導(dǎo)語(yǔ)：政府農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展管理論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：世界上開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的國(guó)家普遍實(shí)施政府干預(yù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府干預(yù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理論來(lái)源于保險(xiǎn)市場(chǎng)存在著失靈、壟斷性或有限競(jìng)爭(zhēng)性。而中國(guó)政府干預(yù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理論來(lái)源于馬克思、恩格斯的國(guó)家直接配置全部資源的思想。本文粗略地比較了這兩種政府干預(yù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)行情況，認(rèn)為我國(guó)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍然需要實(shí)行政府干預(yù)，但應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)變干預(yù)方式。

關(guān)鍵詞：政府干預(yù)中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起源于生產(chǎn)、生活中的不確定性。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不同于一般的商業(yè)保險(xiǎn)，已經(jīng)開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的國(guó)家普遍實(shí)施政府干預(yù)。國(guó)內(nèi)有的學(xué)者認(rèn)為保險(xiǎn)市場(chǎng)的失靈、壟斷性或有限競(jìng)爭(zhēng)性，為政府干預(yù)提供了契機(jī)與動(dòng)因；而有的學(xué)者認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有商品性與非商品性雙重特征，其非商品性特征產(chǎn)生了國(guó)家對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的干預(yù)。本文認(rèn)為我國(guó)政府干預(yù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理論來(lái)源于馬克思、恩格斯的國(guó)家直接配置全部資源的思想。中國(guó)與國(guó)外的政府干預(yù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理論分屬不同的理論模式。本文試圖分析這兩種干預(yù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的具體運(yùn)行情況，探討我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中如何推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。

一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一般特征與兩類政府干預(yù)模式

保險(xiǎn)起源于生活中的不確定性。從對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)的角度而言，保險(xiǎn)是一種風(fēng)險(xiǎn)管理制度；而從其經(jīng)濟(jì)功能來(lái)看，保險(xiǎn)還是一種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度。這一制度通過(guò)對(duì)有可能發(fā)生的不確定性事件的數(shù)理預(yù)測(cè)和收取保費(fèi)的方法，建立保險(xiǎn)基金，以合同的形式，將風(fēng)險(xiǎn)從被保險(xiǎn)人轉(zhuǎn)移到保險(xiǎn)人，由大多數(shù)人來(lái)分擔(dān)少數(shù)人的損失。①

保險(xiǎn)公司是經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)的組織，其經(jīng)營(yíng)對(duì)象必須是純粹風(fēng)險(xiǎn)中的可保風(fēng)險(xiǎn)。可保風(fēng)險(xiǎn)必須具備以下六個(gè)基本條件：一、潛在損失的嚴(yán)重性很大，但損失發(fā)生的可能性不大，即具有經(jīng)濟(jì)上的可行性；二、可以確定損失的概率分布；三、存在足夠數(shù)量的同質(zhì)的保險(xiǎn)標(biāo)的；四、損失的發(fā)生具有偶然性；五、損失是可以確定的和計(jì)量的；六、特大災(zāi)難性事故不會(huì)發(fā)生。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是商業(yè)保險(xiǎn)延伸到在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的一種嘗試。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指被保險(xiǎn)人在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，因遭受自然災(zāi)害或意外事故致使有生命的動(dòng)植物發(fā)生死亡或損毀的經(jīng)濟(jì)損失，由保險(xiǎn)人給予補(bǔ)償?shù)囊环N保險(xiǎn)。②廣義上說(shuō)農(nóng)民所面臨的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)主要有自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、資源風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、健康風(fēng)險(xiǎn)及其他人力不可抗拒的災(zāi)害，一般而言，從保險(xiǎn)責(zé)任的角度來(lái)看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可分為單一責(zé)任險(xiǎn)、混合責(zé)任險(xiǎn)和一切險(xiǎn)；從生產(chǎn)對(duì)象的角度可劃分為種植業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)，而種植業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)又可根據(jù)生產(chǎn)管理的不同特點(diǎn)分作農(nóng)作物保險(xiǎn)、收獲期農(nóng)作物保險(xiǎn)、森林保險(xiǎn)、園林苗圃保險(xiǎn)、畜禽保險(xiǎn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖保險(xiǎn)以及其他特種養(yǎng)殖保險(xiǎn)。

