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一、法國資源型城市轉(zhuǎn)型模式

法國洛林地區(qū)包括孚日、默茲、默爾特—摩澤爾、摩澤爾4省,是法國礦產(chǎn)資源富集區(qū),鐵礦儲量達60億噸,占法國鐵礦資源的80%以上,但鐵礦品位較低,平均含鐵量僅為30%上下。洛林地區(qū)煤礦儲量也很豐富,占法國總儲量的一半以上。從20世紀60年代初開始,洛林地區(qū)煤炭開采成本上升,開采產(chǎn)量逐年下降,煤礦逐步關閉,鋼鐵廠紛紛外遷,失業(yè)人數(shù)大量增加,歐共體開放國際鋼鐵市場,規(guī)定自1987年起成員國必須停止一切補貼。洛林的鋼鐵業(yè)雪上加霜,陷入了更加嚴重的危機。

為了走出困境,法國政府早在1966年就提出整頓洛林冶金區(qū),實施了“鋼鐵工業(yè)改組計劃”,關閉一些生產(chǎn)效率低下的鐵礦,裁減部分職工;同時增加投資,提高經(jīng)濟效益,但成效甚微。之后,政府又多次采取措施,在區(qū)內(nèi)建立了一些新的工業(yè)部門,實現(xiàn)工業(yè)多樣化,但收效仍然十分有限。直至1984年,洛林等東北部老工業(yè)區(qū)的整頓和改造才全面展開,法國政府和洛林地區(qū)政府采取了一系列措施,其具體模式如下:

1.經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型相伴隨。洛林地區(qū)位于法國的東北部,面積24000平方公里,人口280萬人,有豐富的煤和鐵礦資源。自19世紀末期以來,這里一直是歐洲重要的工業(yè)區(qū)。20世紀50年代后,石油價格下跌對煤炭產(chǎn)生極大沖擊,煤鐵等資源型產(chǎn)業(yè)逐漸失去競爭優(yōu)勢,導致煤炭企業(yè)大量倒閉,還引發(fā)了一系列諸如失業(yè)增加、經(jīng)濟滑坡等問題。為此政府專門成立了土地整治與地區(qū)行動領導辦公室(DATAR,1963)和洛林工業(yè)促進與發(fā)展協(xié)會(APEILOR,1996)負責領導產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和區(qū)域規(guī)劃,為促進替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,采取了一系列措施,如制定優(yōu)惠政策,大量吸引外資;建立企業(yè)園圃,培育中小企業(yè);加強職業(yè)技術培訓,促進勞動力轉(zhuǎn)崗就業(yè)。此外,法國政府和歐盟還為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型投入了大量資金,法國政府每年投入約30億法郎,歐盟每年投入約20億法郎。

為了保證洛林地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的成功,法國還采取了把產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌相結合的方略,以體制轉(zhuǎn)軌帶動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。例如,洛林鋼鐵公司原來是國有企業(yè),在轉(zhuǎn)型過程中轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜破髽I(yè),國家只保留了9%的股份。在轉(zhuǎn)型中為了解決勞動力就業(yè),扶持創(chuàng)辦了近百個企業(yè),也完全是股份制和私營企業(yè)。洛林煤炭公司,是法國最大的國有煤炭公司,在轉(zhuǎn)型過程中,為了解決勞動力就業(yè),也扶持創(chuàng)辦了100多個企業(yè),新建企業(yè)則完全脫離了國有,規(guī)模較大的企業(yè)采取了股份制的形式,規(guī)模小的完全是私營。經(jīng)過30多年的努力,洛林地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型已經(jīng)基本完成,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型也取得了明顯成效,汽車、電子和塑料加工等取代了傳統(tǒng)的煤炭和鐵礦開采業(yè)。

