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一、主體功能區(qū)的法制意蘊

長期以來，我國以行政區(qū)為單元發(fā)展經(jīng)濟，這種傳統(tǒng)的按照行政區(qū)的界限發(fā)展經(jīng)濟因沒有分工和重點，往往造成各自為政、資源浪費、重復建設(shè)的無序開發(fā)局面。而根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ瑢Σ煌瑓^(qū)域的空間開發(fā)方向與時序、開發(fā)強度進行主體功能定位，分別按照優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)制定差別化的區(qū)域法律政策，則深刻體現(xiàn)了區(qū)域可持續(xù)發(fā)展理念的必要內(nèi)涵。主體功能區(qū)規(guī)劃體系的完善、機制的保障，有利于突破行政區(qū)劃范圍，引導生產(chǎn)要素有序流動，建立起更為合理的地域分工體系，避免地區(qū)間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和低水平重復競爭；[2]有利于四類主體功能區(qū)根據(jù)各自的主體功能定位進行績效評價，調(diào)動各地政府的積極性。推進形成主體功能區(qū)的重中之重在于法律政策。任何一項決策的形成，除了理念和所需的知識外，還需要足夠的激勵和約束，以使相關(guān)各方有強大的動力按照主體功能區(qū)的理念和規(guī)劃行事，使不按主體功能區(qū)的理念和規(guī)劃執(zhí)行的，付出高昂的代價，從而有足夠的警示作用使相關(guān)各方不去做不應當做的事。[3]推進形成主體功能區(qū)，就是要尊重自然、順應自然，一方面要引導經(jīng)濟、人口向發(fā)展條件好的區(qū)域集聚，并使集聚程度與資源環(huán)境承載能力相適應；另一方面要對一些涉及全國或較大范圍區(qū)域生態(tài)安全的區(qū)域進行保護，限制或禁止進行大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，切實從源頭上改變越開發(fā)、越破壞、越貧困的弊端。主體功能區(qū)規(guī)劃應采取差別化的區(qū)域政策、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系、各有側(cè)重的績效評價以及精準細致的空間管理以提供一個可操作、可控制、可監(jiān)管的基礎(chǔ)平臺，旨在增強區(qū)域調(diào)控的針對性、有效性和公平性。主體功能區(qū)政策的要旨在于統(tǒng)籌有限的自然資源，提升生態(tài)服務的跨區(qū)溢出效益，維護國家整個生態(tài)安全、經(jīng)濟安全。但是該項政策的實施，一方面減少了當?shù)厝嗣窭卯數(shù)刈匀毁Y源謀求發(fā)展的機會，使其收入受損；另一方面減少了當?shù)卣糜诠卜盏氖杖雭碓?，從而加重了當?shù)卣M行生態(tài)建設(shè)的負擔。這就要求實施分類管理的區(qū)域政策，基本形成適應主體功能區(qū)要求的法律政策體系，完善利益補償機制。主體功能區(qū)生態(tài)補償機制的建構(gòu)旨在解決一個區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展中生態(tài)環(huán)境資源的存量、增量問題和改善區(qū)域間的非均衡發(fā)展問題,逐步達到和體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展,從而激勵人們從事生態(tài)保護和建設(shè)的積極性，促進生態(tài)資本增值、資源環(huán)境持續(xù)利用。

二、主體功能區(qū)法制建設(shè)存在的問題

主體功能區(qū)建設(shè)目前尚缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制度保障。從國外經(jīng)驗看，區(qū)域政策一般都有相應的法律政策體系，以通過立法來保證區(qū)域政策的權(quán)威性和執(zhí)行力。我國在區(qū)域政策立法領(lǐng)域尚有盲區(qū),主體功能區(qū)建設(shè)實施的過程中還缺乏同步推進的法制保障。1．主體功能區(qū)劃分的部分覆蓋原則與法律的統(tǒng)一性相矛盾。法制統(tǒng)一性的含義為二：一是避免法律中的矛盾；二是法律普遍得到遵守。一個國家的立法活動只有以維護法制統(tǒng)一為宗旨，該立法才具有合法性和正當性。因此，維護法制的統(tǒng)一性也是現(xiàn)代法治國家所共同恪守的一個重要原則。根據(jù)法律的統(tǒng)一性原則，在我國的領(lǐng)土范圍內(nèi)應實行統(tǒng)一的法律，即我國主體功能區(qū)規(guī)劃應采用國土全覆蓋原則。為區(qū)域管理提供基礎(chǔ)的區(qū)域規(guī)劃必須覆蓋整個國土，包括陸地和海洋，不能允許飛地的存在。[4]但是，目前我國主體功能區(qū)的劃分在國家和省兩個層面展開，全國主體功能區(qū)的劃分并未采取國土全覆蓋原則，以期為各省主體功能區(qū)的劃分留有余地，發(fā)揮各省的積極性?？梢?，在實踐中，我國主體功能區(qū)劃分的全國部分覆蓋與法律的統(tǒng)一性存在矛盾。