①孫祁祥：《保險(xiǎn)學(xué)》，北京大學(xué)出版社1999年版，第21—22頁(yè)。

②《當(dāng)代中國(guó)的保險(xiǎn)事業(yè)》，當(dāng)代中國(guó)出版社1996年版，第423頁(yè)。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與社會(huì)保險(xiǎn)及其他商業(yè)保險(xiǎn)相比，有不少獨(dú)特之處。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域面臨的純粹風(fēng)險(xiǎn)中的可保風(fēng)險(xiǎn)具有更大的不確定性。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的的特殊性，嚴(yán)格地說(shuō)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)僅僅具備了“存在足夠數(shù)量的同質(zhì)的保險(xiǎn)標(biāo)的”。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的潛在損失的嚴(yán)重性很大，而損失發(fā)生的可能性卻不好確定，也就是說(shuō)“有經(jīng)濟(jì)上的可行性”這一條件不能滿足。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的標(biāo)的是有生命的農(nóng)作物與動(dòng)物，其生命形態(tài)無(wú)時(shí)不在變化，動(dòng)植物在生長(zhǎng)過(guò)程中，每天都孕育價(jià)值，但每一具體階段卻很難單獨(dú)以價(jià)值形態(tài)表現(xiàn)出來(lái)。這一特性決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不能滿足“損失是可以確定的和計(jì)量的”這一條件。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自自然災(zāi)害，而自然災(zāi)害的發(fā)生具有不規(guī)則性，“特大災(zāi)難性事故不會(huì)發(fā)生”這一條件也不能完全滿足，不符合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的的特征。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的的特殊性，農(nóng)作物遭災(zāi)時(shí)損失的確定與計(jì)量存在難度，也就是說(shuō)“損失是可以確定的和計(jì)量的”這一條件也不可完全滿足。

保險(xiǎn)公司面臨著各種不確定性，如資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、定價(jià)風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)及其它風(fēng)險(xiǎn)。①但特別重要的難題是信息不對(duì)稱性，尤其在經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的的特殊性使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信息不對(duì)稱問(wèn)題更為嚴(yán)重。這種信息不對(duì)稱性表現(xiàn)為道德風(fēng)險(xiǎn)與逆選擇。

Winter指出道德風(fēng)險(xiǎn)可被定義為一個(gè)組織的集體利益與組織中的個(gè)體利益之間的沖突，當(dāng)委托人的最終收益不確定或部分依賴于人的行為，而人的行為又不能被完全觀察到時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)可分為“事前的道德風(fēng)險(xiǎn)”與“事后的道德風(fēng)險(xiǎn)”。Holmstrom等人認(rèn)為，如果保險(xiǎn)人無(wú)法控制被保險(xiǎn)人的行為，購(gòu)買保險(xiǎn)將減少被保險(xiǎn)人謹(jǐn)慎行事的動(dòng)機(jī)，產(chǎn)生了“事前的道德風(fēng)險(xiǎn)”。Spence和Zeckhauser認(rèn)為，由于無(wú)法觀察到事故發(fā)生的真正原因，保險(xiǎn)人只能依賴于被保險(xiǎn)人的報(bào)告或進(jìn)行成本很高的調(diào)查，導(dǎo)致了“事后道德風(fēng)險(xiǎn)”，“事后道德風(fēng)險(xiǎn)”產(chǎn)生了欺詐問(wèn)題。因而，Arnott和Stiglitz指出道德風(fēng)險(xiǎn)使有效的市場(chǎng)均衡無(wú)法達(dá)到，即使在最好的條件下，不完全的保險(xiǎn)保障也只能導(dǎo)致次有效均衡。②

Rothchild和Stiglitz以發(fā)生保險(xiǎn)事故的概率將被保險(xiǎn)人群分作“好風(fēng)險(xiǎn)”(goodrisks)與“壞風(fēng)險(xiǎn)”(badrisks)兩類，研究保險(xiǎn)市場(chǎng)的“逆選擇”問(wèn)題。他們證明，由于存在逆選擇，競(jìng)爭(zhēng)的保險(xiǎn)市場(chǎng)不會(huì)達(dá)到均衡，有效狀態(tài)下保險(xiǎn)供給應(yīng)當(dāng)是歧視性的：對(duì)“壞風(fēng)險(xiǎn)”者提供高價(jià)格的足額保險(xiǎn)，對(duì)“好風(fēng)險(xiǎn)”者提供低價(jià)格的部分保險(xiǎn)。他們認(rèn)為，保險(xiǎn)市場(chǎng)存在失靈，而壟斷的保險(xiǎn)市場(chǎng)(在政府監(jiān)管下)可能是一個(gè)次優(yōu)選擇。③

①孫祁祥、鄭偉：《21世紀(jì)的中國(guó)保險(xiǎn)：理論與實(shí)踐》，載李揚(yáng)等主編：《中國(guó)金融理論前沿Ⅱ》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版，第373—374頁(yè)。

②參見(jiàn)孫祁祥、孫立明：《保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究述評(píng)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2002年第5期。

③參見(jiàn)孫祁祥、孫立明：《保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究述評(píng)》。

