教育監(jiān)管中的尋租行為
時間:2022-11-27 02:47:00
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租金,是指由制度或權(quán)力所造成的不同層次的人和組織之間的現(xiàn)實與預(yù)期的利益差距。尋租,就是尋求租金的活動,公共選擇理論將其定義為“對既得利益進行再分配的非生產(chǎn)性的活動”。正如定義所示,尋租行為的產(chǎn)生首先要有設(shè)租的制度存在。所有的制度,無論是計劃經(jīng)濟還是市場經(jīng)濟模式,都是為各種有限的社會資源能夠得到合理配置而制定的,其目的都是為了達到社會資源利用率最大。
一、教育管理中尋租行為的表現(xiàn)
借助布坎南對尋租行為的劃分,教育管理中管理者利用制度、規(guī)定等手段,維護即得利益或?qū)扔欣孢M行再分配的尋租行為,可以劃分為三個層面。
第一層面的尋租行為是教育管理的權(quán)力主體通過有限準入的方式設(shè)租,產(chǎn)生租金并獲取租金的活動。該層面的設(shè)租行為主要借助教育管理者設(shè)立的準入制度、審批制度等形式來完成。管理者設(shè)立這些制度的初衷是想籍此來甄選教育事業(yè)經(jīng)營的參與者,汰劣存優(yōu),提高入場者的整體水平,但有限準入的管制無形中卻為租的設(shè)立打下了基礎(chǔ)。
第二層面的尋租活動,是指由于第一層面的尋租活動給管理者帶來了好處,從而吸引人們耗費精力和錢財去爭奪教育管理權(quán)的活動。這種尋租活動在高校中管理人員與教學(xué)人員的數(shù)量比上表現(xiàn)明顯。國際上比較認同的合理高校人員構(gòu)成是較少的管理人員和較充足的教學(xué)人員,這樣才能保證足夠的教學(xué)力量去體現(xiàn)學(xué)校教育的天職。我國的情況卻不容樂觀,早在上世紀末馬雷曾作過比較研究,發(fā)現(xiàn)中國高校該項比為1:2.25,而高等教育較為發(fā)達的美國高校的為1:4.41,相差1.96倍。作為當(dāng)今中國一流高校的清華大學(xué),其行政管理人員為886人,教學(xué)教師為2020人,比例達1:2.28??梢娭袊咝V羞@種尋租現(xiàn)象存在已久,并且在近十年的發(fā)展中沒有得到徹底的改善。
第三層面是指管理者采取措施將暗租變?yōu)槊髯獾膶ぷ饣顒?,通過合法手段賺取租金。教育管理者的明租收入主要來自對學(xué)生征收的費用,而學(xué)生、學(xué)校只是完成校方或上級管理部門的規(guī)定,于是各種各樣的亂收費就成為該層面尋租活動的典型。
二、教育管理中尋租行為的分析
縱觀教育管理中尋租行為的表現(xiàn),其原因大致可歸結(jié)于以下三個方面:
1.制度不完善是造成尋租行為的主要因素
(1)制度缺陷或政策空間在無意或有意中設(shè)立租金。由于教育市場上市場失靈的存在,需要權(quán)利主體利用其權(quán)威性來設(shè)置規(guī)章制度。但“有限理性”的存在,決定了不可能產(chǎn)生完美無缺的制度。于是在制度制定過程中,各種利益集團之間相互博弈,最終產(chǎn)生的制度也只是一種折中、調(diào)和的結(jié)果,很難會是最優(yōu)化的安排。不完善的制度導(dǎo)致各利益集團競相利用這些缺陷或空間去尋求租金收益,前文提到的1.4億四級考試費就是鉆現(xiàn)有制度漏洞的典型例子。
(2)改革的緩慢提供了穩(wěn)定的尋租環(huán)境。目前我國的教育政策、制度的改革往往是試點后推廣,雙軌制改革并行的改革。該過程存在著較長的過渡時期,使設(shè)租方不會擔(dān)心自己的利益會立刻消失。這就使尋租活動的成本和收益呈現(xiàn)出相對的穩(wěn)定性,也就成為了教育管理崗位搶手的原因。
(3)集中的教育管理體制使管理者手中掌握大量的教育資源,必然成為各類尋租主體尋租的對象。一旦給付的租金合適,獲得了管理者的認可,就意味著可以擁有管理者分配的教育資源,且不會再有競爭壓力。既然有這樣一塊租的存在,能夠獲得巨大的特權(quán)和優(yōu)惠那么花費努力獲取尋租收益亦是值得的。
2.供求不平衡是造成尋租行為的根本因素
租金的存在,說到底還是教育資源的總量不足造成的。教育投資額占GDP總量4%的目標久久不能實現(xiàn),就說明了現(xiàn)有的教育資源供給不足。倘若有充足的教育資源,學(xué)校、學(xué)生能夠有更多的、無差異的或差異很小的教育選擇,那么即使教育管理者設(shè)立了租金,作為理性的參與者是不會花費高昂的成本去參與尋租的,尋租的市場也會逐漸消亡。
而現(xiàn)在的實際情況卻是供給總量嚴重不足的情況下,甚至出現(xiàn)了有給不供的現(xiàn)象。這就牽涉到了另一個方面的問題:供給意愿。當(dāng)管理者擁有一定的供給能力時,為了獲取更高的收益,他會暫時壓抑自己的供給意愿,人為地造高人們對他手中這份教育資源的需求,推動價格的上漲和額外設(shè)立費用的合理化。
在三個層面的尋租行為上,一旦管理者人為限制或人為制造出差別政策、創(chuàng)造了制造出來的稀缺,無論是被動還是主動的,供求不均造成的租金就可能同時在這三個層面產(chǎn)生,從而影響整個教育事業(yè)的合理健康發(fā)展。