2．主體功能區(qū)劃分的動態(tài)調(diào)整與法律的穩(wěn)定性相悖。法律的穩(wěn)定性是指法律在一定時間內(nèi)應保持相對的穩(wěn)定，以保持法律的權(quán)威性，適應社會生活的需要。穩(wěn)定性是法律的本質(zhì)屬性之一。當然，法律的穩(wěn)定性是相對的而非絕對的。社會在發(fā)展，人們的生活也日新月異，法律也必須因時而變?；诜傻姆€(wěn)定性，主體功能區(qū)劃定后，也應當在相當長的一段時期內(nèi)保持不變這樣才有利于主體功能區(qū)規(guī)劃的實施。但是各區(qū)域的資源環(huán)境承載能力和未來開發(fā)潛力又是在不斷變化的，優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)會隨著承載能力的下降成為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，而限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)則會在國家扶持政策的幫助下因資源環(huán)境承載能力逐步增強而轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c開發(fā)區(qū)。如果不進行定期調(diào)整，則會在各區(qū)域間引發(fā)新的矛盾和沖突。3．主體功能區(qū)規(guī)劃與地方行政區(qū)及各類規(guī)劃的關(guān)系不協(xié)調(diào)。長期以來，我國都是以行政區(qū)作為空間單元來進行區(qū)域經(jīng)濟管理的，形成了以行政區(qū)為主導的區(qū)域經(jīng)濟體系?，F(xiàn)階段，行政區(qū)劃已經(jīng)無法適應經(jīng)濟社會的發(fā)展，但是，由于涉及一系列敏感問題，這種行政區(qū)劃分割未來很長一段時期內(nèi)仍將存在。而主體功能區(qū)則是在新的經(jīng)濟形勢下根據(jù)四類主體功能區(qū)的不同功能定位進行的劃分，是在維護生態(tài)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展前提下的一種新型的經(jīng)濟管理方式。某一行政區(qū)內(nèi)可以存在一種或多種類型的主體功能區(qū)，某一類型的主體功能區(qū)又可以散布在不同的行政區(qū)中。實踐中，完全脫離行政區(qū)而以主體功能區(qū)管理經(jīng)濟，雖然從理論上說更為科學合理，但是如何確定每個主體功能區(qū)的實施和監(jiān)管主體，目前的法律政策尚無規(guī)定，在我國現(xiàn)有的行政區(qū)體制下還無法實施，須待以后條件成熟時加以推行。同時，為了促進經(jīng)濟發(fā)展，我國各級政府部門制定出臺了大量的規(guī)劃。這些規(guī)劃包括城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、人口規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等各類規(guī)劃。但由于所制定的各類規(guī)劃的適用范圍不同、依據(jù)和側(cè)重點不同，造成了各類規(guī)劃相互之間以及各類規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃之間的內(nèi)容相互重復甚至相互矛盾的情況出現(xiàn)。因此，明確主體功能區(qū)規(guī)劃與其他各類空間規(guī)劃是合作還是替代抑或其他方面的關(guān)系，也是主體功能區(qū)建設(shè)所面臨的首要問題。4．中央財政支付轉(zhuǎn)移和多層次區(qū)級利益補償機制有待完善。目前，我國的轉(zhuǎn)移支付制度主要存在以下問題：第一，財政預算的隨意性大，專項轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范，透明度不高。[5]第二，單一的縱向轉(zhuǎn)移支付模式，對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的未來發(fā)展尤為不利。中央財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模還不夠大，結(jié)構(gòu)也不盡合理，主體功能區(qū)的財稅政策杠桿沒有發(fā)揮應有的作用，在目前的形勢下，基本公共服務均等化目標還無法實現(xiàn)。第三，在區(qū)域發(fā)展中，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是生態(tài)功能區(qū)，主要任務是進行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護。為此，它們不但要喪失發(fā)展機會而影響區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展水平，而且還要為生態(tài)修復和環(huán)境保護支出一定的費用，然而，當前的財政轉(zhuǎn)移支付沒有對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)因提供生態(tài)保護給予充分的補償。