可以說(shuō)由于保險(xiǎn)市場(chǎng)的信息不對(duì)稱而導(dǎo)致了保險(xiǎn)市場(chǎng)的失靈，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)尤其嚴(yán)重。對(duì)多數(shù)國(guó)家而言，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)效益必須首先予以考慮。當(dāng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)效益目標(biāo)不可能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)時(shí)，政府就用其他手段實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。正是保險(xiǎn)市場(chǎng)的失靈、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的壟斷性或有限競(jìng)爭(zhēng)性，為政府干預(yù)提供了契機(jī)與動(dòng)因?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府的干預(yù)是必需的，它可以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。政府干預(yù)可采取多種方式：它既可以充當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督管理者，通過(guò)供給法律制度，創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和安定的社會(huì)環(huán)境，也可以在一些基礎(chǔ)設(shè)施、壟斷行業(yè)等領(lǐng)域進(jìn)行投資，或直接建立國(guó)有企業(yè)，參與經(jīng)營(yíng)。①綜觀國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展歷程，許多國(guó)家都實(shí)施了政府干預(yù)，采取的政策措施主要有：實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法；管制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)價(jià)格；政府直接經(jīng)營(yíng)管理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；對(duì)私營(yíng)保險(xiǎn)公司及合作保險(xiǎn)組織提供財(cái)政補(bǔ)貼。財(cái)政支持成為國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的普遍特征。

但中國(guó)對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行政府干預(yù)的最初動(dòng)因卻不同于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。新中國(guó)建立后，中國(guó)政府的職能“無(wú)所不包”，其中經(jīng)濟(jì)職能是其重要組成部分。中國(guó)實(shí)行了長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，傳統(tǒng)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制淵源于馬克思、恩格斯對(duì)社會(huì)主義的構(gòu)想。他們認(rèn)為，無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命勝利后，將“把一切生產(chǎn)工具集中在國(guó)家即組織成統(tǒng)治階級(jí)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)手里”，由國(guó)家作為“整個(gè)社會(huì)的代表”直接配置全部資源。②而在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐中，“社會(huì)”直接配置資源方式演化為“國(guó)家”直接配置資源方式，進(jìn)而又演化為由“國(guó)家”的執(zhí)行機(jī)構(gòu)即“政府”直接配置資源方式。③新中國(guó)一建立，政府的經(jīng)濟(jì)職能就得以強(qiáng)化，繼續(xù)走政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)不斷加強(qiáng)。由于近代中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)發(fā)育極不成熟，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所采用的政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式不適合于中國(guó)經(jīng)濟(jì)，政府擁有強(qiáng)大的國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)，以此來(lái)控制市場(chǎng)和重要的行業(yè)就十分必要。④新中國(guó)的臨時(shí)憲法《共同綱領(lǐng)》確定了有關(guān)國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)要由國(guó)家經(jīng)營(yíng)或控制的方針。此后實(shí)施的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化道路與趕超型戰(zhàn)略，使得政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)滲入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各個(gè)方面，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長(zhǎng)期處于中樞地位。

就保險(xiǎn)業(yè)而言，“對(duì)于保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)，保障生產(chǎn)安全，促進(jìn)物資交流，安定人民生活，組織社會(huì)游資，壯大國(guó)家資金”有重大作用，“集中領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)一管理很必要”⑤，1949年10月20日國(guó)家設(shè)立了中國(guó)人民保險(xiǎn)公司，經(jīng)營(yíng)管理全國(guó)各種保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，而開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)是其重要職能，各級(jí)中國(guó)人民保險(xiǎn)公司都設(shè)立了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，經(jīng)營(yíng)管理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。就是說(shuō)，在新民主主義經(jīng)濟(jì)體制與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的干預(yù)表現(xiàn)為國(guó)有的中國(guó)人民保險(xiǎn)公司直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的干預(yù)

目前世界上約有40多個(gè)國(guó)家推行或試行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。我們可把國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制分為五種類型，即以美國(guó)、加拿大為代表的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制；日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制；以德國(guó)、西班牙、荷蘭等國(guó)為代表的西歐農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制；以前蘇聯(lián)、東歐國(guó)家為代表的社會(huì)主義國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制；以泰國(guó)、印度、菲律賓、巴基斯坦、巴西、墨西哥等國(guó)為代表的發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制。⑥由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性，國(guó)外政府一般采取干預(yù)措施。這種干預(yù)表現(xiàn)為制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法，提供財(cái)政補(bǔ)貼，或設(shè)立國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。

①銀溫泉、董彥彬：《國(guó)有與非國(guó)有部門：改革定位和發(fā)展政策》，《經(jīng)濟(jì)研究》l996年第2期。

②《馬克思恩格斯選集》第3卷，第438、439頁(yè)。

③俞忠英：《資源配置費(fèi)用與中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的選擇》，《經(jīng)濟(jì)研究》1995年第3期。

④參見(jiàn)武力編：《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)史》(上)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社1999年版，第80頁(yè)。⑤陳云、薄一波向中央的報(bào)告，轉(zhuǎn)自《當(dāng)代中國(guó)的保險(xiǎn)事業(yè)》，當(dāng)代中國(guó)出版社1996年版，第40頁(yè)。