2.政府積極搭建經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的資金平臺。1984年,法國政府出資成立礦區(qū)工業(yè)化基金,1990年至2000年每年提供1500萬歐元,幫助礦區(qū)改善基礎設施和發(fā)展高技術產(chǎn)業(yè)。此外,法國政府、大區(qū)政府和銀行共同出資組建了礦區(qū)再工業(yè)化金融公司,為企業(yè)提供貸款,努力發(fā)展電子、化工等新興工業(yè)部門,改變單一傳統(tǒng)的經(jīng)濟結構,保證了資源型城市“再工業(yè)化”經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)。政府在轉(zhuǎn)型之初就制定了一系列對外開放的優(yōu)惠政策,吸引外資在洛林“筑巢”。盡管洛林地區(qū)土地價格比較便宜,但是,地方還要資助50%,建設廠房可得到20%的資助;設備可得到15%的資助。對在以前的礦區(qū)建廠,國家將給予更多的優(yōu)惠作為鼓勵。由于政策力度大,外資紛紛赴洛林安家落戶,今日的洛林已成為法國對外資最具吸引力的地區(qū)之一。

3.重點解決就業(yè)等社會保障問題。地區(qū)專門成立機構進行創(chuàng)業(yè)咨詢和提供小額優(yōu)惠貸款,支持下崗員工創(chuàng)業(yè);允許礦工提前退休,工齡滿25年或年齡超過45歲的礦工提前退休,享受80%的退休工資,并確保醫(yī)療保險;對下崗人員免費提供不同類型、不同專業(yè)、不同層次的轉(zhuǎn)崗培訓,為再就業(yè)創(chuàng)造條件;由國家出資對礦工住房進行改造,安定員工生活。盡管洛林地區(qū)煤礦業(yè)和鋼鐵工業(yè)已經(jīng)徹底消失,然而,眾多其他企業(yè)相繼問世,地區(qū)的失業(yè)率低于法國的其他地區(qū)。

4.廣泛開展國際合作。近些年來,洛林地區(qū)將國際合作作為政府的優(yōu)先項目,吸引周邊和鄰近國家參與洛林地區(qū)的經(jīng)濟建設。1995年9月,歐盟委員會批準了洛林與德國的一些州合作的5年計劃,次年4月開始實施。計劃的主要內(nèi)容包括開展科研和技術轉(zhuǎn)讓,發(fā)展旅游業(yè);整治領土,保護環(huán)境,建立跨地區(qū)的通信;開展就業(yè)培訓,培養(yǎng)外語人才,以利法德交往;為社會文化網(wǎng)絡提供技術支持。1996年歐盟委員會又批準了洛林的發(fā)展經(jīng)濟跨國合作計劃。計劃的內(nèi)容有:發(fā)展基礎設施建設;擴大中小企業(yè)跨國經(jīng)營風險基金;交流企業(yè)不動產(chǎn)金融工程技術;挖掘企業(yè)自身的潛力;培養(yǎng)創(chuàng)新人才,保護環(huán)境,提高水質(zhì),發(fā)展農(nóng)村和山區(qū),規(guī)劃城鎮(zhèn)居民區(qū)等。對于跨國計劃,歐盟委員會給予了大量補貼,保證了資金的來源。

5.營造外部環(huán)境吸引外來投資。一是大力進行環(huán)境整治,改善生存環(huán)境。資源型地區(qū)環(huán)境破壞嚴重,廢棄地較多,法國政府為此投入大量資金。如北加萊大區(qū)每年改造500-600公頃的廢棄土地,資金由歐盟、中央政府、地方政府三方共同出資,1980-1990年共改造了5500公頃土地。二是積極為外來投資企業(yè)提供優(yōu)惠政策。法國及其地方政府在招商引資方面也有許多的支持政策,包括稅收支持和投資補貼等。

