導語：中國新農(nóng)村服務(wù)型政府建構(gòu)路徑探究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)型政府職能基層服務(wù)型政府建設(shè)

摘要：建設(shè)社會主義新農(nóng)村是建設(shè)現(xiàn)代國家的必然要求，也是破解“三農(nóng)”問題的重要契機，黨的十六屆五中全會提出了推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重大歷史任務(wù)，這是我黨以科學發(fā)展觀，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然結(jié)果，是針對“三農(nóng)”問題提出的一項重大舉措。在這項造福億萬農(nóng)民的重大歷史任務(wù)中，作為國家在農(nóng)村基層的一級政府機關(guān)，作為新農(nóng)村建設(shè)的最前線，直接指導新農(nóng)村建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，擔負著不可推卸的服務(wù)責任。當前，我國鄉(xiāng)村公共需求的快速增長與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的嚴重缺位的矛盾仍很突出，建設(shè)以社會管理和公共服務(wù)為重心的服務(wù)型政府則成為新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在需求。因此，立足于當下公共服務(wù)的現(xiàn)實困境，審視目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理存在的問題及致因，探求新農(nóng)村建設(shè)中基層服務(wù)型政府建設(shè)問題，具有極為重要的現(xiàn)實意義。

一、社會主義新農(nóng)村建設(shè)與基層服務(wù)型政府建設(shè)

（一）社會主義新農(nóng)村建設(shè)淵源

長期以來，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題一直是決定我國全面建設(shè)小康社會進程和現(xiàn)代化進程的關(guān)鍵問題，也是關(guān)系黨和國家工作全局的根本性問題。近年來，中央政府采取了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)了積極的變化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有所調(diào)整，農(nóng)民收入也有所增加，為我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要的支撐作用。但是在城鄉(xiāng)二元體制限制下，目前我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)業(yè)發(fā)展滯緩，農(nóng)村發(fā)展制約因素多，農(nóng)民收入增長緩慢，發(fā)展過程中長期形成的工農(nóng)失調(diào)、城鄉(xiāng)失衡的狀況不但沒有根本改觀，反而在有些方面還在加劇，而縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，教育差距、農(nóng)村公民公共衛(wèi)生資源差距，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，解決“三農(nóng)”問題仍然是我國目前面臨的重大而艱巨的歷史使命。同時我國現(xiàn)在的工業(yè)發(fā)展也取得了巨大的成就，我國已經(jīng)進入了以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村成為可能，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供了一定的經(jīng)濟和人力資本支持。

正是在這個大背景下黨的十六屆五中全會提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，并把建設(shè)社會主義新農(nóng)村作為“十一五”經(jīng)濟社會發(fā)展的一個主要目標，提出將“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”作為新農(nóng)村建設(shè)的總體要求。建設(shè)社會主義新農(nóng)村的提出是新一屆中央領(lǐng)導集體與時俱進，加強“三農(nóng)”工作的重大舉措，將“三農(nóng)”問題作為全部工作的重中之重、將“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”作為基本方略、制定了“多予少取放活”和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的基本方針。建設(shè)社會主義新農(nóng)村目標的實現(xiàn)，必將大大提高廣大農(nóng)民的經(jīng)濟地位、改善農(nóng)村的生產(chǎn)和生活條件、提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，從而促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會各項事業(yè)全面發(fā)展，對于全面建設(shè)小康社會具有特別重要的意義。

（二）基層服務(wù)型政府建設(shè)

1、服務(wù)型政府建設(shè)的涵義

國家行政學院公共管理教研部教授劉熙瑞指出：服務(wù)型政府是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為人民服務(wù)為宗旨并承擔服務(wù)責任的政府。服務(wù)型政府的提出其本質(zhì)是由西方的“主權(quán)在民”和我國幾代領(lǐng)導人倡導的“全心全意為人民服務(wù)”的思想和理念決定的。作為一種新的治理模式，服務(wù)型政府的提出是我國學者受到了美國公共行政學家登哈特提出的新公共服務(wù)理論的啟發(fā)，學者們寄希望于新公共服務(wù)理論，探討如何在新時期改革和構(gòu)建服務(wù)型政府。特別是在2004年2月總理在全國十屆人大四次會議上明確提出“加快推進行政管理體制改革進一步轉(zhuǎn)變政府職能，努力建設(shè)服務(wù)型政府?！敝链?，服務(wù)型政府成為我國政府改革和自身建設(shè)的新方向。

