導(dǎo)語：外匯行政處罰難點及對策研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：近年來，異常資金跨境流動加劇，外匯檢查工作向著高頻率、高覆蓋面的方向邁進(jìn)，同時涉外主體的維權(quán)意識也進(jìn)一步增強，對外匯檢查部門行政執(zhí)法的要求不斷提高。為了有效規(guī)避和防范外匯行政執(zhí)法法律風(fēng)險，筆者結(jié)合從事外匯管理工作的實踐，對外匯行政處罰執(zhí)行現(xiàn)狀和難點進(jìn)行了分析和研究，提出了一些對策。

關(guān)鍵詞：外匯；行政處罰；對策建議

一、外匯行政處罰執(zhí)行現(xiàn)狀

面對復(fù)雜多變的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融形勢，為切實加強跨境資金流動監(jiān)測和管理，外匯檢查執(zhí)法力度不斷增強，無論是辦案數(shù)、還是結(jié)案數(shù)都呈逐年遞增的趨勢，執(zhí)法壓力也進(jìn)一步增加。（一）“沒收違法所得”條款執(zhí)行不到位?！吨腥A人民共和國外匯管理條例》第四十四、四十五、四十六及四十七條都有“沒收違法所得”的要求，但對違法所得如何計算沒有明確規(guī)定。具體表現(xiàn)在：一是對違法所得要扣減哪些稅費沒有明確規(guī)定，如違法所得是只需違法收入扣除營業(yè)稅及附加，還是也要扣除相應(yīng)的企業(yè)所得稅；二是對于需要折算為人民幣的違法所得，沒有規(guī)定應(yīng)按哪種匯率折算，是按辦理業(yè)務(wù)時的時點價、平盤價還是外匯局公布的中間價，并沒有定論。另外，檢查人員在現(xiàn)場檢查過程中偏重于違規(guī)證據(jù)的收集和檢查文書的制作，對證明違法所得的收費單證等資料收集不夠全面。以上原因?qū)е隆皼]收違法所得”的條款形同虛設(shè)，不能有效執(zhí)行。（二）針對境內(nèi)機(jī)構(gòu)相關(guān)責(zé)任人員的行政處罰難于執(zhí)行?！吨腥A人民共和國外匯管理條例》第49條規(guī)定“境內(nèi)機(jī)構(gòu)違反外匯管理規(guī)定的，除依照本條例給予處罰外，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，應(yīng)當(dāng)給予處分；對金融機(jī)構(gòu)負(fù)有直接責(zé)任的董事、監(jiān)事處5萬元以上50萬元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。該條款規(guī)定對外匯違規(guī)行為主體應(yīng)當(dāng)給予處分，但對處罰措施沒有明確的規(guī)定，而針對金融機(jī)構(gòu)高管個人5萬元以上的經(jīng)濟(jì)罰款也難于操作和執(zhí)行，因為這種“雙罰制”條款是一種特殊的行政處罰形式，必須具備行政處罰作為具體行政行為的所有法律特征。而實際中，基層外匯局對違法行為主體認(rèn)定、違法行為性質(zhì)劃分和職務(wù)性主觀故意違法動機(jī)等法律特征的準(zhǔn)確判定極為困難，加之目前金融機(jī)構(gòu)高管人員的管理權(quán)限劃歸銀監(jiān)部門，外匯部門單方面對轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)高層人員的警告處罰影響力極為有限，因此“雙罰制”條款在具體實施中難以落實，形同虛設(shè)。（三）個別已作出的行政處罰執(zhí)行難現(xiàn)象。從近幾年的執(zhí)法實踐看，多數(shù)行政處罰能夠順利執(zhí)行，但也存在案件不能順利執(zhí)行的現(xiàn)象，特別是一些對企業(yè)、個人的處罰案件，執(zhí)行難度較大。一是部分企業(yè)經(jīng)營困難，沒有充足的資金繳納罰款；二是一些企業(yè)雖然資金充足，但是無理由的拒絕繳納罰款，外匯管理部門執(zhí)法手段有限，只能走上向法院移交的漫長道路，嚴(yán)重影響執(zhí)法效率。

