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摘要：鄉(xiāng)村振興的推進激發(fā)了農村地區(qū)發(fā)展的活力，導致農村地區(qū)的金融需求增加，但由于農村金融立法不完善，部分農村經(jīng)營主體面臨融資難問題。為改善這一現(xiàn)狀，應從立法層面完善農村金融法律制度，為農民及新型農業(yè)經(jīng)營主體融資提供法律依據(jù)，切實保障農村生產經(jīng)營主體的金融需求得到有效滿足，并降低農村金融機構的融資風險。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興；農村金融；法律法規(guī)；抵押擔保；法律監(jiān)管

伴隨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進，農民及新型農業(yè)經(jīng)營主體的融資需求越來越強烈。農村金融發(fā)展的關鍵在于立法，只有針對農村金融進行科學立法，以更完備的法律規(guī)制來推動農村金融發(fā)展，為農村提供充足的資金來源，才能夠更好地實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標。

一、鄉(xiāng)村振興中農村金融市場需求與供給現(xiàn)狀

（一）農村金融市場供需不對稱。當前我國農村金融市場供需之間存在結構性矛盾。一方面，農村金融市場供給不足。改革開放以來，我國國有銀行開始走商業(yè)化道路，農村市場不再成為國有銀行的重點發(fā)展領域，造成了農村金融領域的資金嚴重外流，加之農村信用社和郵儲銀行在很長一段時間，并沒有對農村投入大量資金，導致農村金融市場長期缺少有效供給。另一方面，農村金融機構供給主體相對較少。特別是很多落后地區(qū)，主要分布的金融機構，以農村信用合作社為主，金融機構雖然在不斷發(fā)展和調整布局，但仍難以滿足當前農村金融市場的多元化需求。（二）農村內部融資需求分化。隨著農村經(jīng)濟社會不斷向前發(fā)展，農民的融資需求更為多元化，農村內部融資需求分化。在市場經(jīng)濟條件下，雖然我國農業(yè)現(xiàn)代化建設取得了階段性成就，但從當前我國農業(yè)仍以小規(guī)模經(jīng)營為主，由于農民的觀念比較保守，在不考慮外界融資的情況下，以農民現(xiàn)有的資金難以實現(xiàn)大規(guī)模經(jīng)營。規(guī)模經(jīng)營的新型農業(yè)經(jīng)營主體在融資上占有一定優(yōu)勢，與普通農民相比，金融機構更傾向于為新型農業(yè)經(jīng)營主體提供信貸服務。在金融市場優(yōu)勝劣汰的作用下，農民屬于金融市場上的弱勢群體，而新型農業(yè)經(jīng)營主體分流了金融機構的信貸規(guī)模，導致農村內部融資需求出現(xiàn)兩極分化。

二、鄉(xiāng)村振興中農村金融立法困境的表現(xiàn)