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，作為基層的政府組織，是農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的組織者和引導者。既承擔著貫徹落實黨和國家方針政策的任務(wù)，又承擔著組織、動員、規(guī)劃和規(guī)范新農(nóng)村建設(shè)的各種任務(wù)。因此，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新農(nóng)村建設(shè)中理應而且能夠發(fā)揮主導與服務(wù)作用。為了實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的重大意義，在圍繞新農(nóng)村建設(shè)的總體要求之外，構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府職能也是新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在需求，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變，即從“管制型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變。

2、建設(shè)基層服務(wù)型政府的意義

(1)建設(shè)基層服務(wù)型政府是農(nóng)村生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系與上層建筑協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在需求

上世紀70年代末、80年代初，隨著我國以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主要特征的農(nóng)村基本經(jīng)濟制度的確立，徹底動搖了體制下“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的管理體制，計劃經(jīng)濟下的集體經(jīng)濟時代結(jié)束了，新的村民自治組織應運而生，從此確立了“鄉(xiāng)政村治”的二元體制模式?！班l(xiāng)政村治”體制模式在一定范圍內(nèi)為農(nóng)村的發(fā)展起到了積極作用，但20多年來，這種體制模式逐漸暴露出諸多問題和矛盾。從2006年起，中國農(nóng)民徹底告別延續(xù)了2600多年的“皇糧國稅”，標志著我國正式進入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的后農(nóng)業(yè)稅時代?！稗r(nóng)業(yè)稅的取消，給億萬農(nóng)民帶來了看得見的物質(zhì)利益，極大地調(diào)動了農(nóng)民積極性，又一次解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，必將帶來農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系與上層建筑某些環(huán)節(jié)的調(diào)整，推動農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展和農(nóng)村社會的和諧進步?！睘榇耍偫碓?005年“全國農(nóng)村稅費改革試點工作會議”上提出：“我國農(nóng)村稅費改革已經(jīng)進入到了一個新的階段，要積極穩(wěn)妥地推進以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、農(nóng)民義務(wù)教育體制改革和縣鄉(xiāng)財政體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革試點”，那么在建設(shè)新農(nóng)村大背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)“要切實轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，整合事業(yè)站所，精簡機構(gòu)和人員，提高社會管理和公共服務(wù)水平，加快建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制”。這將是我國下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的最新定位，也預示著我國農(nóng)村生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系與上層建筑的重大調(diào)整。

(2)建設(shè)基層服務(wù)型政府是實現(xiàn)村民自治的內(nèi)在需求

《憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定：村民委員會是村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。這一規(guī)定決定了村級組織是采取村民自治方式來治理。在二十多年的村民自治歷程中，出現(xiàn)了許多有礙于村民自治的因素，主要是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府壓縮了村民自治的空間，通過各種手段將村作為自己的下級機構(gòu)，變指導為領(lǐng)導，主要表現(xiàn)在：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會關(guān)系界限模糊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間存在著越位、錯位現(xiàn)象；二是村兩委關(guān)系緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實現(xiàn)對村委會的領(lǐng)導，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村支部委員會之間的領(lǐng)導來完成；三是村民委員會自治功能定位不準，產(chǎn)生“附屬行政化”與“過渡自治化”兩種傾向。服務(wù)型政府是以公民參與為基礎(chǔ)的，但同時公民參與和公民自治又需要服務(wù)型政府來保證。我國服務(wù)型政府的主導路徑是市場模式和解制模式，這兩種模式在推動政府服務(wù)質(zhì)量的提高，服務(wù)水平的提升有著重要的意義，但是這兩種模式還不足以完全實現(xiàn)服務(wù)型政府的根本理念。目前，在我國農(nóng)村已經(jīng)實現(xiàn)了村民自治，村級自治組織也正發(fā)揮著積極的作用，為了掃除村民自治道路上的障礙和進一步擴大村民自治的成果，從而實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)提出來的“管理民主”這一要求，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一個重要環(huán)節(jié)。

