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[論文關(guān)鍵詞]義務教育；均衡發(fā)展；教育政策；教育制度

[論文摘要]制度政策是影響義務教育均衡發(fā)展的一個重要因素。一個能夠保障義務教育可持續(xù)地均衡發(fā)展的制度框架應該包含以下關(guān)鍵性的制度安排：投資保障制度、績效管理制度和資源共享制度。浙江省各級政府近年來從制度政策這一環(huán)節(jié)入手，通過加大教育投入、合理配置教育資源，把教育政策、資源重點向農(nóng)村、欠發(fā)達地區(qū)和困難人群傾斜；深化招生制度改革，建立新的教育導向機制；改革和完善義務教育階段學校質(zhì)量評價機制。這些措施有效促進了義務教育和諧、健康、均衡發(fā)展。

近幾年來，浙江省各級政府部門從制度政策這一環(huán)節(jié)入手，加強有利于義務教育均衡發(fā)展的制度設(shè)計，為保障義務教育公平、民主的政策環(huán)境，促進義務教育和諧健康發(fā)展作出了有益的思考與探索。

一、推進義務教育均衡發(fā)展的理性認識

推進義務教育均衡發(fā)展是義務教育發(fā)展的基本指導思想，是深化教育改革、全面推進素質(zhì)教育的重要戰(zhàn)略選擇，也是化解義務教育多重矛盾和問題的根本手段。但義務教育均衡發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，要把握宏觀，循序漸進。浙江省各級政府部門深刻體會到，一個能夠保障義務教育可持續(xù)地均衡發(fā)展的制度框架應該包含以下關(guān)鍵性的制度安排。

首先是經(jīng)費投入保障制度。保證義務教育經(jīng)費增長滿足可持續(xù)均衡發(fā)展的長期需求，無疑是實現(xiàn)義務教育可持續(xù)均衡發(fā)展最為關(guān)鍵、也最為迫切的制度建設(shè)。如果沒有一個更加穩(wěn)定而有強制性的制度保障，僅僅依賴于政府的相機選擇，實現(xiàn)義務教育可持續(xù)均衡發(fā)展的戰(zhàn)略目標就將面臨極大的不確定性。

其次是績效管理制度。由于政府是義務教育均衡發(fā)展中的主導力量，因此，政府建立義務教育均衡發(fā)展導向的績效管理制度，對于實現(xiàn)義務教育可持續(xù)均衡發(fā)展就是一項關(guān)鍵性的制度建設(shè)。

再次是資源共享制度。為了實現(xiàn)高水平的義務教育均衡發(fā)展目標，提升公共教育資源的利用效率，保持義務教育均衡發(fā)展的動態(tài)效益，必須在義務教育活動的各個層面建立對公共教育資源的共享制度。

促進義務教育均衡化不僅需要有關(guān)部門出臺縮小差距的具體政策，更需要觀念創(chuàng)新以及在此基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新和系統(tǒng)的制度設(shè)計。有鑒于此，各級政府部門應積極探索多樣化義務教育均衡發(fā)展模式，重點在保障體系、教育管理機制等方面做文章，著力推進城鄉(xiāng)教育、區(qū)域教育均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、推進義務教育均衡發(fā)展的改革嘗試

浙江省將跨越式發(fā)展與均衡發(fā)展相結(jié)合，通過跨越式發(fā)展來推動均衡發(fā)展，在發(fā)展中形成高位均衡，實現(xiàn)了內(nèi)涵發(fā)展和質(zhì)量提高，形成了推動義務教育均衡發(fā)展的特色。

（一）促進義務教育均衡發(fā)展之基本決策：加大教育投入，合理配置教育資源，保證義務教育起點均衡

義務教育均衡發(fā)展，其主要內(nèi)涵是合理配置教育資源，使區(qū)域內(nèi)義務教育階段的學校大體處于一個相對均衡的狀態(tài)，以體現(xiàn)義務教育的公共性、普及性和基礎(chǔ)性?？梢哉f，浙江省在基本普及15年教育的今天，各級政府已充分認識到義務教育辦學的主體是政府，學校的校舍等一些硬件設(shè)施投入是政府的責任，政府要為人民群眾提供相對均衡的辦學條件（無論是農(nóng)村或者是城市）。而這一認識的最終的價值取向即是政府要為每一個學生提供一種公平的教育機會。這方面，浙江已涌現(xiàn)了不少典型。以寧波市江北區(qū)為例，江北區(qū)是寧波市三個老城區(qū)之一，2002年江北區(qū)政府實施了“以區(qū)為主”的教育管理體制的重大調(diào)整，將全區(qū)所有農(nóng)村中小學上劃區(qū)本級管理，同時將全區(qū)所有公立中小學財務及預算外資金實行統(tǒng)籌管理，從而在體制上保證了城鄉(xiāng)教育的統(tǒng)籌。