二、外匯行政處罰執(zhí)行中的主要難點

外匯行政處罰作為外匯檢查的一項重要手段，經(jīng)過多年完善和發(fā)展，不斷向科學(xué)有效發(fā)展，但在執(zhí)行過程中，仍然存在著一些難點：（一）執(zhí)法程序的把握問題?！缎姓幜P法》第31條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。行政處罰的告知義務(wù)包括：告知當(dāng)事人作出行政處罰的事實、理由和依據(jù)；告知當(dāng)事人申辯的權(quán)利；告知當(dāng)事人聽證的權(quán)利；告知當(dāng)事人提供證據(jù)；告知當(dāng)事人申請回避的權(quán)利。在實踐中，外匯局通常較好的履行了前兩項告知義務(wù)，而對其它幾項重視不夠，尤其是在基層外匯局的執(zhí)法過程中，受到人情干擾的可能性比較大，易忽視當(dāng)事人回避的權(quán)利，從而引發(fā)法律風(fēng)險。(二)調(diào)查取證難問題。在實際執(zhí)法中，種種因素導(dǎo)致調(diào)查取證工作不暢甚至難以開展。一是違法、違規(guī)行為主體態(tài)度不端。當(dāng)外匯監(jiān)管觸動經(jīng)營外匯業(yè)務(wù)的企業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)利益時，部分違法違規(guī)主體千方百計逃避外匯監(jiān)管，不積極配合外匯管理部門調(diào)查取證，甚至通過篡改賬表、亂用會計科目等手段設(shè)置重重障礙，誤導(dǎo)調(diào)查取證方向，混淆外匯檢查人員耳目。二是涉外企業(yè)資料保管不善。部分外匯企業(yè)機(jī)制不健全，內(nèi)部管理不到位，加之外匯從業(yè)人員變動大，更換頻繁，或企業(yè)改制，或經(jīng)濟(jì)糾紛等，造成企業(yè)業(yè)務(wù)前后脫節(jié)，相關(guān)資料保管不全、交接不清。當(dāng)外匯管理部門對違法違規(guī)行為進(jìn)行調(diào)查取證時，一些重要外匯業(yè)務(wù)單證因丟失而無法提供。（三）查詢賬戶權(quán)限設(shè)置影響檢查效率。按照《檢查處理違反外匯管理行為辦案程序》第四十二條規(guī)定，“查詢賬戶應(yīng)當(dāng)經(jīng)國家外匯管理局或其分局負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，并制作協(xié)助調(diào)查賬戶通知書，在查詢時向被查詢單位出示”。由于專項檢查中很多線索的篩查需要從被查機(jī)構(gòu)的賬戶收支明細(xì)入手，且在延伸追查的過程中會不斷需要增加查詢其他的賬戶，而協(xié)助調(diào)查賬戶通知書需省分局負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后方能出具，從中心支局到省分局的審批過程增加現(xiàn)場檢查的時滯，不利于線索的迅速落實。(四)外匯行政處罰受外界干擾多。地方政府和部門出于對本地局部利益的考慮，對一些地方納稅大的企業(yè)實行所謂的“掛牌保護(hù)”，有的地方以文件形式或口頭規(guī)定，對這些企業(yè)采取的處罰措施必須報請某級領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。該類企業(yè)規(guī)模大、社會資源豐富，但碰到行政處罰問題，往往動用政府部門對執(zhí)法機(jī)關(guān)施加壓力，因此一些處罰在執(zhí)行中會受到來自各方面的干擾，使處理或處罰不能完整的執(zhí)行，或完全得不到執(zhí)行。還有些違規(guī)企業(yè)抗拒性強，在面臨外匯管理部門立案處罰時，對查處事實、處罰決定，既不提出復(fù)議申請或行政訴訟，又不執(zhí)行處罰決定，不經(jīng)過正當(dāng)?shù)姆绞胶头椒ń鉀Q問題，而是通過其他社會關(guān)系給外匯檢查工作造成了較大的困難和阻力。另外，對違規(guī)金融機(jī)構(gòu)的處罰則往往顧慮地方部門領(lǐng)導(dǎo)施加的壓力而放棄或減輕處罰，極大削弱了外匯行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