⑥參見(jiàn)丁少群、庹國(guó)柱：《國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式及扶持政策》，《世界農(nóng)業(yè)》1997年第8期。

(一)制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法

鑒于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性，規(guī)范商業(yè)保險(xiǎn)的《保險(xiǎn)法》不適用或不完全適用于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。因此，國(guó)外不少國(guó)家先后制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法及其實(shí)施細(xì)則，以保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的順利建立和業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)運(yùn)作，保障農(nóng)民的切身利益。美國(guó)、加拿大、日本的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法是發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的代表。美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法始于1938年頒布的《聯(lián)邦作物保險(xiǎn)法》，至今已有十余次修訂。加拿大聯(lián)邦政府于1959年頒布了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》。日本政府早在1929年就頒布了《家畜保險(xiǎn)法》，經(jīng)多次修訂、補(bǔ)充，目前形成了《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》。一些發(fā)展中國(guó)家如菲律賓、墨西哥、巴西等國(guó)也開(kāi)展了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法。國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法，主要目的是約束政府行為。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目標(biāo)、保障范圍、保障水平、組織機(jī)構(gòu)與運(yùn)行方式、政府的作用、農(nóng)民的參與方式、初始資本金籌集數(shù)額和方式、管理費(fèi)和保險(xiǎn)費(fèi)分擔(dān)原則、異常災(zāi)害條件下超過(guò)總準(zhǔn)備金積累的賠款和處理方式、稅收規(guī)定、各有關(guān)部門的配合、資金運(yùn)用等方面都進(jìn)行了規(guī)范。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)帶有強(qiáng)制性或準(zhǔn)強(qiáng)制性的特征。這種強(qiáng)制性或準(zhǔn)強(qiáng)制性強(qiáng)制，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更適合大數(shù)法則規(guī)則，可以盡可能地?cái)U(kuò)大同質(zhì)標(biāo)的物的規(guī)模，盡可能在空間和時(shí)間上進(jìn)行分散風(fēng)險(xiǎn)，以保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性。

(二)設(shè)立國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司及提供財(cái)政補(bǔ)貼

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種政策性很強(qiáng)的保險(xiǎn)，要求發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。許多國(guó)家或由政府組織了國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，政府出資建立初始資本和準(zhǔn)備基金，直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；或由政府與私營(yíng)保險(xiǎn)公司合作經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。美國(guó)、加拿大、瑞典、智利、墨西哥等國(guó)由國(guó)家設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，經(jīng)營(yíng)大部分政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。日本模式經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)則是不以盈利為目的的民營(yíng)保險(xiǎn)相互會(huì)社——市、町、村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合與都、道、府、縣農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險(xiǎn)組合聯(lián)合會(huì)。日本中央政府的干預(yù)表現(xiàn)在對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)督與指導(dǎo)方面，此外中央政府還提供再保險(xiǎn)以及保費(fèi)補(bǔ)貼和管理費(fèi)補(bǔ)貼。

斯里蘭卡、泰國(guó)、印度、菲律賓、巴基斯坦、孟加拉國(guó)、巴拿馬、巴西等發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，政府干預(yù)也體現(xiàn)在由國(guó)家直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)或國(guó)家與私營(yíng)保險(xiǎn)公司成立股份公司經(jīng)營(yíng)方面①。如巴基斯坦由農(nóng)作物保險(xiǎn)委員會(huì)和農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)，斯里蘭卡由農(nóng)業(yè)部下設(shè)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理事會(huì)經(jīng)營(yíng)，馬來(lái)西亞由農(nóng)業(yè)部與農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)，墨西哥則由國(guó)有墨西哥農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)。國(guó)家與私營(yíng)保險(xiǎn)公司成立股份公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的模式，巴西的巴西國(guó)家再保險(xiǎn)公司是其典范，政府與私營(yíng)公司各占一半的股份。

前蘇聯(lián)、東歐的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政府干預(yù)更為顯著。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)全部由國(guó)家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)集中、統(tǒng)一、壟斷性經(jīng)營(yíng)，不允許其他組織介入。蘇聯(lián)、羅馬尼亞、保加利亞由國(guó)家保險(xiǎn)局經(jīng)營(yíng)，民主德國(guó)、波蘭由國(guó)家保險(xiǎn)機(jī)關(guān)管理，匈牙利等由國(guó)家保險(xiǎn)公司獨(dú)家經(jīng)營(yíng)。

