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歸結(jié)地方政府性債務形成的原因，主要是由于經(jīng)濟社會快速發(fā)展需要政府提供相應的公共產(chǎn)品和公共服務，尤其是各地當前都處于城市化進程加速階段，需要大量的、低成本的、可長期使用的城市化建設(shè)資金，而有限的財政資金難以滿足城市化快速發(fā)展的需要。與此同時，財權(quán)與事權(quán)不相匹配的矛盾也成為地方政府性債務形成的內(nèi)在因素。1994年實行分稅制財政體制后，財政的集中度大幅度提高，形成“財力向上集中”和“事權(quán)向下轉(zhuǎn)移”的局面，經(jīng)濟社會發(fā)展等事權(quán)與財權(quán)之間的高度不對稱迫使地方政府負債經(jīng)營。加上近年來各項改革力度不斷加大，特別是社會保障制度改革、糧食體制改革、農(nóng)村稅費改革等使地方財政支出增速大大超過了收入增速。此外，債務管理體制機制的不健全更是加重地方政府性債務的重要因素。雖然各地都在積極探索建立地方政府債務管理的有效機制，但目前尚未建立起統(tǒng)一、規(guī)范的管理模式和管理制度，地方政府債務管理中還存在著諸多方面的問題：一是債務預算管理機制缺失。地方政府性債務從舉借到償還缺少預算環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌規(guī)劃，大部分舉債安排的收支沒有納入預算管理，缺乏預算約束，游離于政府預算管理之外，而一旦發(fā)生償債風險，又要用預算資金償還，極易形成直接的財政負擔和風險。二是債務預警機制缺失。由于尚未建立有效的債務預警機制，債務的可控規(guī)模和風險系數(shù)沒有量化指標，難以有效防范和控制債務風險。一旦發(fā)生信用危機，必將破壞金融市場的信用秩序，影響財政收支和政府信用，對社會穩(wěn)定構(gòu)成潛在的危險。三是償債機制缺失。部分地方政府融資積極性很高，但科學舉債、依法籌資、有序償還的觀念不強。雖然部分地區(qū)建立了償債基金，但基金的規(guī)模較小，籌集和動用方式不明確，規(guī)范、科學的地方政府償債長效機制尚未建立。四是責任追究機制缺失。在目前多頭舉債和管理的局面下，如果出現(xiàn)投資決策失誤和信用危機，由于償債責任難以明確，責任追究制度沒有建立，往往造成不論這些債務是否由政府擔保，但最終都必須由政府進行償還的現(xiàn)象。五是融資平臺公司管理機制缺失。很多融資平臺公司本身并不具備良好的營利功能和償債能力，存在經(jīng)營性資產(chǎn)少、法人治理不完善、現(xiàn)代化管理水平較低等問題，其自主經(jīng)營能力較弱，資產(chǎn)盈利性較差，市場化運作能力較低。因此，為加快完善舉債決策機制，合理控制地方政府性債務規(guī)模，筆者認為，在充分發(fā)揮地方政府性債務資金促進經(jīng)濟社會發(fā)展的同時，應加強防范債務風險，逐步建立起管理規(guī)范、監(jiān)控有力的地方政府性債務管理體制和運行機制。

1.從源頭控制的角度加強對地方政府融資行為的管理。一是完善地方政府性債務的扎口管理制度。各地對政府性債務管理的模式不同，財政部門往往只承擔了提供審批所需報表、債務余額統(tǒng)計等方面的工作，沒能有效地履行起政府性債務監(jiān)管的職責。目前，各地債務余額越來越大，融資的渠道和方式越來越豐富，有必要在財政部門實行扎口管理，規(guī)范政府融資審批、加強建設(shè)項目效益審批、落實償債資金來源。二是實行融資計劃管理。在舉債管理方面，應對各級政府的融資計劃實行同級管理原則。嚴格控制政府性債務負債建設(shè)行為，對重大建設(shè)項目應通過社會聽證等形式，充分征求各方面意見，杜絕盲目、違規(guī)舉債。三是將地方政府性債務納入預算管理。政府性債務是政府收入的重要來源之一，應當納入預算或計劃統(tǒng)一管理。根據(jù)需求和供給合理控制政府負債規(guī)模，由各級政府債務扎口管理部門探索編制地方政府性債務預算，真實反映地方債務收支、償還及余額，待條件成熟時納入總預算并同級人大審批。2.從風險控制的角度加強對地方政府性債務的管理。要從實際出發(fā)，盡快出臺符合實際、具有可操作性、能夠滿足地方發(fā)展需要的政府性債務相關(guān)控制指標。其中，債務率反映地區(qū)負債能力和風險，負債率反映地區(qū)經(jīng)濟承債能力，償債率反映財政收入還債能力?？梢栽陬A警機制中綜合運用三種指標，以全面、準確地反映債務的總量風險和結(jié)構(gòu)風險狀況，并規(guī)定合理的債務安全線，定期通報市縣債務風險情況，適時對地方政府進行風險預警。3.從債務償還的角度加強對地方政府性債務的管理。一是建立償債準備金制度。根據(jù)各級政府債務規(guī)模、自身財力、風險指標等，采取一定比例，建立償債準備金。如果下級政府未設(shè)立或未按規(guī)定額度設(shè)立償債準備金，上級政府可在其財力性轉(zhuǎn)移支付或稅收返還中按照一定比例扣除，明確作為償債準備金。二是建立償債考核激勵機制?？稍谙嚓P(guān)預警指標建立之后，對市縣建立考核激勵機制，每年拿出一定規(guī)模的財力，通過對既有債務的消化、新增債務的控制情況的考核，綜合平衡后分配至市縣，起到激勵、引導的作用。三是推動平臺公司企業(yè)化運作管理。平臺公司對所承擔的政府公益性項目進行自主經(jīng)營、自求平衡、自負盈虧，企業(yè)對公益性項目的投入最終依靠其對政府配置的資源進行市場化運作的收益來平衡。4.從債務監(jiān)督的角度加強對地方政府性債務的管理。一是加強政府性債務外部審計監(jiān)督。按照《政府投資項目審計規(guī)定》，強化對政府投資項目的審計監(jiān)督，特別是耗用資源多、財政投入大、與國計民生關(guān)系密切、社會關(guān)注度高的項目，要及時向社會公告政府投資項目審計結(jié)果及整改情況。二是建立健全管理問責制度。要將地方政府性債務管理納入各級領(lǐng)導干部任期的經(jīng)濟責任考核范疇，建立有效的地方政府債務管理責任追究制度，合理區(qū)分各政府領(lǐng)導干部的直接責任和主管責任，將政府性債務納入領(lǐng)導干部責任審計。三是建立績效評價制度。對融資平臺公司承擔的重點項目實行績效評價，事前設(shè)定明確的績效目標，并明確完成績效目標所采取的措施，項目建設(shè)過程中財政部門和項目建設(shè)單位實施績效跟蹤，項目完工后進行績效評價。

本文作者：高瑋工作單位：江蘇省財政科學研究所