2007年，浙江省教育廳還推出一項新舉措，首次決定對杭州、寧波等11個設(shè)區(qū)市的教育局進行以“教育科學和諧發(fā)展”為主要內(nèi)容的業(yè)績考核。此次考核，總分為350分。重點考核各市在義務教育均衡發(fā)展和各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展方面的情況，共設(shè)置“義務教育均衡發(fā)展情況、各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展情況、素質(zhì)教育情況”等3類指標，30個子項目。對全市中小學家庭經(jīng)濟困難學生的資助、愛心營養(yǎng)餐等沒有做到“應助盡助”的，在該項考核中不得分；如果農(nóng)村中小學生均儀器設(shè)備值、生均圖書等生均辦學條件比城市中小學低，相應的項目即為零分，以引導各地縮小區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)之間的教育差距，打造和諧教育。

（二）推進義務教育均衡發(fā)展之政策焦點：從教育公平的角度提高經(jīng)費的使用效益，重點抓好義務教育的薄弱環(huán)節(jié)，切實保障義務教育的均衡發(fā)展

義務教育最薄弱環(huán)節(jié)在于農(nóng)村教育和弱勢群體教育。農(nóng)村學生、貧困家庭子女和民工子女接受教育的質(zhì)量相對較低。要進一步提高義務教育水平，就要切實解決農(nóng)村教育和弱勢群體教育問題，追求教育公平這一原則。浙江省把教育政策、教育資源重點向農(nóng)村、欠發(fā)達地區(qū)和困難人群傾斜，以不斷縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、人群之間教育的差距。浙江省針對農(nóng)村中小學和弱勢群體的重點傾斜措施主要有以下幾項：

第一，義務教育階段中小學生全免學雜費。浙江省現(xiàn)有各類中小學校9129所，在校生673.5萬人。義務教育階段中小學生全部免除學雜費后，各級政府每年落實經(jīng)費11億元，其中省級財政承擔4.6億元，各縣市承擔6.4億元，513萬全省城鄉(xiāng)義務教育階段學生全部免除學雜費。

第二，實施農(nóng)村中小學“四項工程”。為改善全省，特別是欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村中小學校的教學生活條件，推進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，浙江每年投入約9.4億元啟動農(nóng)村中小學“四項工程”，即家庭經(jīng)濟困難學生資助擴面工程、愛心營養(yǎng)餐工程、食宿改造工程、教師素質(zhì)提升工程（面向全省17萬名農(nóng)村中小學教師）。

第三，扶持五類弱勢群體教育。特別關(guān)注貧困家庭子女入學問題、流動人口子女入學問題、殘疾兒童少年教育問題和少數(shù)民族學生的入學問題，關(guān)愛心理和行為有偏差、學業(yè)有困難的學生。目前，有49萬經(jīng)濟困難學生受到政府資助；有30萬名家庭經(jīng)濟困難學生享受愛心營養(yǎng)餐。浙江全省流動人口子女就學數(shù)65萬人，入學率達到96%。

浙江省上述政策相繼付諸實施，使得義務教育原有薄弱環(huán)節(jié)得到有效彌補，城鄉(xiāng)教育差距得到顯著改善。

（三）推動中考招生制度改革：以招生制度為杠桿，建立新的教育導向機制，推動初中教育均衡發(fā)展，實現(xiàn)教育公正

中考招生是制約基礎(chǔ)教育發(fā)展的核心環(huán)節(jié)，也是事關(guān)千家萬戶的百姓工程，政府作為教育制度的設(shè)計者，必須把握教育現(xiàn)狀，針對新時期新矛盾，建立新的引導機制，構(gòu)建新的教育秩序。2007年之前，浙江省內(nèi)大部分重點高中實行考試選拔制，從2007年秋季開始，全省重點高中招生推行“分配制”，即把重點高中招生名額按一定比例分配到初中學校。實行“分配制”后，各重點高中將拿出部分招生名額分配到各個初中學校。根據(jù)浙江省教育廳的要求，從2007年開始，3年內(nèi)分配比例要提高到重點高中招生數(shù)的50%以上。在分配重點高中招生名額時，將學校的綜合辦學水平、參加初中升高中的人數(shù)、中考優(yōu)秀率和中考合格率這四個指標作為分配的主要依據(jù)，將幾個指標結(jié)合起來，設(shè)計一個數(shù)學模型，最終計算出各學校的分配指標。