(3)建設(shè)基層服務(wù)型政府是我國農(nóng)村和諧社會建設(shè)的內(nèi)在需求

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出“和諧是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性，是國家富強、民族振興、人民幸福的重要保證?！蓖驹?005年初對社會主義和諧社會的內(nèi)涵作了深刻地闡發(fā)，強調(diào)指出：“我們要建設(shè)的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會?！薄稕Q定》指出：“構(gòu)建社會主義和諧，重心在基層。”我國有9億多農(nóng)民，沒有農(nóng)村社會的和諧就不可能有整個社會的和諧。因此，要“圍繞建設(shè)社會主義新農(nóng)村加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)”，“以增強社會服務(wù)功能和提高社會管理、依法辦事能力為重點，大力加強基層政權(quán)建設(shè)?！笨偫碇赋觯骸肮芾砭褪欠?wù)，我們要把政府辦成一個服務(wù)型政府”，我們要“努力建設(shè)服務(wù)型政府”。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由傳統(tǒng)的政府模式向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變是必然的選擇。從這個意義上講，構(gòu)建社會主義和諧社會與建立服務(wù)型政府是一致的，服務(wù)型政府的最終目標是為向無政府的高級階段的共產(chǎn)主義和諧社會過渡奠定基礎(chǔ)。

(4)建設(shè)基層服務(wù)型政府是解決我國城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的內(nèi)在需求

長期以來我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、經(jīng)濟和社會發(fā)展不平衡，存在著一條腿長一條腿短的突出問題，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟仍然存在、農(nóng)村社會管理與公共產(chǎn)品的提供嚴重不足。這些問題無不與舊的政府管理體制和管理方式密切相關(guān)，表明了“經(jīng)濟建設(shè)型政府”的弊端同時也印證了“服務(wù)型政府”建設(shè)的必要性。農(nóng)村社會發(fā)展的嚴重滯后和發(fā)展的失衡迫切需要政府加強對社會公共事務(wù)的投資，加大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，建立服務(wù)型政府。

(5)建設(shè)基層服務(wù)型政府是為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的內(nèi)在需求

公共產(chǎn)品一般是公司或個人無法提供或不應該通過市場來提供，這類產(chǎn)品由于在消費上的競爭性和排他性，決定了他們的供給要求通過一定的行政手段實行優(yōu)化，這類產(chǎn)品生產(chǎn)或消費環(huán)節(jié)需要一定的行政力量的介入。改革開放以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能雖然經(jīng)過幾次大的調(diào)整，但是這種轉(zhuǎn)變遠遠跟不上農(nóng)村對公共產(chǎn)品需求的腳步，尤其是在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，廣大農(nóng)民群眾是無法享受憲法所規(guī)定的人權(quán)，農(nóng)村公共產(chǎn)品提供嚴重不足，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的服務(wù)和供給水平是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，也是農(nóng)村實現(xiàn)小康社會的目標的重要前提條件。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型的目標應該是通過建立服務(wù)型政府，為農(nóng)村提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)，不斷滿足廣大群眾日益增長的公共利益訴求。

二、我國基層服務(wù)型政府建設(shè)存在的問題及原因分析

（一）社會主義新農(nóng)村建設(shè)與基層政府的職能定位

我國農(nóng)業(yè)稅的取消，標志著“以農(nóng)養(yǎng)政”時代的結(jié)束和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村新階段的開始，在新的歷史時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著截然不同的任務(wù)和工作內(nèi)容，客觀上要求盡快轉(zhuǎn)變職能。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由于所處位置和面臨的具體工作，其職能轉(zhuǎn)變主要應集中在強化“社會管理”和“公共服務(wù)職能”兩大方面：

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔負著一系列社會管理任務(wù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理職能包括社會秩序和治安的維護；國家重要政策的貫徹落實，如人口政策、土地政策；管理屬地的國有后備資源，如國家的森林、礦產(chǎn)、河流等；對小城鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和管理，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，隨著城市化的發(fā)展，這方面的職能將會不斷增大；培育和監(jiān)管鄉(xiāng)村各種市場經(jīng)濟關(guān)系，維護正常的社會經(jīng)濟秩序，目前在市場的監(jiān)管方面，主要是由國家相關(guān)部門通過垂直管理體制進行，但是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)在很多制假販假、偷稅漏稅、商標侵權(quán)、破壞資源、污染環(huán)境、違反安全生產(chǎn)規(guī)定等行為大量發(fā)生于縣及縣以下農(nóng)村地區(qū)，直接危害和威脅著廣大農(nóng)民的人身財產(chǎn)安全，客觀上要求加強縣鄉(xiāng)政府在這方面職能的發(fā)揮。

2、在新農(nóng)村建設(shè)條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重點客觀上要求轉(zhuǎn)向為廣大農(nóng)民提供服務(wù)和推進各項公益事業(yè)的發(fā)展上來