6.設立專門機構負責資源型地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型工作。法國1963年成立了由政府10多個部門組成的礦區(qū)重組部際小組,負責全國煤炭礦區(qū)重振工作;并成立了由大區(qū)行政長官、有關部門和煤炭公司組成的北加萊大區(qū)重組小組。目前礦區(qū)重組部際小組已并入國家領土整治與地區(qū)行動署。法國領土整治與地區(qū)行動署編制140人,掛靠法國內(nèi)政部,但署長直接對總理負責,負責籌劃、推動、協(xié)調(diào)國家領土規(guī)劃以及資源型地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型工作。

二、資金供給模式

由于工業(yè)化進程較早,法國自然資源大規(guī)模開發(fā)的歷史長、程度深、生產(chǎn)成本高。以法國洛林為例,20世紀60年代末,由于資源的消耗、科技的進步、替代產(chǎn)品的出現(xiàn)等多種因素的影響,支持洛林地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的三個基礎行業(yè)——煤炭、鋼鐵和紡織業(yè)經(jīng)歷了由發(fā)展到衰落而不得不轉(zhuǎn)型。經(jīng)過幾十年的努力,洛林地區(qū)的轉(zhuǎn)型已經(jīng)接近尾聲,不斷發(fā)展新興產(chǎn)業(yè),汽車、電子和塑料加工等已取代傳統(tǒng)的煤炭和鐵礦開采業(yè)。法國的資源型城市轉(zhuǎn)型模式是政府主導與市場調(diào)節(jié)相結合的模式。

1.政府給予的直接資助。法國政府每年動用財政貸款及撥款30億法郎,用以解決轉(zhuǎn)型中的重大問題。一方面采取減免企業(yè)部分稅金的做法鼓勵企業(yè),如果企業(yè)雇傭煤炭下崗工人,可免交其數(shù)量相當于最低工資標準1.1倍的職工家庭補貼保險費。為保證就業(yè)崗位而實行非全日工作制的企業(yè),可免交半日工資30%的醫(yī)療費。另一方面提供直接經(jīng)濟補貼鼓勵企業(yè),對聘用下崗職工的公司每聘用一人,工作兩年以上,資助3萬法郎(約5500美元);為培訓下崗職工,每人提供2-3.5萬法郎的培訓費。

2.建立促進礦區(qū)工業(yè)化金融公司。該公司的建立是政府通過優(yōu)惠政策給予間接資助,該公司專為新建立企業(yè)提供資金,投入資金約占新建企業(yè)資金的50%,7年內(nèi)抽回,或投資減少到25%,免費提供三項資產(chǎn),即廠房建設可得到20%的資金資助,地皮得到5%的資金支持和設備15%的資金資助。對能新創(chuàng)40個就業(yè)崗位,三年投資額達到4000萬法郎以上的項目,可以得到全部投資25%的資助[3]。如德國奔馳公司投資2.8億法郎,創(chuàng)造了2000個就業(yè)崗位,得到的資助大約為7000萬法郎。

該公司創(chuàng)建后15年來,資本從1000萬法郎增加到1.2億法郎,為230個企業(yè)提供了2.8億法郎貸款,新創(chuàng)就業(yè)機會2.1萬個。

3.設立特別基金。在支撐法國國土整治與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展政策的主要資助手段中,其中針對老工業(yè)區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時采用的主要有下列幾種形式:(1)地區(qū)開發(fā)獎金。發(fā)放對象主要是在礦區(qū)、中央高原、萊茵、洛林、科西嘉以及其他邊遠落后地區(qū)建立工業(yè)企業(yè)或第二產(chǎn)業(yè)經(jīng)營活動的企業(yè)主。獎金額按投資性質(zhì)和地區(qū)不同而異,根據(jù)新創(chuàng)造的就業(yè)人數(shù)計算。(2)工業(yè)自應性特別基金。1978年9月設立,在實行“結構調(diào)整”的老工業(yè)區(qū)實施。目的在于鼓勵有競爭能力,能創(chuàng)造新就業(yè)機會的企業(yè)在老工業(yè)區(qū)投資,國家為此提供巨額低息貸款。(3)工業(yè)現(xiàn)代化基金。20世紀80年代初為推動企業(yè)技術改造和實現(xiàn)老工業(yè)區(qū)“現(xiàn)代化開發(fā)計劃”而設立。貸款發(fā)放的形式有兩種:一種是直接發(fā)放給企業(yè),另一種是間接提供,即先按9.75%的利率發(fā)放給有關的信貸公司,再由信貸公司給有關企業(yè),利率為13%-14%。基金除部分由國家撥款外,大部分來自銀行匯集的民間資金[4]。