國(guó)外政府對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼主要用于補(bǔ)貼了大部分經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用。如美國(guó)補(bǔ)貼30％，加拿大補(bǔ)貼50％，日本補(bǔ)貼50％—60％，瑞典補(bǔ)貼66％，西班牙補(bǔ)貼20％—50％，墨西哥補(bǔ)貼60％，菲律賓補(bǔ)貼56％②。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)遭遇巨災(zāi)的可能性隨時(shí)存在，政府還承擔(dān)了最后保險(xiǎn)人的職能。此外，各國(guó)政府都對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行稅收優(yōu)惠，如保費(fèi)收入全部免稅，也不上交財(cái)政，在支付賠款、防災(zāi)費(fèi)用及少部分管理費(fèi)后全部留存作準(zhǔn)備金積累，以應(yīng)付巨災(zāi)賠款。

①參見(jiàn)刑煒：《墨西哥巴西農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)我國(guó)農(nóng)險(xiǎn)的啟示》，《保險(xiǎn)研究》1999年第2期；丁少群、庹國(guó)柱：《國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式及扶持政策》，《世界農(nóng)業(yè)》l997年第s期；吳剛：《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的國(guó)際比較及啟示與借鑒》，《商業(yè)研究》2001年第2期。

②丁少群、庹國(guó)柱：《國(guó)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式及扶持政策》，《世界農(nóng)業(yè)》1997年第8期。

三、中國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)干預(yù)的歷程

中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)歷了曲折發(fā)展的三個(gè)階段，即1950年到1958年的探索階段，1982年到1986年的恢復(fù)試辦階段，1987年至今的經(jīng)營(yíng)方式多元化改革階段。政府干預(yù)與中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)每一階段的發(fā)展都休戚相關(guān)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的興起、快速發(fā)展、萎縮及停辦，都是政府干預(yù)的結(jié)果。

(一)1951—1958年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的探索

國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，政府認(rèn)為“農(nóng)村保險(xiǎn)是整個(gè)農(nóng)村金融工作中重要的一部分”①，確定了“保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方針②，由中國(guó)人民保險(xiǎn)公司壟斷經(jīng)營(yíng)。1951年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從山東、四川、北京等地的試辦推廣到全國(guó)。

政府的干預(yù)是新中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)得以產(chǎn)生的第一推力。由于歷史上農(nóng)民沒(méi)有參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的習(xí)慣，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)或是沒(méi)有興趣，或是存在誤解，加上中國(guó)人民保險(xiǎn)公司的機(jī)構(gòu)尚未普及農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的展業(yè)多依重于政府的行政力量。政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要手段之一是發(fā)動(dòng)群眾運(yùn)動(dòng)。如平原省每村以互助組為單位，動(dòng)員沒(méi)有牲口而有糧食的農(nóng)戶借糧食給有牲口而繳不起保費(fèi)的農(nóng)戶。③有些地方群眾運(yùn)動(dòng)走向極端，要挾農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。④政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的手段之二是全面依靠地方黨政機(jī)構(gòu)。地方黨政機(jī)構(gòu)的組織領(lǐng)導(dǎo)保證了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展，但也發(fā)生了全由鄉(xiāng)村干部包辦的情況。⑤政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的手段之三利用干部、積極分子帶頭投保。干部、積極分子的帶頭作用便于群眾接受農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但有的地方?jīng)]有認(rèn)真宣傳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的好處，只是強(qiáng)迫干部、積極分子帶頭響應(yīng)，逼迫群眾跟從。建國(guó)初期農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于自愿性保險(xiǎn)，但是，由于政府干預(yù)過(guò)多，實(shí)際上為強(qiáng)制保險(xiǎn)。不過(guò)政府的過(guò)多干預(yù)，客觀上擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的的范圍，也降低了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的成本。

但是，政府干預(yù)的“政府失靈”問(wèn)題日益明顯。政府利用各種力量推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)興起后，很快因?yàn)榻?jīng)營(yíng)管理漏洞過(guò)多，強(qiáng)迫命令嚴(yán)重，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)陷入困境。1953年3月政府決定停辦農(nóng)村保險(xiǎn)⑥。1954年全國(guó)農(nóng)業(yè)合作化步伐加快，人社后由于牲畜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)生變化，許多農(nóng)民提出參加牲畜保險(xiǎn)的要求。1954年11月第四次全國(guó)保險(xiǎn)會(huì)議決定恢復(fù)辦理農(nóng)村保險(xiǎn)。此后，農(nóng)村保險(xiǎn)以前所未有的速度展開(kāi)。“”時(shí)期，由于浮夸風(fēng)盛行，畝產(chǎn)量難以確定，承保指數(shù)小了不解決問(wèn)題，但如果按虛夸的畝產(chǎn)量承保，公社需要付出一大筆保費(fèi)，公社與保險(xiǎn)公司都處于尷尬的境地，不久農(nóng)作物保險(xiǎn)陷于停頓。1958年10月西安財(cái)貿(mào)會(huì)議提出“化后，保險(xiǎn)工作的作用已經(jīng)消失，除國(guó)外業(yè)務(wù)必須繼續(xù)辦理外，國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)應(yīng)立即停辦”。⑦1959年1月中國(guó)人民保險(xiǎn)公司召開(kāi)第七次全國(guó)保險(xiǎn)工作會(huì)議后，國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)正式停辦。中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在政府干預(yù)下經(jīng)過(guò)幾年探索后，也在政府干預(yù)下黯然結(jié)束。此后的二十多年中我國(guó)沒(méi)有國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)，也無(wú)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