三、外匯行政處罰執(zhí)行難的主要原因

從目前外匯檢查實踐情況看，外匯行政處罰“執(zhí)行難”的原因是多方面的，主要表現(xiàn)為以下幾點：（一）外匯處罰依據(jù)的法規(guī)政策不夠完善1.從輕、減輕和不予處罰的使用缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)。《檢查處理違反外匯管理行為辦案程序》列出了五種依法應(yīng)當(dāng)從輕或減輕行政處罰的情形，但都是寬泛的規(guī)定，缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)。如第四種情形“初次實施違反外匯管理行為且違反外匯管理行為情節(jié)輕微、危害后果微小的”，對“情節(jié)輕微”、“后果微小”并未作出具體界定。檢查人員在使用“從輕、減輕和不予處罰”標(biāo)準(zhǔn)時更加困難。從輕、減輕和不予處罰的運用不當(dāng)，造成了不同違規(guī)行為相同處理，相同違規(guī)行為不同對待。對《條例》中“處違法金額30%以下的罰款”可以是0也可以是30%理解，而《條例》的法律責(zé)任部分明確，如需進(jìn)行行政處罰則“應(yīng)當(dāng)并處罰款”，從法理上分析，罰款金額應(yīng)當(dāng)“＞0”且“≦違法金額的30%”。在這里若沒有并處罰款，則應(yīng)屬于行政主體超越法定職權(quán)范圍而作出的行政行為，當(dāng)屬行政違法。2.處罰區(qū)間寬，同案處罰結(jié)果差異較大，有失公允，易滋生人情腐敗。《外匯管理條例》諸多條文規(guī)定“處違法金額30%以下（以上）的罰款”、“處50萬元以上100萬元以下的罰款”、“處5萬元以上50萬元以下的罰款”等。由于處罰幅度寬，造成處罰金額的確定困難，同案不同罰，影響外匯行政處罰的公平、公正、公允。3.法規(guī)選擇差異造成同案處罰差異較大。《國際收支統(tǒng)計申報辦法》中規(guī)定，對違反國際收支申報的行為“按照單筆交易金額1-5％進(jìn)行處罰，最高不超過3萬元人民幣”。但《外匯管理條例》第四十八條則規(guī)定對這類行為“責(zé)令改正，給予警告，對機(jī)構(gòu)可以處30萬元以下的罰款，對個人可以處5萬元以下的罰款”。（二）外匯行政處罰執(zhí)行手段滯后。一是執(zhí)行手段軟弱。對于外匯行政處罰案件，外匯管理部門沒有任何強制執(zhí)行權(quán)，遇到被處罰人拒不執(zhí)行的情況只能請求人民法院強制執(zhí)行。目前的現(xiàn)實是法院判決都較難履行，外匯處罰執(zhí)行也就很難得以及時、有效地實現(xiàn)，極大削弱了行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。二是執(zhí)行措施缺乏。如對一些外商獨資企業(yè)違規(guī)經(jīng)營的行政處罰的執(zhí)行就較困難。在企業(yè)進(jìn)出口權(quán)放開以后，取得進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)已很容易,尤其是注冊成立一家民營公司的成本僅幾千元，且所有申辦人手續(xù)均可委托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)辦妥，與違法收益相比成本極低。該類客戶主要利用外匯法規(guī)漏洞和地方招商引資政策，打一槍換個地方，基本不持續(xù)經(jīng)營，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，往往是人去樓空。在公司消失、法人逃匿的情況下，外匯局無法有效追究法人（或法人代表）的違規(guī)責(zé)任，行政處罰亦無從下手。（三）外匯執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制仍需完善。目前，外匯局已形成了上下聯(lián)動的制度化、程序化、規(guī)范化的外匯檢查內(nèi)控管理制度體系，有效地保障了外匯執(zhí)法人員依法行政水平的提高。但部分基層外匯管理部門依然存在內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制不健全，外匯行政執(zhí)法的監(jiān)督力度不足，對于行政案件的立案和檢查階段沒有制定明確的監(jiān)督措施，容易產(chǎn)生有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問題，使外匯查處執(zhí)行困難。（四）人情關(guān)系造成違法執(zhí)行難。一是與支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展碰撞。執(zhí)行行政處罰，地方政府常以支持中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資等理由加以保護(hù)，人情阻礙或稀釋處罰執(zhí)行效果。二是銀行關(guān)系密切。外匯局與轄內(nèi)各外匯指定銀行接觸較多，關(guān)系較熟，實施外匯行政處罰受到人情糾結(jié)。