三、加強主體功能區(qū)法制建設(shè)建言

這項工作的主旨在于，通過更新立法理念,基本形成適應主體功能區(qū)要求的法律政策體系，推動主體功能區(qū)建設(shè)的各項工作全面落實和持續(xù)發(fā)展，確保主體功能區(qū)建設(shè)目標的實現(xiàn)。1．主體功能區(qū)現(xiàn)階段應采用全國部分覆蓋的立法原則。從理論上說主體功能區(qū)規(guī)劃應該覆蓋我國的整個國土，不僅包括陸地，海洋也應當納入其中。世界上經(jīng)濟發(fā)達的美國和歐盟的經(jīng)濟區(qū)域劃分,均采用的是國土全覆蓋方式，僅僅針對一些問題區(qū)域采用國土部分覆蓋。考慮到我國的基本國情和目前所處的發(fā)展階段,市場機制尚未健全，政府的財力、管理能力和手段有限，現(xiàn)階段的主體功能區(qū)規(guī)劃可以考慮按照國土部分覆蓋的原則進行。[6]四類主體功能區(qū)的劃分依據(jù)確立后，即按照這些標準對我國的區(qū)域進行歸類，這會導致一些區(qū)域無法歸入任何一類主體功能區(qū)，但是，可隨著各區(qū)域資源環(huán)境承載能力、開發(fā)強度和未來開發(fā)潛力的變化需要而對主體功能區(qū)的原有范圍重新調(diào)整。這種劃分方式將有利于政府集中財力和人力搞好現(xiàn)有的主體功能區(qū)建設(shè)，確保主體功能區(qū)規(guī)劃的實效。2．主體功能區(qū)是一種初始性劃分，應允許定期動態(tài)調(diào)整法律政策。任何事物都有一個發(fā)展變化的過程，各國的規(guī)劃目標也是隨著不同時期的客觀情況而動態(tài)調(diào)整的。譬如德國及歐洲一些國家的規(guī)劃經(jīng)歷了以經(jīng)濟發(fā)展為中心向促進生態(tài)可持續(xù)發(fā)展和保持文化多樣性的變化，日本國土規(guī)劃也經(jīng)歷了經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整從集中轉(zhuǎn)向分散的變化，韓國的產(chǎn)業(yè)或投資也經(jīng)歷了從聚集效益的城市到成長據(jù)點廣域圈化的變化。因此，我國主體功能區(qū)規(guī)劃也應該隨著四類主體功能區(qū)發(fā)展變化的實際情況定期進行調(diào)整。我國的主體功能區(qū)規(guī)劃是對于國土空間的中長期戰(zhàn)略性開發(fā)和布局安排,具有長期性、指導性和約束性等特征，隨著開發(fā)的逐步深入，四類主體功能區(qū)的資源環(huán)境承載能力、開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿σ苍诓粩嗟卣{(diào)整變化。一般說來，重點開發(fā)區(qū)會因過高的開發(fā)強度，資源環(huán)境承載能力逐漸減弱而轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)化開發(fā)區(qū)；限制開發(fā)區(qū)會因生態(tài)環(huán)境的修復，資源環(huán)境承載能力逐漸增強，有較好的發(fā)展經(jīng)濟的條件以及承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化為重點開發(fā)區(qū)；禁止開發(fā)區(qū)比較穩(wěn)定，而且隨著人們逐漸認識到生態(tài)環(huán)境的重要性，該區(qū)域的范圍還有擴大的趨勢。由此可見，主體功能區(qū)規(guī)劃一經(jīng)制定，雖然會在長時期內(nèi)保持穩(wěn)定,但仍需一個定期調(diào)整機制，需要進行局部性和階段性調(diào)整。因此，我們要立足當前，謀劃長遠，實現(xiàn)規(guī)劃中近期目標和長遠目標的有機結(jié)合，在合理的動態(tài)調(diào)整與長期有效之間尋找均衡點。[7]3．建構(gòu)主體功能區(qū)規(guī)劃與其他各類規(guī)劃的合作關(guān)系。從理論上講，主體功能區(qū)在劃分時不應當受限于行政區(qū)，應依據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿韯澏?。但是，由于行政區(qū)涉及利益分配、民族宗教等一系列敏感問題，這種行政區(qū)劃分割短時期內(nèi)難以改變；主體功能區(qū)劃定還涉及到各類區(qū)域的實施主體與監(jiān)管主體問題，故在我國現(xiàn)有的行政區(qū)體制下，完全不考慮行政區(qū)來劃分主體功能區(qū)不切實際，不利于主體功能區(qū)建設(shè)的順利實施。因此，在進行主體功能區(qū)劃分時，要兼顧行政區(qū)分割，要以行政區(qū)為依托，以行政區(qū)的邊界為限，將其確定為主體功能區(qū)的實施主體和監(jiān)管主體，使主體功能區(qū)的建設(shè)落到實處。當然，在局部區(qū)域，可以嘗試打破行政區(qū)的界限來構(gòu)建主體功能區(qū)。同時，主體功能區(qū)規(guī)劃與其它各類規(guī)劃都是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃，總的目標是一致的。