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①《中國(guó)人民銀行總行第一屆全國(guó)農(nóng)村金融會(huì)議的綜合記錄》，《1949—1952中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編．金融卷》，中國(guó)物資出版社1996年版，第720頁(yè)。

②《中央財(cái)政部王紹鏊副部長(zhǎng)在總公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)會(huì)議上的報(bào)告》，《人民保險(xiǎn)》1953年第l期。

③《各地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)介紹》，《人民保險(xiǎn)》1951年第9期。

④《徹底糾正牲畜保險(xiǎn)工作強(qiáng)迫命令作風(fēng)》，《人民保險(xiǎn)》1953年第1期。

⑤《徹底糾正牲畜保險(xiǎn)工作強(qiáng)迫命令作風(fēng)》，《人民保險(xiǎn)》1953年第1期。

⑥東北農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村保險(xiǎn)業(yè)務(wù)沒(méi)有停止，有不少鄉(xiāng)、村、合作社自己組織起了“小保險(xiǎn)”。

⑦《當(dāng)代中國(guó)的保險(xiǎn)事業(yè)》，第126頁(yè)。

1950年到1958年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取得不少成績(jī)。這一時(shí)期中國(guó)人民保險(xiǎn)公司開(kāi)辦了牲畜保險(xiǎn)、養(yǎng)豬保險(xiǎn)、農(nóng)作物保險(xiǎn)等險(xiǎn)種。1951年底全國(guó)有600多保險(xiǎn)公司分支機(jī)構(gòu)辦理牲畜保險(xiǎn)，而到1958年全國(guó)承保牲畜增至約6000萬(wàn)頭。①養(yǎng)豬保險(xiǎn)也于1956年恢復(fù)試辦，到1959年國(guó)內(nèi)業(yè)務(wù)停辦前全國(guó)承保豬只達(dá)3400萬(wàn)頭。②

(二)1982年到1986年的恢復(fù)試辦

十一屆三中全會(huì)后家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國(guó)農(nóng)村廣泛興起，農(nóng)村“專業(yè)戶”、“重點(diǎn)戶”、“農(nóng)工商經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體”紛紛涌現(xiàn)出來(lái)，出于分散風(fēng)險(xiǎn)的需要，他們對(duì)開(kāi)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)呼聲強(qiáng)烈。1982年2月，國(guó)務(wù)院指出應(yīng)“積極創(chuàng)造條件，抓緊做好準(zhǔn)備，逐步試辦農(nóng)村財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、畜牧保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)?！雹?984年國(guó)務(wù)院再次指示，“為了適應(yīng)農(nóng)民富裕起來(lái)以后對(duì)安全保障的需要”，“農(nóng)村保險(xiǎn)業(yè)務(wù)將成為發(fā)展我國(guó)保險(xiǎn)事業(yè)的重點(diǎn)之一?！雹?985年中共中央在《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》中提出，“應(yīng)積極興辦農(nóng)村保險(xiǎn)事業(yè)”，⑤1986年又在《關(guān)于1986年的工作部署》中再次強(qiáng)調(diào)“應(yīng)積極發(fā)展農(nóng)村各項(xiàng)保險(xiǎn)事業(yè)”。⑥政府的決策決定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再度興起。

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①《當(dāng)代中國(guó)的保險(xiǎn)事業(yè)》，第124頁(yè)。

②《當(dāng)代中國(guó)的保險(xiǎn)事業(yè)》，第123頁(yè)。

③中國(guó)人民銀行：《關(guān)于國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)恢復(fù)情況和今后發(fā)展意見(jiàn)的報(bào)告》，轉(zhuǎn)引自任素梅：《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)概論》、中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社1995年版，第23頁(yè)．

④中國(guó)人民保險(xiǎn)公司：《關(guān)于加快發(fā)展我國(guó)保險(xiǎn)事業(yè)的報(bào)告》，轉(zhuǎn)引自任素梅：《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)概論》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社1995年版，第23頁(yè)。

⑤《中共中央關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》，中央文獻(xiàn)研究室編：《十一屆三中全會(huì)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(下)，人民出版社1987年版，第809頁(yè)。

⑥《關(guān)于1986年的工作部署》，中央文獻(xiàn)研究室編：《十二大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(中)，人民出版社1986年版，第872頁(yè)。