鄉(xiāng)村振興背景下，要想解決農村金融問題，緩解農民融資壓力，就要從根本上解決問題?，F(xiàn)階段制約農村金融市場規(guī)范發(fā)展的主要因素之一是法律因素。為此，需加強農村金融立法，破解農村金融立法困境。（一）農民融資類法律缺位。從當前我國金融法律體系看，涉及農民融資的法律內容相對較少，更多是從社會人角度對資主體、融資內容和融資程序進行規(guī)定。如《商業(yè)銀行法》第4章的第35條明確規(guī)定，商業(yè)銀行在進行貸款時，要對借款人的用途能力和還款方式等內容進行嚴格審查，同時在信貸過程中應該實現(xiàn)審貸分離，在審查基礎上應嚴格履行審批程序。第36條明確規(guī)定，商業(yè)銀行在貸款時需要對擔保人的抵押物償還能力、置物的價值和抵押質權等相關信息進行嚴格審查。由此可見，商業(yè)銀行在信貸過程中對貸款人的資質要求比較高。首先，商業(yè)銀行嚴格實施審查制度，將許多農民排除在融資業(yè)務范圍之外。其次，即使農民的抵押物滿足了銀行貸款的要求，但很多農民提供的抵押物變現(xiàn)較難，很多商業(yè)銀行并不愿意為農民進行貸款。同時我國現(xiàn)行的《保險法》對于農業(yè)保險條例規(guī)定較為模糊，難以為農民進行財產險投保。（二）農民融資抵押擔保立法不足。我國涉及融資抵押擔保的相關法律主要有《擔保法》《物權法》《中華人民共和國民法通則》《合同法》等。但這些法律更多是從宏觀層面對擔保相關問題進行原則規(guī)定，在具體操作工作層面，并沒有針對農民個體融資擔保相關活動進行細致規(guī)定，因此在實踐性和操作上大打折扣。在現(xiàn)行的法律制度規(guī)定下，農村土地財產權還無法成為擔保抵押主體，雖然國家已經(jīng)放開了土地承包經(jīng)營權抵押，但在具體實踐過程中缺少完善的法律保障，在一定程度上影響了農民融資擔保。當前國家正在積極探究“兩權”抵押，但在具體落實過程中，還需要多個部門密切配合，特別是金融主管部門需要對商業(yè)銀行進行積極引導，并鼓勵商業(yè)銀行進行主動探索和總結經(jīng)驗，只有形成一系列的完備體系，兩權抵押融資才能夠有序開展。由于各地的標準不一，最終難以形成統(tǒng)一有效的方式方法。（三）農民融資法律監(jiān)管缺位。為了有效監(jiān)管金融機構的金融行為，國家出臺了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國人民銀行法》《保險法》等法律制度，同時各部門也出臺了配套規(guī)章制度。這些法律監(jiān)管的范圍包含在我國設立的商業(yè)銀行、農村信用合作社等吸收公共存款的各類金融機構，也包含當前對農村經(jīng)濟社會發(fā)展至關重要的政策性銀行，基本涵蓋了農村金融領域的所有金融機構，其立法的主要目的是為商業(yè)銀行提供更好的金融環(huán)境，通過統(tǒng)一監(jiān)管，防止金融腐敗，但由于這些法律監(jiān)管制度并沒有考慮到農村金融信貸的特殊性，在具體操作過程中還存在一定的弊端。同時作為政策性銀行，中國農業(yè)發(fā)展銀行對于農村經(jīng)濟社會發(fā)展起著重要作用，但在銀行監(jiān)管方式和內容上仍然與其他商業(yè)銀行一概而論，也沒有針對政策性銀行的特殊性進行專門立法，或提出更為有效的監(jiān)管方法。對于村鎮(zhèn)銀行和農村信用合作社，國家沒有出臺針對性的法律制度，僅有的規(guī)范性文件法律地位階較低，難以對這些金融機構起到良好的法律監(jiān)管作用。此外，新型農業(yè)經(jīng)營主體是當前農村金融服務的重要對象，特別是在國家政策支持之下，新型農業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展迅猛，已經(jīng)成為推動農村經(jīng)濟社會發(fā)展的核心力量。當前農村金融對于如何服務新型農業(yè)經(jīng)營主體的相關法律法規(guī)還不夠健全，特別是與其他法律法規(guī)缺少有效銜接。例如，新型農業(yè)經(jīng)營主體成員將土地承包權入股，這就涉及抵押擔保，土地管理等諸多法律法規(guī)，單從新型農業(yè)經(jīng)營主體的相關規(guī)定看，無論是國家層面的立法還是地方政府的實施辦法和配套措施，更多是從原則上進行的規(guī)定，并沒有與其他相關法律法規(guī)進行有效銜接。