4.積極爭取國外資金援助及吸引外資。洛林地區(qū)積極努力把工業(yè)轉(zhuǎn)型納入歐盟援助計劃,爭取歐盟的資助,包括:歐洲地區(qū)發(fā)展基金(FEDER),歐洲鋼鐵工業(yè)發(fā)展基金(PNIC)和歐洲經(jīng)濟發(fā)展基金。在吸收利用國際直接投資方面,工業(yè)轉(zhuǎn)型地區(qū)尤為活躍,成為法國吸引外資最多的地區(qū)之一。洛林地區(qū)20世紀80年代以來的外商直接投資每年都在50-60億法郎以上,1994年達到66億法郎,一年就創(chuàng)造了3937個就業(yè)機會。到轉(zhuǎn)型基本完成時,在該地區(qū)的外國企業(yè)已達500多家,涉及德、美、英、比、意等40多個國家和地區(qū)。為吸引國際直接投資更多的流入法國,法國相繼制定和出臺了一系列有利于外資進入的優(yōu)惠政策。外國投資者可以享受與法國國內(nèi)投資者相同的補貼、資助等優(yōu)惠。

三、法國資源型城市轉(zhuǎn)型金融支持模式的借鑒

縱觀我國資源型城市的發(fā)展歷程,我們可以看到資源型城市曾為我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展做出很大的貢獻,但隨著資源的衰減和枯竭,普遍陷入了困境。資源型城市的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是一個復雜的系統(tǒng)工程,既包括原有資源產(chǎn)業(yè)的退出,又包括替代產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展,解決這一系列的問題,都離不開資金和政策的支持。

(一)政府支持體系

1.積極支持產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整。我國資源型城市的三次產(chǎn)業(yè)中,第一、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后,第二產(chǎn)業(yè)超常發(fā)展。而經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的實質(zhì)在一定意義上,是逐步減少對資源型產(chǎn)業(yè)的依賴,培養(yǎng)和發(fā)展非資源型產(chǎn)業(yè)作為接續(xù)產(chǎn)業(yè)。我們必須正確把握產(chǎn)業(yè)演進與發(fā)展的一般規(guī)律,實行“資源開發(fā)型產(chǎn)業(yè)與非資源開發(fā)型并舉”的多元發(fā)展戰(zhàn)略。如優(yōu)化現(xiàn)有農(nóng)業(yè)結構,培育具有地方特色和競爭優(yōu)勢的產(chǎn)品結構,大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程,不斷提高農(nóng)業(yè)科技進步水平;加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)是資源型城市促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、實施經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要舉措。通過借鑒法國洛林地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型經(jīng)驗,我國資源型城市應重點發(fā)展金融保險業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和信息服務業(yè)以及社區(qū)服務業(yè)等。實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構多元化需要一定過程,既要量力而行,又要充分依托國內(nèi)外市場變化和自身發(fā)展優(yōu)勢。

