導(dǎo)語(yǔ)：當(dāng)前鄉(xiāng)村土地股份合作的研討一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

江都區(qū)農(nóng)地股份合作制運(yùn)作條件

江都區(qū)地處蘇中地區(qū)，全區(qū)總面積1332km2，總?cè)丝?07萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口76萬(wàn)人，土地面積6萬(wàn)hm2，轄13個(gè)建制鎮(zhèn)和1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。江都區(qū)農(nóng)業(yè)土地股份合作社起步于1966年的土地一輪承包時(shí)期，先后在江都區(qū)郭村鎮(zhèn)莊橋村、宜陵鎮(zhèn)焦莊村、原宗村鄉(xiāng)西賈村、原嘶馬鎮(zhèn)高巷村推進(jìn)試點(diǎn)，截至當(dāng)年年底全區(qū)共發(fā)展各類(lèi)農(nóng)場(chǎng)460個(gè)，其中村辦農(nóng)場(chǎng)181個(gè)，站辦農(nóng)場(chǎng)47個(gè)，廠(chǎng)辦農(nóng)場(chǎng)13個(gè)，家庭農(nóng)場(chǎng)156個(gè)，股份合作農(nóng)場(chǎng)63個(gè)，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積達(dá)0．84萬(wàn)hm2。但1998年土地二輪承包后，由于《農(nóng)村土地承包法》的出臺(tái)以及當(dāng)時(shí)糧價(jià)偏低等因素，部分農(nóng)場(chǎng)解體，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)有所萎縮。2004年邵伯鎮(zhèn)淥洋湖農(nóng)林綜合開(kāi)發(fā)土地股份專(zhuān)業(yè)合作社的成立，標(biāo)志著江都區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)走上了規(guī)范化、法制化的軌道。2006年年底，組建農(nóng)村土地股份合作社56家，入股土地0．33萬(wàn)hm2以上，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積回升到1996年的水平，近0．87萬(wàn)hm2。僅土地股份合作社每年以翻番的速度遞增，截至2009年年底，全區(qū)遵循“依法、自愿、有償”的原則，采取轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、入股、租賃等流轉(zhuǎn)形式，依法規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積共1．97萬(wàn)hm2以上，全區(qū)已有農(nóng)地股份專(zhuān)業(yè)合作社235家，占農(nóng)民家庭承包面積的43．3%，其中轉(zhuǎn)讓0．23萬(wàn)hm2、轉(zhuǎn)包0．43萬(wàn)hm2、互換0．032萬(wàn)hm2、入股1．19萬(wàn)hm2、租賃0．094萬(wàn)hm2。涉及農(nóng)戶(hù)135641戶(hù)，簽訂規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同138980份，其中農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股組建土地股份合作社235個(gè)，入股面積1．19萬(wàn)hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的60．1%［3］。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)地股份合作制在許多地區(qū)不斷發(fā)展和完善，但基于各種客觀因素，部分地區(qū)土地股份合作發(fā)展仍不成熟，單憑行政力量推動(dòng)農(nóng)村土地股份合作發(fā)展是不可取的。以下是對(duì)江都區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同梯度地區(qū)的土地股份合作制運(yùn)作情況的簡(jiǎn)要分析，說(shuō)明農(nóng)地股份合作制的適用條件。農(nóng)地非農(nóng)化增值收益，是誘致農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新的根本江都區(qū)仙女鎮(zhèn)地理位置優(yōu)越，近鄰城區(qū)，京滬高速公路穿鎮(zhèn)而過(guò)，深受城區(qū)經(jīng)濟(jì)輻射影響，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)占據(jù)重要地位。仙女鎮(zhèn)為了不斷滿(mǎn)足企業(yè)用地和被征地農(nóng)民生活保障的雙重需要，由鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民共同參股投資，統(tǒng)一修建標(biāo)準(zhǔn)廠(chǎng)房和道路等公共服務(wù)設(shè)施，為成長(zhǎng)型小企業(yè)的發(fā)展提供基地載體。相對(duì)于國(guó)家農(nóng)地征用須先征用為國(guó)家所有再上市的做法而言，這種做法不僅節(jié)省了行政成本，也為靈活處置土地用途留下了政策空間，有效實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民土地使用權(quán)者的基本權(quán)益，而交易費(fèi)用的降低及生產(chǎn)成本的減少誘致了企業(yè)主體爭(zhēng)相租用土地，這一隱性互惠制度既為企業(yè)、農(nóng)民主體雙方帶來(lái)了利益共享和合作剩余。