三、鄉(xiāng)村振興中農村金融立法困境的破解之道

鄉(xiāng)村振興背景下，要想解決農村金融發(fā)展問題，滿足農民和新型農業(yè)經(jīng)營主體金融服務需求，就必須深化農村改革。通過健全立法體系，解決農村金融立法困境，提升法律制度的針對性和有效性，更好地為鄉(xiāng)村振興服務。（一）建立農村金融扶貧基本法。農村金融精準扶貧是解決農村貧困問題，推進農村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要途徑，在鄉(xiāng)村振興背景之下，農村金融法律體系建設應該與精準扶貧工作有效結合，通過建立農村金融扶貧基本法，統(tǒng)籌農村金融扶貧規(guī)范，充分發(fā)揮農村金融作用，助力農村精準扶貧，滿足貧困戶的信貸需求。制定《農村金融法》，明確規(guī)定農村金融扶貧的具體形式內容，并將其作為農村金融精準扶貧的基本規(guī)范，確保農民基本金融權利得以有效實施，以合作金融、商業(yè)金融、政策金融和民間金融等多元化的形式構建農村金融扶貧機制，充分發(fā)揮金融機構和政府的引導和推動作用，加強對農村金融供給和資金使用的有效監(jiān)管。明確農村金融機構的服務產品供給，農村金融的監(jiān)管形式，農村金融機構的扶貧激勵措施和約束機制，農村金融機構對貧困群眾的資金配置等相關問題。明確經(jīng)營機構、政府社會組織、新型農業(yè)經(jīng)營主體、貧困農民在農村金融扶貧工作中的基本權利和義務，強化農村金融精準扶貧的整體性和統(tǒng)一性，提升農村金融扶貧的權威性和針對性。（二）農村金融機構合作立法。推進農村金融機構合作立法，通過法律形式建立專門面向農村金融機構的法律體系。當前我國農村金融機構主要是國有商業(yè)銀行、農村信用社和政策性銀行等金融組織，這些金融機構有的是針對經(jīng)濟發(fā)展單獨設立的，如村鎮(zhèn)銀行和農村信用合作社，這些銀行的主要任務是支持農業(yè)發(fā)展，扶持農村建設，緩解農民解決生產過程中的資金需求，因此對于這類商業(yè)銀行在法律規(guī)定上應該與其他國有商業(yè)銀行有所區(qū)分。這就需要國家在農村金融機構合作立法上，明確涉農金融機構在農村金融市場上的風險問題和性的問題，提出有針對性的農村金融市場制度機制，并在此基礎之上，針對農村信用合作社和村鎮(zhèn)銀行等涉農銀行，構建完善的法律體系，支持此類金融機構發(fā)展，激活農村金融市場。此外，還要注重農村金融立法與其他相關法律的銜接，避免在具體落實過程中出現(xiàn)沖突和矛盾，為農村金融活動提供堅實的法律依據(jù)。（三）完善針對農村產權體系的抵押登記制度。允許對農業(yè)用地的農業(yè)生產用房進行物權登記，完善農村產權體系登記制度，在具體落實過程中，應當對限制農村產權抵押登記的相關制度和法律予以修訂，允許農業(yè)用地修建的農業(yè)生產用房，以物權形式進行登記，允許土地使用權隨房屋所有權轉移而轉移。適當調整農房抵押登記相關制度，對《房屋登記辦法》中農房轉移登記相關條款進行調整，暢通抵押登記渠道。在兩權抵押試點經(jīng)驗總結基礎上，注重與其他法律的有效銜接，特別是對《物權法》和《擔保法》涉及農村產權抵押限制的相關規(guī)定進行修訂，取消宅基地使用權和土地經(jīng)營權的抵押限制，允許宅基地使用權和土地經(jīng)營權進行期限抵押，進一步盤活農村土地產權，推動農村金融創(chuàng)新?？傊r村金融立法工作是一項系統(tǒng)工程，既需要國家的宏觀把控和具體部署，也需要金融機構的密切配合，同時還需要相關部門的緊密支持，當前農村金融法律制度體系建設，既是推動農村經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，也是解決農村金融政策異化的根本路徑，因此，必須尋求農村金融立法困境的破解之道，為農村金融可持續(xù)發(fā)展提供法律保障。

參考文獻

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作者：袁文