1982年到1986年的試辦階段，政府干預(yù)力量較為得力，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)仍由中國(guó)人民保險(xiǎn)公司代表政府壟斷經(jīng)營(yíng)。由于中國(guó)人民保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)管理體制基本上沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)方式，在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)中不大考慮盈虧問(wèn)題，經(jīng)營(yíng)的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一核算，盈虧由保險(xiǎn)公司內(nèi)部險(xiǎn)種互補(bǔ)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的虧損可由其他險(xiǎn)種的盈利彌補(bǔ)。中國(guó)人民保險(xiǎn)公司在系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)劑盈虧，實(shí)際上隱含了政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的隱性補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)得到快速發(fā)展。

1982年恢復(fù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的當(dāng)年，江蘇、上海、山東、山西、遼寧、黑龍江、貴州、云南、廣西、四川、湖南、江西、福建等地的中國(guó)人民保險(xiǎn)公司分支機(jī)構(gòu)，在部分鄉(xiāng)村陸續(xù)開(kāi)辦了耕牛保險(xiǎn)、奶牛保險(xiǎn)、養(yǎng)豬保險(xiǎn)、大牲畜保險(xiǎn)和農(nóng)作物保險(xiǎn)。1986年中國(guó)人民保險(xiǎn)公司試辦的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種多達(dá)100多個(gè)，保險(xiǎn)標(biāo)的包括了小麥、水稻、玉米等糧食作物，煙葉、棉花、甘蔗、甜菜、西瓜、亞麻等經(jīng)濟(jì)作物，以及牲畜水產(chǎn)等養(yǎng)殖物。

(三)1987年以后農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的多元化發(fā)展

1982年到1986年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取得快速發(fā)展的同時(shí)，中國(guó)人民保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的方式也漸露缺陷。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與其他商業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)一核算，盈虧互補(bǔ)，不利于調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性，也不利于政府考核保險(xiǎn)公司的績(jī)效。對(duì)保險(xiǎn)公司而言，由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)性，“大干大賠，小干小賠”，保險(xiǎn)公司傾向于減少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給，而加大盈利性險(xiǎn)種的經(jīng)營(yíng)。對(duì)政府而言，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的虧損補(bǔ)貼需要?jiǎng)澢宸秶?987年6月政府決定在中國(guó)人民保險(xiǎn)公司內(nèi)部特設(shè)農(nóng)村業(yè)務(wù)部，專門從事農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)，并從1988年開(kāi)始以一省為范圍，實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)單獨(dú)核算。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)單獨(dú)核算，便于政府監(jiān)控保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)績(jī)效，掌握農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的盈虧情況，有針對(duì)性地對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予優(yōu)惠，但是，政府未能理順與保險(xiǎn)公司、農(nóng)民之間的關(guān)系，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)更加集中，商業(yè)性經(jīng)營(yíng)虧損更為顯性化，巨額的虧損使經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)難以為繼。表l即反映了中國(guó)人民保險(xiǎn)公司1982年到1999年經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的盈虧情況。

表11982—1999年中國(guó)人民保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)與賠款狀況表

年份|保費(fèi)收入(萬(wàn)元)|比上年增長(zhǎng)％|賠款支出(萬(wàn)元)|比上年增長(zhǎng)％|賠付率(％)

1982|23|——|22|——|95.96

1983|173|652.2|233|959.1|134.68

1984|1007|482.1|725|211.2|72.00

1985|4332|330.2|5266|626.3|121.56

1986|7802|80.2|10637|102.1|136.34

1987|10028|28.5|12604|18.5|125.69

1988|11569|15.4|9236|—26.7|79.83

1989|12966|12.2|10748|16.0|82.89

1990|19248|48.4|16722|55.6|86.88

1991|45504|136.4|54194|224.1|119.10

1992|8l690|79.5|81462|50.3|99.72

1993|56130|—31.3|64691|—20.6|115.25

1994|50404|—10.2|53858|—16.7|106.85

1995|49620|—1.6|36450|—32.3|73.46

1996|57436|15.8|39481|8.3|68.74

1997|71200|23.9|48200|22．l|67.60

1998|61700|—14.3|47700|—1.1|77.3l

1999|48000|—32.2|28900|一39.4|60.23

合計(jì)|588832||521129||88.50

資料來(lái)源：劉京生：《中國(guó)農(nóng)村保險(xiǎn)制度論綱》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2000年版，第138—139頁(yè)。

由于政府直接辦理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成本過(guò)高，虧損嚴(yán)重，政府干預(yù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持在力度上相對(duì)下降。政府在改革中國(guó)人民保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)模式的同時(shí)，也在探索其他干預(yù)途徑。這表現(xiàn)在依靠民政部門經(jīng)營(yíng)農(nóng)村救災(zāi)保險(xiǎn)、準(zhǔn)許新疆建設(shè)兵團(tuán)經(jīng)營(yíng)本地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、允許中國(guó)人民保險(xiǎn)公司與地方政府合辦或代辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以及推動(dòng)農(nóng)村合作保險(xiǎn)發(fā)展等方面。