土地股份合作制就是基于合作后能夠給多方主體共同產(chǎn)生效益最大化，從而共同分享合作剩余，也為政府引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有效的激勵(lì)制度范式。農(nóng)地股份合作社的利益主體有農(nóng)民、集體組織、企業(yè)及地方政府。農(nóng)民通過(guò)農(nóng)地非農(nóng)化，除直接分享到土地增值收益外，既可以在當(dāng)?shù)爻浞志蜆I(yè)、創(chuàng)業(yè)，又可以毫無(wú)牽掛地在外務(wù)工，增加收入;企業(yè)不僅節(jié)省了征用土地成本，而且有廉價(jià)、充足的當(dāng)?shù)貏诹Y源，為提高經(jīng)營(yíng)效益提供了人力、物力基礎(chǔ);政府減少了與分散的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行談判的成本，縮短了征地流程，提高了行政效率，不斷促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展?；?個(gè)主體共享土地增值收益的一致需求，達(dá)成了多元主體的利益均衡發(fā)展。純農(nóng)業(yè)種植經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地股份合作化是尋求改變種植方式的有效選擇江都區(qū)東北部村鎮(zhèn)農(nóng)地股份合作制發(fā)展的困惑江都區(qū)小紀(jì)鎮(zhèn)、武堅(jiān)鎮(zhèn)、樊川鎮(zhèn)第一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值在社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量中的比例比較高，農(nóng)民以地為本、以農(nóng)為業(yè)的思想根深蒂固，農(nóng)業(yè)種植成為農(nóng)民生活保障的基礎(chǔ)。在這種情況下，政府是引導(dǎo)和推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要力量。江都區(qū)分別在小紀(jì)鎮(zhèn)、武堅(jiān)鎮(zhèn)開(kāi)展了土地股份合作社試點(diǎn)。試點(diǎn)中將分散在各個(gè)小組的地勢(shì)較低、種糧效益較低的荒灘進(jìn)行分組，按人落實(shí)股權(quán)，另將一直由村經(jīng)營(yíng)的灘地作為集體股，建立了股份合作社，實(shí)行統(tǒng)一競(jìng)價(jià)發(fā)包種植水產(chǎn)品，收益分配上原屬各小組的灘地發(fā)包收入全部返還農(nóng)戶(hù);原屬村經(jīng)營(yíng)的灘地發(fā)包收入的30%用于農(nóng)戶(hù)分配，20%用于合作社積累，50%用于村委會(huì)補(bǔ)貼辦公費(fèi)。從這2個(gè)村鎮(zhèn)的農(nóng)村土地股份合作制實(shí)踐進(jìn)程看，推動(dòng)農(nóng)村土地股份合作經(jīng)營(yíng)的主要原因是農(nóng)村土地撂荒、農(nóng)民外出務(wù)工等，而通過(guò)土地外部利潤(rùn)推動(dòng)土地股份合作發(fā)展的因素并不明顯，而且土地股份經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目不具有明顯的特色和效益。從分散種植到規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地股份合作效益江都區(qū)的部分村鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占據(jù)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要地位，農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)種植這一渠道實(shí)現(xiàn)增收依然很重要。在這些工業(yè)帶動(dòng)力不強(qiáng)的村鎮(zhèn)，農(nóng)村土地收益不明顯，通過(guò)土地股份合作，將農(nóng)民分散的土地集中起來(lái)進(jìn)行規(guī)模種植經(jīng)營(yíng)，如果市場(chǎng)行情好、沒(méi)有遭遇自然災(zāi)害的能實(shí)現(xiàn)較好效益，如果受某些因素影響，導(dǎo)致種植情況、市場(chǎng)行情都不好，則農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)可能會(huì)有所損失，農(nóng)民利益得不到較好的實(shí)現(xiàn)，則農(nóng)地股份合作制喪失了存在的基礎(chǔ)條件。

江都區(qū)土地股份合作的利益機(jī)制

當(dāng)前，農(nóng)村土地股份合作制已成為許多地區(qū)探索農(nóng)地經(jīng)營(yíng)新方式的一種最有效的制度選擇，這種自下而上的農(nóng)村基層制度創(chuàng)新，逐漸為政府、社會(huì)所重視。以江都區(qū)為例，雖然農(nóng)村土地股份合作制在第一產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)的村鎮(zhèn)也有所發(fā)展，但發(fā)展較快、相對(duì)成熟的還是在江都郊區(qū)村鎮(zhèn)，這些村鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展速度快，農(nóng)民市民化進(jìn)程不斷推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工、農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移就業(yè)、創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)較多，農(nóng)民素質(zhì)相對(duì)較高，這些因素為農(nóng)村土地股份合作發(fā)展提供了基礎(chǔ)條件，其中又以工業(yè)化發(fā)展帶來(lái)的土地增值為主［4］。