按照現(xiàn)代政府理淪，政權(quán)存在的理由和基礎(chǔ)就是為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，目前這方面的職能顯得尤為迫切和重要。首先，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展條件下，為農(nóng)民提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作中的重要內(nèi)容，特別是鑒于長期以來我們對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，欠賬太多，目前這方面工作顯得尤其緊迫和重要。其次，在發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟和國家“以工補農(nóng)”的情況下，廣大農(nóng)民群眾也迫切需要政府為他們提供各種服務(wù)和公共產(chǎn)品。如在發(fā)展市場經(jīng)濟過程中，廣大農(nóng)民市場信息不靈、資金和技術(shù)缺乏、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料無保證、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理、同市場的聯(lián)系缺乏通暢的渠道，急需政府的幫助和引導。對于那些涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品，包括大型的農(nóng)田水利設(shè)施和農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)民的醫(yī)療保障和農(nóng)村社會保障體系建設(shè)、農(nóng)村交通事業(yè)的發(fā)展以及環(huán)境的保護等等，也只能由政府來供給或經(jīng)政府承頭組織解決。另外，目前農(nóng)村正在興起和發(fā)展各種自治組織，也極需鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)心、幫助和指導。

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)職能的劃分，只是在理論上一種大致和相對的劃分，實際上在具體的運行中，這兩方面職能經(jīng)常是交織在一起的，很難完全把他們分清楚。特別是隨著我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能日趨完備，這兩方面職能將會越來越融合在一起，即融管理于服務(wù)，融服務(wù)于管理，這是當前和未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變中的一個新特征。

（二）當前基層政府建設(shè)存在的問題及原因分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按照我國憲法的規(guī)定，屬國家基層政權(quán)組織和獨立的政府主體。改革開放以來，我國逐步形成了“鄉(xiāng)政村治”局面，但在現(xiàn)有的治理格局中，存在著一系列問題。近年來我國先后推行了幾輪較大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，但是從總體上看，無論是職能作用還是體制現(xiàn)狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與憲法規(guī)定和所應承擔的任務(wù)比，都存在著較大的差距和不適應。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏一級政府應有的獨立性，容易形成“向上負責，向下收費”的狀況

按照憲法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在我國政權(quán)構(gòu)架中屬于相對獨立的一級政府，但實際情況是在縣鄉(xiāng)關(guān)系中普遍存在著向上集中的特征，這主要表現(xiàn)在縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人事和財政享有較大的控制權(quán)。在人事上，雖然《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會產(chǎn)生，但在實際運作中卻主要是由縣委常委會討論決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的人選。在財政上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有真正形成一級財政，其主體財政基本上是由縣政府在控制。在這種高度行政化的控制方式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只有無條件執(zhí)行上級安排的各種任務(wù)和做出的各種決定。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不足造成組織行為和公共目標的變異，這是鄉(xiāng)村關(guān)系惡化的重要原因之一

自1994年稅制改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)經(jīng)費普遍不足，處于行政體系末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稅源難以自控和保證，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)人員又在不斷的增加，帶來工資費用急增，造成各級財政支出不斷擴大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負擔日益沉重。在這種情況下，政府的公共目標不斷被各種自利性目的和行為侵蝕或取代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既不可能正確履行政府應盡的職責，又使自己成為基層各種矛盾的焦點，社會上各種批評、質(zhì)疑之聲不絕于耳。

3、由于缺乏壓力和動力機制，政府工作人員缺乏向農(nóng)民服務(wù)的自覺性和工作熱情

基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理應承擔大量的公共服務(wù)職能，但是由于長期以來我國實行的都是重城市輕農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給政策，縣級政府在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核中，公共服務(wù)在考核指標中往往只占很小的一部分，而且無剛性要求，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對公共服務(wù)的興趣和積極性普遍不高。同時由于長期以來我們對農(nóng)村實行的都是強制性的權(quán)力控制方式，一般農(nóng)民群眾很難產(chǎn)生對政府公共服務(wù)的訴求，更談不上正式的訴求途徑和壓力手段。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既缺乏公共服務(wù)的意識，又缺乏提供公共服務(wù)的能力和手段，離服務(wù)型政府的要求甚遠。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中了上下各方面的矛質(zhì)，問題復雜，改革的難度大、反復大

鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題一直是近年來從中央到地方人們關(guān)注和研究的重點問題，其間各種改革措施一直沒有停止過，但收效不大，其中原因復雜:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題與舊體制集中治理的方式相聯(lián)，改革的難度大。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部長期以來習慣于權(quán)力治理方式，現(xiàn)在要從根本上改變，無論是意識還是行為轉(zhuǎn)變起來都很難。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的整體性和配套性不強。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革牽涉到縣級政府的配套改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建設(shè)服務(wù)型政府，必須考慮解決服務(wù)供給能力，這些問題不解決，很多存在的問題就無法解決。三是利益規(guī)約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革涉及到人員的調(diào)配和權(quán)力的重新配置，這之中牽涉到各種復雜的利益關(guān)系。四是改革缺乏實質(zhì)性的舉措，缺乏持續(xù)性的制度支持。

三、我國基層服務(wù)型政府建設(shè)途徑——基于基層政府的職能而建設(shè)

要解決目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題必須進一步推進體制改革，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的目標是創(chuàng)建服務(wù)型政府，這就要求政府轉(zhuǎn)變職能，而前提就是轉(zhuǎn)變理念，否則，政府的服務(wù)就不能落到實處。要由過去的“官本位”、“政府本位”向“公民本位”轉(zhuǎn)變。以科學發(fā)展觀為指導，牢固樹立執(zhí)政為民的思想。

（一）以建立大部制為基層政府改革的突破口，健全服務(wù)型政府的運行機制。

實行大部制是政府機構(gòu)改革的主題和重點，要整合和優(yōu)化政府職能，以更好地為廣大人民群眾服務(wù)。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府公共服務(wù)正在向綜合化方向發(fā)展，因此，政府間的管理與政府部門間的管理就成為政府管理中的關(guān)鍵。政府必須實行全方位的管理，建立科學的服務(wù)型政府的運行機制。

（二）改革縣鄉(xiāng)關(guān)系，建立責任和權(quán)利相統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制

作為一級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應具有相對的獨立性，這是發(fā)揮政府職能的基礎(chǔ)。在這個問題上，目前首先應明確縣鄉(xiāng)關(guān)系，分清縣鄉(xiāng)不同的責任。應該看到，隨著鄉(xiāng)村關(guān)系的發(fā)展演變和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府民主政治的發(fā)展，縣鄉(xiāng)之間需要有一個相對明確的界限。作為上級政府，不能隨意把屬于自己的事權(quán)責任硬性下放給下級鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在工作安排上，應堅持適度和必要性原則，縣鄉(xiāng)關(guān)系應保持必要的自主和協(xié)商。其次，盡快通過人事和財政體制改革，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有相對獨立的人事權(quán)和財政權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人事制度改革應和鄉(xiāng)村民主建設(shè)結(jié)合起來，逐步把決定權(quán)交給人民群眾。在財政體制改革上，應該確立事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一原則，在合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，適度調(diào)整各級政府間的財政分配關(guān)系，加大中央和省級政府財政轉(zhuǎn)移支付力度，讓基層政府的財政能力大體上能夠與履行的職能相適應。

(三)圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變，推進服務(wù)型政府組織體系的建設(shè)

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟管理方面的事務(wù)要逐步減少，而社會管理和公共服務(wù)，特別是公共安全、社會穩(wěn)定、民政、教育、衛(wèi)生、計劃生育等方面的工作要成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作內(nèi)容，政府要把精力和資源更多地用于為老百姓提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給上。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)設(shè)置和組織形式應作較大調(diào)整。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)要裁并，人員要進一步精簡，在機構(gòu)設(shè)置和人員安排上，要突出和偏重公共服務(wù)職能的需要，在這方面要作進一步的探索。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織管理、工作方式和業(yè)績考核要與為基層農(nóng)民服務(wù)緊密結(jié)合起來，以此作為重要的考核標準。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在從微觀經(jīng)濟領(lǐng)域中退出來的同時，其經(jīng)濟方面的職能主要轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護公平競爭的環(huán)境，減少交易成本，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供一系列服務(wù)。在鄉(xiāng)村關(guān)系上，要變直接干預為指導、協(xié)調(diào)和幫助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在農(nóng)民教育培訓、科技服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)融資以及農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的法律保障等多方面提供服務(wù)和幫助。在服務(wù)方式上，要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上作進一步改革和完善。

