共贏。其中，“政策引導”與“風險共擔”是政策金融制度的關鍵。然而，限于體制、機制等多方面原因，現(xiàn)有的政策性金融體系實際較難承擔起金融協(xié)調(diào)的職能。比如2011、2012年度，浙江省政策性銀行完成的銀團貸款金額分別只有8億和2512億，占貸款總額的比率也分別只有03%和079%。

五、政策性金融的體系和功能重構

如上文所述，我國政策性金融實現(xiàn)功能重構的關鍵，在于“制度和體系”，而不在“制度載體”本身。從我國政策性銀行的改革實踐歷程來看，指望幾家股份制的企業(yè)實體承擔起全部的社會金融職能顯然并不現(xiàn)實。從金融公平和金融效率的目標出發(fā)，本文為我國政策性金融的體系和功能重構提供如下的發(fā)展思路：

（一）通過金融合同和融資模式創(chuàng)新，實現(xiàn)政策性金融的風險分擔

提倡通過股份制、基金和共同出資等形式，為政策性金融的項目進行融資，或提供金融服務（包括擔保、保險、支付結算等）。資金的來源應多元化，由借款人（提供擔保）、政府和金融機構共同承擔，以此形成激勵相容和風險共擔的機制。

（二）引入政策性金融業(yè)務的競爭機制，打破業(yè)務壟斷

政策性金融的改革應以政策性金融功能的實現(xiàn)為首要目標，而不是去維護政策或業(yè)務的權威。通過招投標等競爭機制，來選擇確定最具經(jīng)營優(yōu)勢和金融效率的業(yè)務承擔者，打破政策性金融業(yè)務的壟斷。

（三）鼓勵組建地方性的中小金融機構，形成地方金融中的政策性金融體系

推動銀行網(wǎng)點、中小銀行和信用擔保機構的設立。通過社會信用體系建設的政策及條件，為地方金融生態(tài)的形成培育成長沃土。通過政策性業(yè)務的分賬管理、單獨核算，整合地方性中小金融機構成為政策性金融體系的一部分，使之不僅能政策性業(yè)務，而且能為金融風險的防控提供便利條件和靈活手段。

（四）公共財政支持和地方政府主導

通過制度建設或立法約束，保證公共財政對政策性金融業(yè)務的資金支持，向業(yè)務經(jīng)辦機構提供直接的貼息、財政貸款或定期的資本金補充。鼓勵地方政府在政策性金融業(yè)務中發(fā)揮積極的主導作用，明確政策目標、篩選監(jiān)管項目和制定風險補償?shù)霓k法。通過發(fā)揮政府信用優(yōu)勢，搭建融資合作平臺，實現(xiàn)信息共享和業(yè)務合作。

（五）由被動選擇項目轉向主動項目推薦

即賦予金融需求者主動申請政策性金融支持的機會和渠道（通過政府部門或金融機構）。政策性金融體系所需完善的是明確政策、統(tǒng)一標準、減少環(huán)節(jié)、創(chuàng)造條件，借助政策性金融體系和新金融技術，為受排斥的“強位弱勢”群體提供低成本、無差異的政策性金融服務。讓金融普惠在效率中產(chǎn)生，讓金融公平于政策中實現(xiàn)。

作者:周丹 單位:浙江財經(jīng)大學