主體功能區(qū)規(guī)劃強調(diào)各區(qū)域的主體功能，從宏觀上配置資源、布局基礎(chǔ)設(shè)施和促進人口有序流動，而其他各類規(guī)劃則各有所側(cè)重，大多屬于專項規(guī)劃，適用范圍有一定的局限性。主體功能區(qū)規(guī)劃作為戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性規(guī)劃，可以為區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等各類規(guī)劃在國土空間開發(fā)方面提供重要基礎(chǔ)和依據(jù)，有利于增強規(guī)劃間的一致性、整體性以及規(guī)劃實施的權(quán)威性、有效性。[8]可見，主體功能區(qū)規(guī)劃是其他各類規(guī)劃的基礎(chǔ)和依據(jù)，也為其他規(guī)劃間以及和主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)奠定了基礎(chǔ)。同樣，其他各類規(guī)劃也是對主體功能區(qū)規(guī)劃的細化，對保障主體功能區(qū)規(guī)劃的實現(xiàn)起了助推作用，相互間是一種功能互補的合作關(guān)系。4．建立多層次的區(qū)際利益補償機制。應設(shè)立用于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域生態(tài)修復和維護的專門的生態(tài)效益補償基金。建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，進一步增加對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務的一般性財政轉(zhuǎn)移支付和用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的專項轉(zhuǎn)移支付。以基本公共服務均等化為目標，完善縱向財政轉(zhuǎn)移，建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度。（1）盡快出臺財政預算的法律和法規(guī)，使專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化、法律化，增強透明度。在預算法中明確規(guī)定用于主體功能區(qū)建設(shè)的資金比例和具體用途，形成硬約束力。政府按照財政預算規(guī)定的比例對單一生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)專項建設(shè)進行財政撥款。各地方政府可以根據(jù)相關(guān)指標計算出當?shù)氐呢斦D(zhuǎn)移輸出和輸入量，從而避免地方與中央之間長期以來的不規(guī)范交易行為，使財政轉(zhuǎn)移支付透明化。（2）建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度。橫向轉(zhuǎn)移支付制度實質(zhì)上是財政資源的再分配，是各方主體就自身利益不斷博弈的過程。目的就是讓發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)、無災地區(qū)對受災地區(qū)、優(yōu)化和重點開發(fā)區(qū)（經(jīng)濟區(qū)）對限制和禁止開發(fā)區(qū)（生態(tài)區(qū)）無償提供部分財力支持，提供物資、技術(shù)和資金的援助，進行橫向財政轉(zhuǎn)移支付，縮小各地區(qū)間的經(jīng)濟差距，實現(xiàn)各區(qū)域間基本公共服務水平的均等化。（3）加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度。保護生態(tài)環(huán)境同樣是為國民經(jīng)濟發(fā)展做貢獻。“生態(tài)也是財富”和“保護好生態(tài)也是發(fā)展”的理念，為限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的持續(xù)健康發(fā)展提供了制度上的保障。[9]正是以“不開發(fā)”為代價換取了全國的生態(tài)環(huán)境建設(shè)的大發(fā)展。尤其對限制和禁止開發(fā)區(qū)，要加大中央財政轉(zhuǎn)移支付的力度，切實改善績效考核辦法，使這些地區(qū)最終實現(xiàn)“不開發(fā)的發(fā)展”、“不開發(fā)的富裕”。[10]通過對現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付制度進行改革，制定合理的財稅政策，以求達到基本公共服務均等化的目標。具體來講，中央財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模要逐步加大，以促進要素合理流動，形成良好的財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)；對中西部落后地區(qū)要加大轉(zhuǎn)移支付的力度，對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)要給予財政扶持，對節(jié)約資源和保護環(huán)境的企業(yè)要給予支持。

本文作者:聞麗英工作單位:西安財經(jīng)學院