3.監(jiān)管、處罰不力是造成尋租行為的重要因素
制度設(shè)計的初衷都是完美的、理想化的,可在執(zhí)行的過程中往往會出現(xiàn)偏差,甚至遠遠偏離了原來的軌道,而當(dāng)約束、監(jiān)管制度執(zhí)行效果的公眾、參與者、主管機關(guān)無法監(jiān)管或視而不見時,這個制度也就形同虛設(shè)了。鑒于本身對相關(guān)信息的獲取能力和職權(quán)范圍,公眾不可能僅憑被監(jiān)管者所提供的部分公開資料進行監(jiān)管,因為這樣很可能受被監(jiān)督者蒙騙和操縱,所以公眾對教育管理中的尋租行為監(jiān)管往往是有心無力。而參與者(如學(xué)生、家長、一定情況下的校方)受制于管理者的權(quán)威和己方的既得利益,往往不愿主動檢舉或舉報。作為監(jiān)管主力的主管部門,多與被監(jiān)管者處同一系統(tǒng),監(jiān)管意愿不強烈,甚至監(jiān)管方本身也參與尋租活動當(dāng)中,如果不是事情極其嚴重,主管部門也不會“節(jié)外生枝”,自找麻煩。
三、治理教育管理中尋租行為的對策
針對教育管理中尋租行為的具體情況,若想有效地抑制,應(yīng)主要從以下幾方面著手。
1.關(guān)鍵措施:加強制度建設(shè),設(shè)計完善制度
如果說教育管理中尋租行為的存在是不合理的,需要予以取消,那么就要從根本上去取消設(shè)租的條件,不僅僅是取消一種審批權(quán)或一項不合理收費,而是革除這種行為所體現(xiàn)的不正常的制度。新制度形成必須論證合理的進入標準、保護最廣大人民的利益,保證能夠有效調(diào)控市場資源,從而實現(xiàn)加強宏觀管理、保證教育質(zhì)量、維護人才培養(yǎng)活動健康發(fā)展的目標。
具體的制度設(shè)計上,首要任務(wù)就是加快教育法制建設(shè),完善與創(chuàng)新教育管理制度;明晰產(chǎn)權(quán)制度,避免資源的過度大量集中,在資源的分配中實現(xiàn)權(quán)責(zé)相當(dāng);引進市場機制,加快招生制度創(chuàng)新,營造公平市場;建立以教授委員會為主體、以學(xué)術(shù)管理學(xué)術(shù)的理念和機制,實現(xiàn)學(xué)術(shù)自治,制止學(xué)術(shù)腐??;采用社會化、專家化和不固定化手段,創(chuàng)新人事聘用制度;實行校務(wù)公開,增強辦事透明度和回避制度,接受大眾監(jiān)管;針對難以避免尋租或已經(jīng)出現(xiàn)尋租的活動,要建立妥善的處理機制,盡量通過市場化的手段,將租金收歸國有,避免流入個人手中。
2.根本措施:增加教育資源供給,保持供求平衡
在切實加大對高等教育的投入、實現(xiàn)預(yù)期目標的同時,政府應(yīng)繼續(xù)成為教育資源的主要供給主體,保證教育資源能夠滿足人民日益增長的文化需要,幫助實現(xiàn)公民的受教育權(quán)。從學(xué)校的角度講,應(yīng)注意不應(yīng)壟斷教育供給,應(yīng)給于民辦、私立學(xué)校更多的發(fā)展空間,形成合理的自由競爭,避免擠占過多的教育市場。最終能夠形成公辦、民辦共贏,公立、私立齊飛的良好局面。借助對教育資源供給渠道的完善,增加有效、可選、多樣的供給教育資源,形成良好的買方市場。與此同時,適當(dāng)抑制過度教育,進行合理的就業(yè)及成才價值觀的宣傳,對學(xué)生和家長進行降低當(dāng)前我國過熱的教育需求。同理,在其他的尋租活動中,有意識保證教育供求在結(jié)構(gòu)和數(shù)量上的均衡,減少教育管理中尋租行為形成的條件,降低尋租者的尋租動機。
3.保障措施:加強監(jiān)管處理力度,提高尋租風(fēng)險
解決監(jiān)管的問題,關(guān)鍵在于主管部門的作用發(fā)揮。對主管部門實行在相似崗位上的定期輪換制度,使之不會礙于雙方的關(guān)聯(lián)關(guān)系而不敢履行自己的職責(zé)。同時,建立管理者的收入與財產(chǎn)個人檔案,實行相關(guān)重要信息定期公示的制度,加強教育管理者管理行為的透明度。應(yīng)注意到的是,公眾輿論的力量是巨大的,是對不完善制度的必要補充。因此在健全完善制度的同時,要加強新聞輿論監(jiān)督,充分發(fā)揮公眾輿論的積極作用,形成對教育管理者的有效監(jiān)督。此外,加大對尋租者的行政、民事、刑事責(zé)任的處理處罰力度,提高尋租者的尋租風(fēng)險,使之權(quán)衡利弊后,會放棄尋租行為。另外,可以充分發(fā)揮外部監(jiān)督,尤其是外部審計的作用。加強對教育管理者的審計,通過縱向和橫向的比較分析來確定教育管理者的工作收益合理性,一旦發(fā)現(xiàn)尋租現(xiàn)象,通過行政、法律手段加以嚴懲,從而有力地遏制尋租行為產(chǎn)生。
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