(四)適應村民自治的發(fā)展，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是村民自治與縣級政權(quán)之間的基層政府組織，在這種上下不同的組織構(gòu)架中決定了它既不能完全等同于縣級政府，又不能混同于一般的村治組織，而應該兼具兩者的特點，這就是有限自治。其理由如下：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國“二元”治理下的產(chǎn)物，長期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主體資格并沒有完全實現(xiàn)過，這是縣鄉(xiāng)“高壓型”控制方式的重要原因；二是自改革開放以來，隨著農(nóng)村民主的不斷發(fā)展，必然要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理方式和鄉(xiāng)村關(guān)系形成沖擊和提出新要求，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村治方式上的不協(xié)調(diào)，引發(fā)了鄉(xiāng)村關(guān)系間一系列矛盾和沖突；三是隨著國家“以工補農(nóng)”政策的實施，國家將向農(nóng)村投人大量的資金、物資和項目，要使這些投入達到預設(shè)目標和效果，必須增強基層民眾對政府的影響力和控制方式，即發(fā)揮“權(quán)利”對“權(quán)力”的影響和制約。四是自1998年四川遂寧市步云鄉(xiāng)試行由全體選民直接選舉鄉(xiāng)長以來，目前全國很多地方都開始試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革，先后出現(xiàn)了“直選”、“公推公選”、“兩推一選”、“三票制”等各種形式，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行有限自治積累了經(jīng)驗。

(五)推進農(nóng)村組織的發(fā)展，為各類農(nóng)民自治組織的發(fā)展提供積極的幫助和支持

在我國，各類農(nóng)村組織發(fā)展是目前我國農(nóng)民組織化和制度化發(fā)展的重要形式，包括共青團、婦聯(lián)、老年協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、農(nóng)會、經(jīng)濟合作社組織等等。這些組織的存在，對于改進農(nóng)村現(xiàn)有的社會組織關(guān)系，增強農(nóng)民維護自身權(quán)益和表達他們的利益愿望，參與社會公共事務(wù)以及更好的走向市場經(jīng)濟等各個方面都具有重要的積極作用。當前我們既要充分認識農(nóng)村自治組織發(fā)展的重要意義，放手讓農(nóng)民根據(jù)自身的需要改造和重建自己的組織，同時又要為他們的發(fā)展提供良好的環(huán)境條件，幫助他們發(fā)展。特別要注意支持和幫助各種經(jīng)濟合作組織的發(fā)展，政府要為他們的發(fā)展提供一定的政策扶持措施。通過農(nóng)村組織發(fā)展，使目前由政府和農(nóng)民這種單線型農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑸鐣M織、農(nóng)民多線型的社會結(jié)構(gòu)，讓各類經(jīng)濟合作組織成為基層政府社會職能轉(zhuǎn)移的重要渠道和載體。公務(wù)員之家

(六)創(chuàng)新國家農(nóng)村政策體系，加大對農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展的政策支持力度

要創(chuàng)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府還離不開國家大環(huán)境的支持。首先在國家政策供給體系上，要改變目前的城鄉(xiāng)分治情況，盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)供給平衡。其次，要改進資源配置方式和途徑。要按照公共產(chǎn)品的類別、層次，確定城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給主體，明確區(qū)分政府與農(nóng)民各自承擔的供給責任；要改變配置方式，即由過去的權(quán)力配置改為法律配置，防止各級政府層層截留；同時要改變自上而下的決策機制，讓民眾參與決策和管理。第三，進一步深化農(nóng)村改革，不斷推進農(nóng)村市場化發(fā)展。如賦予農(nóng)民更為完整的土地產(chǎn)權(quán)，鼓勵有條件的地方積極探索土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)制度改革；在農(nóng)民土地的征收上根據(jù)市場效益，提高征收標準，注意保護農(nóng)民的利益；各地要從實際出發(fā)，在遵循市場經(jīng)濟規(guī)律的基礎(chǔ)上采取靈活的政策措施，包括政府可以通過財政補助、稅收、價格等政策，引導農(nóng)民或民間組織投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以財政補助的形式鼓勵農(nóng)民職業(yè)培訓、用補貼的辦法推廣農(nóng)業(yè)先進技術(shù)，加快醫(yī)療衛(wèi)生制度改革，等等。第四，注重農(nóng)民流動轉(zhuǎn)移的配套政策，解決農(nóng)民入城后的后顧之優(yōu)。如戶籍管理制度的改革、農(nóng)民轉(zhuǎn)移后的土地處置政策、農(nóng)民工子女人學、農(nóng)民工的市民待遇等等。

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