2.建立資源型城市轉(zhuǎn)型基金。資源型城市轉(zhuǎn)型過程中,資金匱乏問題十分突出,借鑒法國發(fā)達國家經(jīng)驗,設立資源型城市轉(zhuǎn)型基金。該基金主要用于發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和接續(xù)產(chǎn)業(yè),培育城市經(jīng)濟新增長點;對老礦區(qū)資源型企業(yè)的轉(zhuǎn)型或轉(zhuǎn)產(chǎn)給予財政貼息;下崗職工基本生活保障以及再就業(yè)培訓費用;對礦區(qū)環(huán)境進行整治和土地恢復等項目。例如法國設立的地區(qū)開發(fā)獎金、工業(yè)自應性特別基金、工業(yè)現(xiàn)代化基金等做法。這些政策用價格調(diào)整、資金援助等手段進行宏觀調(diào)控,對我國市場經(jīng)濟大環(huán)境下進行資源型城市轉(zhuǎn)型具有重要借鑒意義。

(二)市場資金支持體系

1.金融資本的支持。資源型城市因為整體經(jīng)濟狀況相對較差,投資回報率相對較低,投資風險相對較大,因而金融資本往往采取逃避措施,不愿意到資源型城市進行投資。為了改變這種局面,一方面,金融機構應轉(zhuǎn)變經(jīng)營思想,面對資源型城市轉(zhuǎn)型中所遇到的經(jīng)濟困難與資本需求,通過對企業(yè)的發(fā)展前景和企業(yè)產(chǎn)品市場潛力的科學預測,著眼于未來主動地給予必要的資金支持。例如法國政府組建的“既不是銀行又不是信貸機構”的“礦區(qū)再工業(yè)化金融公司”,作為國家支持轉(zhuǎn)型地區(qū)的資金渠道,其運作方式類似于美國的投資銀行,推進了資源型地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。另一方面,政府也應該針對具體情況,通過各種政策給金融機構必要的支持,給資源型城市投資的金融機構以政策上的傾斜和利益補償,如貼息等,以降低投資的資本風險和確保適當?shù)馁Y本收益。

2.民間資本。民間資本介入資源型城市的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,不僅可以解決轉(zhuǎn)型中巨大的資金缺口問題,還可以緩解就業(yè)壓力,解決結構單一等問題,有利于加速轉(zhuǎn)型。資源型城市轉(zhuǎn)型,資金支持是首位,但是轉(zhuǎn)型的城市數(shù)量比較多,政府財政援助有限,因而民間資本在轉(zhuǎn)型中的作用就極為重要。此外,下崗職工再就業(yè)、新增勞動力就業(yè)等問題是資源型城市轉(zhuǎn)型中面臨的最困難和最敏感問題。在資本資源相對稀缺情況下,又不能靠國家投資創(chuàng)辦項目來緩解就業(yè)壓力,那么吸引民間投資就意味著個體工商戶、個體私營企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等民營企業(yè)的興起,意味著為轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的剩余勞動力提供再就業(yè)渠道,有利于國有企業(yè)分流下崗職工,最終有利于緩解資源型城市的就業(yè)壓力。

3.國外資本。國外資本是資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要的資金來源。特別是我國政局穩(wěn)定,經(jīng)濟發(fā)展快速,國內(nèi)市場空間較大,對外資吸引力很強。外資和民間資本一樣,具有雙贏功能,是資源型城市經(jīng)濟增長的催化劑和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要推動力。根據(jù)法國經(jīng)驗來看,吸引外資需要對內(nèi)“筑巢”和對外“搭橋”[3]。對內(nèi)“筑巢”主要包括:一是創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。如修訂有關法律政策,使其適應資源型城市發(fā)展的新形勢,治理資源型城市污染,改善環(huán)境等。二是打破市場壁壘,放開各種管制。重點在于放寬投資領域,降低準入門檻,享受國民待遇。法國在資源轉(zhuǎn)型中制定一系列有利于外資進入的優(yōu)惠政策,使投資者可以享受和國內(nèi)投資者相同的補貼、資助等優(yōu)惠政策,吸引了大量外資,有利地推動了轉(zhuǎn)型。對外“搭橋”主要是指有效開展招商引資工作,在資源型城市與國內(nèi)外有實力的大公司之間建立起一座橋梁,加強溝通,吸引他們前來投資興業(yè)。