由于現(xiàn)行征地制度不完善，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，農(nóng)民對(duì)土地征用補(bǔ)償預(yù)期與實(shí)際所得相差甚遠(yuǎn)，利益差別直接推動(dòng)了農(nóng)民要求分享工業(yè)化發(fā)展成果和土地增值收益。因此，外部利潤(rùn)的存在，是推進(jìn)農(nóng)地股份合作發(fā)展的動(dòng)力根源。江都區(qū)真武鎮(zhèn)真北村將集體農(nóng)業(yè)對(duì)外發(fā)包的53．3hm2以上的土地承包金由原來(lái)的2700元/hm2提高到4500元/hm2，并全額返還給原承包戶(hù)，這才增加了農(nóng)民參與土地股份合作社的積極性。農(nóng)地股份合作之所以不斷發(fā)展，有其潛在的利益驅(qū)動(dòng)，主要是規(guī)模收益和農(nóng)地非農(nóng)化潛在收益等。一些村鎮(zhèn)通過(guò)集中農(nóng)村集體土地，統(tǒng)一開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，尤其對(duì)耕地進(jìn)行適度規(guī)模種植，發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，從而獲取規(guī)模效益，促進(jìn)農(nóng)村集體組織和農(nóng)民收入增加。然而，土地資源稟賦差異、土地增值潛力、城鎮(zhèn)化波及程度等因素對(duì)土地股份合作發(fā)展的影響更大，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后獲取的高于農(nóng)地租賃價(jià)格的部分收益是土地股份合作制重要收益來(lái)源，因現(xiàn)行土地收益分配機(jī)制不盡合理，農(nóng)民、集體、政府、企業(yè)之間的利益處于非均衡狀態(tài)，農(nóng)民要求充分實(shí)現(xiàn)土地增值收益的愿望及潛在收益的存在直接觸發(fā)著土地經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新。農(nóng)村土地股份合作制在堅(jiān)持入社自愿、退社自由的前提下，將農(nóng)民土地集中起來(lái)，進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，實(shí)行利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益機(jī)制。目前，土地股份合作社的參股要素有土地使用權(quán)、資金、技術(shù)、集體投入等，就土地使用權(quán)而言，只要農(nóng)民愿意加入土地股份合作社，就可以成為合作社的股東之一。按照江都區(qū)合作社章程，只要是加入到合作社里的社員都有權(quán)按照份額享受應(yīng)得的土地收益的權(quán)利。這種既穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，即不侵犯農(nóng)民土地使用權(quán)利，又能通過(guò)制度保障合理獲得土地收益分紅的權(quán)益共享機(jī)制，是取得農(nóng)民一致同意的關(guān)鍵所在。

江都區(qū)農(nóng)村土地股份合作制的局限性

農(nóng)地股份合作制還存在一定的局限性。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地是農(nóng)村集體所有，農(nóng)民對(duì)其承包的農(nóng)地只享有經(jīng)營(yíng)、收益、流轉(zhuǎn)等權(quán)利，缺乏具有實(shí)質(zhì)性產(chǎn)權(quán)的處置權(quán)。產(chǎn)權(quán)殘缺對(duì)股權(quán)具有以下幾個(gè)方面的影響:一是影響農(nóng)地股權(quán)的穩(wěn)定性。土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范現(xiàn)象仍然存在，致使農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)的穩(wěn)定性沒(méi)有足夠的信心，擔(dān)心自己承包的土地流轉(zhuǎn)后，防止因農(nóng)地權(quán)屬不清而產(chǎn)生矛盾糾紛。因此，土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，可能造成農(nóng)民土地使用權(quán)入股后權(quán)益有所喪失。另外，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地流轉(zhuǎn)的需求逐步增強(qiáng)，土地流轉(zhuǎn)形式也呈現(xiàn)多樣化，甚至出現(xiàn)難以管理的局面，這對(duì)我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)體系的法制建設(shè)造成了嚴(yán)重的影響，如果不及時(shí)規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，可能對(duì)我國(guó)農(nóng)地制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)安排產(chǎn)生深刻的影響［5］。二是影響股權(quán)保障功能。