以指標分配取代原來單純的升學考試競爭，淡化校際間的惡性競爭；以學校辦學綜合實力評估確定指標分配，引導政府進一步加大投入，改造學校硬件設(shè)施，引導學校端正教育思想，改進教育教學方式和管理水平，全面提升學生的綜合素養(yǎng)；以全學科平均分確定指標分配，引導教師關(guān)注全體學生的全面發(fā)展，尤其是中下生的發(fā)展；新的招生制度使每所學校均有重點高中指標，從終端上保證初中教育的出口公平，以此吸引優(yōu)質(zhì)生源，拉動教育過程優(yōu)質(zhì)化，引導家長安心當?shù)?、就近入學。以上就是推動初中教育均衡發(fā)展，實現(xiàn)教育公正的制度設(shè)計的基本構(gòu)思。

（四）增進教學質(zhì)量監(jiān)測機制改革：關(guān)注后20%學生，并以評價考核為抓手，引導學校樹立正確的質(zhì)量觀，推進教育均衡發(fā)展

由于長期受應試教育的慣性影響，一些地方和學校還存在僅僅以分數(shù)、升學率高低論英雄，重視少數(shù)尖子學生，忽視對大多數(shù)學生培養(yǎng)的傾向。浙江省針對這個問題，提出教育不能輕言放棄，對學習有困難、心理行為有偏差的學生，應給予更多的關(guān)懷和幫助，重點監(jiān)控各地各校學生群體中“后進”學生的比例，了解掌握學習成績在后20%的學生的變化情況，特別是后20%學生與前20%學生之間的差距變化情況以及后20%學生的學校分布變化情況。對學習成績在后20%的學生分布較多的學校進行具體分析，找出原因，研究對策，切實解決教學薄弱學校存在的問題，幫助學校端正辦學思想，提高教學質(zhì)量和管理水平。

例如，金華市為了從真正意義上實現(xiàn)教育過程和結(jié)果的平等，通過對2006年初中階段學業(yè)考試成績后25%學生的研究與分析，著手構(gòu)建與素質(zhì)教育相適應的，并與新課程理念相符合的現(xiàn)代教育評價制度。為此他們采取了以下措施：改革和完善對義務教育階段學校的質(zhì)量評價辦法，將學業(yè)考試成績后25%的人數(shù)比例情況作為對學校綜合評價的一個重要內(nèi)容，作為示范性學校、師德群體創(chuàng)優(yōu)先進學校評估一票否決的指標；建立初中學生學業(yè)考試成績后25%的人數(shù)比例的監(jiān)控和通報制度，每年9月份在金華晚報教育版、金華教育網(wǎng)站公布各初中學校學生學業(yè)考試成績后25%的人數(shù)比例的情況。

上述政策制度的改革和創(chuàng)新，有效地縮小了義務教育區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和學生群體之間的差距，促進了義務教育的相對均衡發(fā)展，推進了教育公平。據(jù)2006年統(tǒng)計，浙江省小學適齡兒童入學率為99.99%，小學畢業(yè)生升初中比例為99.99%，初級中等教育適齡少年入學率為99.72%，三殘兒童義務教育階段入學率達到98.5%。

三、推進義務教育可持續(xù)均衡發(fā)展的對策建議

浙江省的實踐探索充分說明，只有從制度政策這一環(huán)節(jié)入手，針對新時期新矛盾，把握義務教育現(xiàn)狀，建立新的引導機制，才能有效推進義務教育均衡發(fā)展。義務教育均衡發(fā)展的內(nèi)涵是發(fā)展的、動態(tài)的、相對的，因此義務教育均衡發(fā)展是一個長期性課題。要推進義務教育可持續(xù)均衡發(fā)展，各級政府部門仍應強化保障機制建設(shè)。在現(xiàn)階段，我們尤其是要選準突破口，圍繞政策設(shè)計和制度安排進行多樣化模式的探索，重點應在內(nèi)涵層面考慮。筆者認為，為推進各地義務教育可持續(xù)均衡發(fā)展，當前可采取如下對策：

第一，加強對縣（市、區(qū)）義務教育均衡發(fā)展的考核力度，加強政府對區(qū)域義務教育均衡發(fā)展的規(guī)劃統(tǒng)籌、經(jīng)費保障和政策導向。各省有關(guān)部門可擇機研究出臺有利于區(qū)域義務教育均衡發(fā)展的導向性指標。

第二，教育行政部門要積極推進義務教育均衡發(fā)展，在等級評估、教育創(chuàng)強中關(guān)注區(qū)域內(nèi)義務教育的均衡發(fā)展。

第三，進一步加強對農(nóng)村教育的投入，努力改善農(nóng)村學校的硬件和軟件，努力提高農(nóng)村教師的實際待遇，加強培訓，努力提高農(nóng)村教師的基本素質(zhì)和教學能力。

第四，現(xiàn)階段促進義務教育均衡發(fā)展的重中之重是抓好軟件建設(shè)，特別是師資隊伍建設(shè)。義務教育均衡發(fā)展的核心是校長，關(guān)鍵是教師，落腳點是學生。義務教育均衡發(fā)展的最終目的是讓學生接受適合自己的教育。