四、對策建議

（一）健全相關(guān)法規(guī)制度，對處罰定性和幅度裁量進(jìn)行細(xì)化，制訂相應(yīng)的指導(dǎo)意見。如處罰區(qū)間過寬問題，《外匯管理條例》的規(guī)定不可能面面俱到，確定固定處罰金額的確存在一定困難，也不現(xiàn)實，所以，在處罰金額裁量上，可考慮企業(yè)規(guī)模（大中小微）及承受能力等因素，不可過嚴(yán)或過松，“同案”盡量“同罰”，但“同案”不可能全部“同罰”，處罰的真正目的是促進(jìn)業(yè)務(wù)規(guī)范合法。（二）完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。建立和完善外匯行政執(zhí)法內(nèi)部責(zé)任制和過錯追究制，進(jìn)一步細(xì)化和分解行政執(zhí)法過程中各部門、各崗位的行政職責(zé)，加大對行政執(zhí)法的考核力度，通過考核和過錯追究，提高外匯檢查和執(zhí)法人員的責(zé)任意識，落實處罰執(zhí)行責(zé)任制，防范和杜絕行政執(zhí)法風(fēng)險。建立外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督的聯(lián)動機(jī)制，只有外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督密切配合，協(xié)同作用，才能形成對執(zhí)法過程的全方位監(jiān)督，解決有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)的問題。（三）加強與地方政府部門的協(xié)調(diào)配合。外匯局要加強與地方政府部門的協(xié)調(diào)配合，對外匯執(zhí)法要爭取地方政府的理解和支持，做到既要支持當(dāng)?shù)厣嫱饨?jīng)濟(jì)的發(fā)展，引導(dǎo)涉匯主體自覺依法合規(guī)經(jīng)營，又要確保外匯行政執(zhí)法的落實，維護(hù)法律的尊嚴(yán)。地方政府領(lǐng)導(dǎo)也要努力造就一個良好的執(zhí)法氛圍，要克服特權(quán)觀念，防止打著為地方經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航的幌子，干涉外匯查處工作，（四）加強與地方法院的橫向聯(lián)系。法院是外匯行政處罰執(zhí)行工作的最后保障，要與人民法院多聯(lián)系、多溝通，爭取法院在執(zhí)行工作上的支持，在法院“強制執(zhí)行”方面多下工夫。對拒不執(zhí)行行政處罰決定的大案要案和大企業(yè)，通過法院強制手段予以強制執(zhí)行，起到“以點帶面”的震懾作用，從而推動外匯行政處罰執(zhí)行工作的順利開展。

作者:李迎春 單位:中國人民銀行濟(jì)南分行