土地股份合作社將農(nóng)民土地集中起來(lái)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，雖然農(nóng)民可以在合作社里務(wù)工，掙取工資，獲取土地股權(quán)收益分紅，但是農(nóng)民對(duì)自己土地失去了直接支配權(quán)，實(shí)質(zhì)上是將土地物質(zhì)權(quán)利貨幣化后的一種股權(quán)收益。股權(quán)的穩(wěn)定性深受土地股份合作經(jīng)營(yíng)狀況影響，合作社運(yùn)行得好，農(nóng)民收益才能得到保障，一旦發(fā)生虧損，農(nóng)民既得不到分紅，加之農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不完整，農(nóng)民的土地使用權(quán)已作為股權(quán)加入到合作社中去，農(nóng)民想收回自己的承包地是相當(dāng)困難的。農(nóng)地股份合作制為實(shí)現(xiàn)多元主體利益目標(biāo)提供了有效的制度平臺(tái)，促進(jìn)了農(nóng)民增收。但是農(nóng)地股份合作制運(yùn)行是有條件的，并不是所有地區(qū)都適用土地股份合作制。其一，效益是土地股份合作的根本。運(yùn)作土地股份合作主要有2種目的，一是進(jìn)行規(guī)模種植，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益;二是進(jìn)行二三產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，獲取建設(shè)用地的土地增值收益和經(jīng)營(yíng)效益。比較這2種方式，獲取土地增值收益更能有效推動(dòng)土地股份合作制的發(fā)展，依靠純農(nóng)業(yè)種植的方式所取得的收益并不能滿(mǎn)足合作制發(fā)展的有效需求。如果土地沒(méi)有更高的利潤(rùn)收益，股份合作社運(yùn)作就會(huì)面臨困難，即便建立起來(lái)以后，如果仍然從事低水平的農(nóng)業(yè)種植經(jīng)營(yíng)，土地的經(jīng)濟(jì)效益不高，股民很難通過(guò)合作社實(shí)現(xiàn)增收，合作社也失去了存在的意義。其二，制度成本制約土地股份合作發(fā)展。對(duì)照江都區(qū)土地股份合作社章程等可以看出，組建、成立、運(yùn)作、收益分配等環(huán)節(jié)有著很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)程序和運(yùn)行機(jī)制。例如，在股權(quán)設(shè)置上，對(duì)土地股的折算、資金技術(shù)股的標(biāo)準(zhǔn)及其他股權(quán)的衡量都很難準(zhǔn)確規(guī)定，對(duì)股權(quán)分配也很難科學(xué)設(shè)置。合作社機(jī)構(gòu)組成人員素質(zhì)參差不齊，對(duì)組織機(jī)構(gòu)順利運(yùn)行有一定的影響。另外，股權(quán)收益分配程序比較復(fù)雜，加入或退出合作社的成員，其股權(quán)收益分配及決算等方面更復(fù)雜。許多地區(qū)的土地股份合作制在股份設(shè)置中包含集體股和個(gè)人股、資金股和技術(shù)股等名目不一的股份，各地因地區(qū)特點(diǎn)設(shè)置股份的程序、種類(lèi)和原則也不盡相同，由此可見(jiàn)土地股份合作制所追求的多重目標(biāo)從根本上決定了運(yùn)行成本很高的問(wèn)題。農(nóng)村土地股份合作社的成立建立在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體自愿的基礎(chǔ)上，不得強(qiáng)制要求農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股?！掇r(nóng)村土地承包法》也規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。農(nóng)村土地股份合作的基礎(chǔ)是土地使用權(quán)，農(nóng)民將土地作為股份參與土地股份經(jīng)營(yíng)，一般情況下是集體統(tǒng)一規(guī)劃經(jīng)營(yíng)，或者由集體統(tǒng)一用于項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，由于其不具有分割性，難以恢復(fù)原狀，農(nóng)民要收回其土地，該怎么分割?如果不要求收回土地，那么土地財(cái)產(chǎn)到底該怎么核算?這是一個(gè)難題。因此，土地股份合作社的退社自由其實(shí)并不自由，而且這種行為存在一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。土地股份合作社類(lèi)似于股份合作制企業(yè)，但是許多土地合作社不具備企業(yè)獨(dú)立法人資格，法律和政府對(duì)農(nóng)村土地股份合作社性質(zhì)沒(méi)有明確的規(guī)定，定位也很模糊，股份合作社既體現(xiàn)出了企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，又具有合作經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)。土地股份合作社的法人登記也很困難，工商部門(mén)認(rèn)為其不符合企業(yè)法人資格而不予登記，民政部門(mén)認(rèn)為其具有經(jīng)營(yíng)行為，不符合社團(tuán)要求，也不好登記，目前已出臺(tái)的《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織作了明確規(guī)定，但是并沒(méi)有將農(nóng)村土地股份合作社納入到合作社范疇，致使農(nóng)村土地股份合作制無(wú)法可依，不受法律政策保護(hù)和扶持［6］。因此，沒(méi)有一個(gè)良好的法律政策環(huán)境，土地股份合作的發(fā)展方向比較模糊，運(yùn)行環(huán)境也不完善。

完善農(nóng)村土地股份合作制度建設(shè)

《物權(quán)法》在堅(jiān)持農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的前提下，強(qiáng)化了土地承包權(quán)人的相關(guān)權(quán)利，穩(wěn)定了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)關(guān)系，農(nóng)民的土地權(quán)益保護(hù)更加有力。從實(shí)踐層面看，農(nóng)民的土地權(quán)益維護(hù)意識(shí)逐步增強(qiáng)，而且種植收益較以往有所提高，農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)水平不斷提升，農(nóng)民種田的積極性得到加強(qiáng)，進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)民的惜地思想。但事實(shí)上農(nóng)民的土地權(quán)益仍未能得到充分保護(hù)，一些侵犯農(nóng)民土地的行為時(shí)有發(fā)生，其根本原因在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題還沒(méi)有徹底解決。因此，要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地制度建設(shè)，不斷完善農(nóng)地股份合作經(jīng)營(yíng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)績(jī)效最優(yōu)。首先，相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有?；趪?guó)情的特殊性，我國(guó)現(xiàn)在每年新增1100萬(wàn)人，保持8%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，每年只能從農(nóng)村轉(zhuǎn)移800萬(wàn)人進(jìn)城就業(yè)生活。40年后，中國(guó)農(nóng)村的人口依然還有7億多，人均耕地還達(dá)不到現(xiàn)在的水平，所以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期現(xiàn)實(shí)的選擇［7］;加上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)仍將成為部分農(nóng)民的主要收入來(lái)源。農(nóng)村土地集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)的制度具有極強(qiáng)的適應(yīng)性和生命力，是一項(xiàng)適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，目前乃至今后一段時(shí)間，既不能改變農(nóng)地集體所有的性質(zhì)，更不能改變家庭經(jīng)營(yíng)的組織形式。因此，當(dāng)前我國(guó)仍需堅(jiān)持農(nóng)地集體所有，進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)民的土地社會(huì)保障功能，在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)村土地法律和制度建設(shè)，加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地使用權(quán)長(zhǎng)期化、物權(quán)化、市場(chǎng)化、資本化，加速農(nóng)村土地使用權(quán)立法保護(hù)進(jìn)程，用法律形式真正肯定并賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)。其次，限制集體對(duì)土地的處置權(quán)力。法律賦予了基層集體組織享有土地所有權(quán)能，但并不是任集體為所欲為。當(dāng)前我國(guó)法律只注重農(nóng)民這一主體對(duì)土地的相關(guān)權(quán)利內(nèi)容，而忽視了對(duì)集體組織行使土地權(quán)利的界定，缺乏必要的限制性規(guī)定。因此，在完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的同時(shí)，進(jìn)一步界定集體組織對(duì)土地的相關(guān)權(quán)利，防止基層干部濫用權(quán)力，搞土地權(quán)錢(qián)交易，滋生腐敗現(xiàn)象;要注重在禁止集體私自處置集體土地、土地資源收益分配不公、強(qiáng)制調(diào)整農(nóng)民土地、征地補(bǔ)償不合理等方面作出具體規(guī)定［8］。最后，為整合農(nóng)地資源提供法律依據(jù)。新農(nóng)村建設(shè)要求優(yōu)化農(nóng)村區(qū)域功能布局，整合分散的土地以及推動(dòng)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)地資源比較散落，村莊布局不盡合理，部分農(nóng)村地區(qū)土地功能已逐漸弱化，有必要通過(guò)適當(dāng)?shù)耐恋卣{(diào)整，重新優(yōu)化農(nóng)地生產(chǎn)布局。從實(shí)踐發(fā)展來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)應(yīng)進(jìn)行土地權(quán)利結(jié)構(gòu)調(diào)整和重新構(gòu)建，以法律形式界定和規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)的范疇，重點(diǎn)突出明確所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)及處分權(quán)等。當(dāng)前，我國(guó)亟待對(duì)農(nóng)民的土地處置權(quán)能加以明確規(guī)定，以發(fā)揮農(nóng)地的使用功能。其一，農(nóng)民土地處置權(quán)能不完整。當(dāng)前，在農(nóng)民土地集體所有的前提下，農(nóng)民不可能完全享有土地處置權(quán)，只能是依照農(nóng)村土地相關(guān)法律制度進(jìn)行合法實(shí)施，主要體現(xiàn)在轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等幾種流轉(zhuǎn)方式，農(nóng)民土地處置權(quán)能實(shí)際上是在集體統(tǒng)一意志支配下的一種附和行為，處于被動(dòng)狀態(tài)。正因?yàn)檗r(nóng)民的土地處置權(quán)能缺失，造成了農(nóng)地征用制度不公平、農(nóng)民土地權(quán)益得不到保護(hù)等現(xiàn)象。因此，在新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中，要提高農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位，必須增強(qiáng)農(nóng)民的土地處置權(quán)能。其二，擴(kuò)大農(nóng)民的處置權(quán)能范圍。進(jìn)一步放開(kāi)農(nóng)民的土地處置權(quán)能，但其最終目的并不單純是維護(hù)農(nóng)民的承包權(quán)，主要目的是要讓土地能夠活起來(lái)，搞活土地經(jīng)營(yíng)，充分體現(xiàn)出土地的資本性。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資本性功能，法律應(yīng)當(dāng)賦予承包農(nóng)戶(hù)享有排他的占有、使用、收益權(quán)，并且享有包括使用權(quán)繼承、有償轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、抵押等權(quán)利在內(nèi)的較充分的處置權(quán)，從而使農(nóng)民的土地承包權(quán)成為一種具有實(shí)質(zhì)意義的包含使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、繼承權(quán)和抵押權(quán)于一體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。其三，建立完善的處置權(quán)配套制度。放開(kāi)土地處置權(quán)能會(huì)不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地私有化、土地兼并、農(nóng)民失地而流離失所?這些都需要有一套完善的配套制度，使農(nóng)民的土地處置權(quán)在充分實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障功能的前提下穩(wěn)步實(shí)施。土地不僅有社會(huì)保障功能、生態(tài)功能，還具有極強(qiáng)的資本增值功能。如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資本功能，維護(hù)好農(nóng)民土地資產(chǎn)性權(quán)利，是完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)功能的重要途徑。其一，確保農(nóng)民擁有土地資產(chǎn)性權(quán)利。通過(guò)界定土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，進(jìn)一步明確農(nóng)民的土地權(quán)利。在堅(jiān)持集體土地所有的前提下，將土地的物質(zhì)形式轉(zhuǎn)化成股權(quán)化的資本形態(tài)，讓合法享有土地產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民都能平等分享到土地權(quán)益，以實(shí)現(xiàn)土地的資本化［9］。土地股份既可以作為資本，參與社會(huì)資本或市場(chǎng)流動(dòng)配置，實(shí)現(xiàn)股份合作經(jīng)營(yíng)，也可以?xún)冬F(xiàn)成土地資源，對(duì)其直接占有和使用，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)效益。其二，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。通過(guò)健全農(nóng)地市場(chǎng)機(jī)制，建立起平等的土地產(chǎn)權(quán)體系，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，追求經(jīng)濟(jì)效益最大化。切實(shí)將土地作為社會(huì)生產(chǎn)要素，鼓勵(lì)土地在合法前提下自由流通，提升土地資本增值功能和經(jīng)濟(jì)效益。允許農(nóng)村土地使用權(quán)依法、自愿、有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)诜€(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)使用權(quán)的基礎(chǔ)上，用市場(chǎng)手段配置土地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，解決人地矛盾。其三，健全土地資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)途徑。在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度框架下，通過(guò)簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很難實(shí)現(xiàn)土地資本增值功能，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)效益比較低下，土地經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)有限，農(nóng)民要使土地價(jià)值變現(xiàn)，只能通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租等流轉(zhuǎn)方式，而不能買(mǎi)賣(mài)、抵押。因此，在產(chǎn)權(quán)不完整的前提下土地資產(chǎn)價(jià)值并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)。如何實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)增值功能，除了完善市場(chǎng)機(jī)制外，還必須進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)地股份合作制建設(shè)，通過(guò)穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)集體土地的股權(quán)，實(shí)現(xiàn)股權(quán)收益長(zhǎng)期化，確保農(nóng)民分享到土地增值收益［10］。另外，土地地力評(píng)估和定價(jià)也是農(nóng)村土地市場(chǎng)化、資本化的一項(xiàng)前提工作，是健全和發(fā)展農(nóng)村土地市場(chǎng)體系的重要環(huán)節(jié)。針對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地今后相當(dāng)一段時(shí)期仍然是農(nóng)民主要的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。因此，我國(guó)在推進(jìn)農(nóng)村土地制度建設(shè)過(guò)程中，不能犯冒進(jìn)主義錯(cuò)誤，也不能搞一刀切，而是要按照農(nóng)村發(fā)展實(shí)情穩(wěn)步推進(jìn)。其一，確保農(nóng)民土地使用權(quán)長(zhǎng)期化。農(nóng)村土地調(diào)整、承包權(quán)利的不穩(wěn)定性等深刻影響著農(nóng)民對(duì)土地投入和經(jīng)營(yíng)的積極性，為進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)地資源，提高農(nóng)村土地產(chǎn)出率，須要加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)的長(zhǎng)期化經(jīng)營(yíng)。通過(guò)土地使用權(quán)長(zhǎng)期化設(shè)置，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)承包土地的物權(quán)性質(zhì)，穩(wěn)固農(nóng)民對(duì)土地的支配權(quán)，限制外部主體侵犯農(nóng)民土地權(quán)益。其二，以法律形式固化農(nóng)民土地使用權(quán)長(zhǎng)期性。目前，我國(guó)涉及農(nóng)村土地制度方面的法律對(duì)農(nóng)民與土地之間的關(guān)系仍界定為承包關(guān)系，規(guī)定了耕地承包經(jīng)營(yíng)期限為30年，期滿(mǎn)后由承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人繼續(xù)承包。農(nóng)民是被動(dòng)接受集體組織給予的表面性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)利，而不是處在真正的主人地位上對(duì)土地行使經(jīng)營(yíng)權(quán)，造成的直接影響降低了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。在土地集體所有制前提下，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期穩(wěn)定性，是擺在我國(guó)農(nóng)地制度改革面前的最迫切問(wèn)題之一。當(dāng)前，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)期限長(zhǎng)期化的基礎(chǔ)上，加快農(nóng)民土地使用權(quán)立法進(jìn)程，以法律形式賦予農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期化，從而為維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益提供法律后盾。在立法過(guò)程中，注重對(duì)農(nóng)地所有權(quán)主體、農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)方式、農(nóng)民享有的土地處置權(quán)能等環(huán)節(jié)進(jìn)行具體規(guī)定，并輔以必要的配套政策，完善農(nóng)民土地使用權(quán)法。

本文作者：金麗馥李章垠黃佰行工作單位：江蘇大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院