民政部門組織的農(nóng)村救災(zāi)保險(xiǎn)體系屬于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。這種國(guó)家扶持、組織農(nóng)民互助互濟(jì)的非盈利的政策性農(nóng)村救災(zāi)保險(xiǎn)試驗(yàn)始于1986年，此后試點(diǎn)范圍很快擴(kuò)大到全國(guó)28個(gè)省、市、自治區(qū)的102縣。具體做法是以縣為單位，在政府指導(dǎo)下成立救災(zāi)保險(xiǎn)互濟(jì)會(huì)，國(guó)家從救災(zāi)款中撥出部分資金作為墊底金，墊底資金必須為50萬(wàn)元人民幣以上，不足部分自籌，農(nóng)村互濟(jì)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)資金中農(nóng)民占總額的40％到60％。①互濟(jì)會(huì)獨(dú)立核算，自主經(jīng)營(yíng)，一般在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立代辦所，在村里設(shè)立協(xié)辦員，組成從中央政府到地方政府再到農(nóng)民的三結(jié)合保險(xiǎn)體系?；?jì)會(huì)業(yè)務(wù)范圍一般為農(nóng)作物、農(nóng)房、勞動(dòng)力、大牲畜等保險(xiǎn)，每戶每年農(nóng)民負(fù)擔(dān)的保費(fèi)為10—30元，得到3000元以上的保障標(biāo)準(zhǔn)。②互濟(jì)會(huì)所籌資金扣除賠款與各項(xiàng)費(fèi)用后全部充作后備基金。從1986年到1991年開(kāi)展這一業(yè)務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)1999個(gè)，參加農(nóng)產(chǎn)達(dá)582萬(wàn)戶，占試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)戶總數(shù)的53．78％。1989年到1990年共籌集資金2．04億元，完成1．07億元積累。③民政部門組織的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，走出了不同于國(guó)有中國(guó)人民保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的道路，宜于協(xié)調(diào)保險(xiǎn)公司、農(nóng)民、政府的關(guān)系，可以減少或杜絕道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域性的險(xiǎn)種互補(bǔ)，但其機(jī)構(gòu)設(shè)置尚不成體系。

新疆生產(chǎn)建議兵團(tuán)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司開(kāi)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)屬于行業(yè)性保險(xiǎn)。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司成立于1986年，它的業(yè)務(wù)對(duì)象主要是新疆農(nóng)墾系統(tǒng)的農(nóng)場(chǎng)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司以農(nóng)墾系統(tǒng)為單位切塊核算，以種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)為主，并兼營(yíng)各種財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)、責(zé)任險(xiǎn)、人身險(xiǎn)，險(xiǎn)種互補(bǔ)，以農(nóng)養(yǎng)農(nóng)，以工補(bǔ)農(nóng)。兵團(tuán)保險(xiǎn)公司總分兩級(jí)公司采取分灶核算，小災(zāi)積累，大災(zāi)調(diào)劑，?？顚Ｓ?。開(kāi)辦之初保險(xiǎn)公司實(shí)行種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)兩業(yè)強(qiáng)制保險(xiǎn)，保費(fèi)收入只有212萬(wàn)元，到1999年保險(xiǎn)險(xiǎn)種已有120多個(gè)，除種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)外，兵團(tuán)保險(xiǎn)公司還開(kāi)辦了財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、貨物運(yùn)輸險(xiǎn)、機(jī)動(dòng)車輛及第三者責(zé)任險(xiǎn)、人壽險(xiǎn)、人身險(xiǎn)等業(yè)務(wù)，保費(fèi)收入也達(dá)到3．42億元，其中農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入為1．63億元，支付賠款9500萬(wàn)元，承保農(nóng)作物2200萬(wàn)畝。到1999年兵團(tuán)保險(xiǎn)公司保費(fèi)收入累計(jì)達(dá)到9．5億元，累計(jì)賠付7．18億元，賠付率為75．6％。④新疆建設(shè)兵團(tuán)保險(xiǎn)公司實(shí)行以工補(bǔ)農(nóng)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)強(qiáng)制保險(xiǎn)，國(guó)家財(cái)政也給予巨大支持，但其業(yè)務(wù)范圍是國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)，難于擴(kuò)展到農(nóng)村。

中國(guó)人民保險(xiǎn)公司為減輕農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的虧損，開(kāi)始轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方式，開(kāi)始委托地方政府代辦、與地方及其它經(jīng)濟(jì)組織合辦、及發(fā)展合作農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

1．委托代辦。中國(guó)人民保險(xiǎn)公司開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取代辦形式的有福建、北京等地，以及山東、陜西的部分地區(qū)。如中國(guó)人民保險(xiǎn)公司北京市分公司委托農(nóng)村合作經(jīng)營(yíng)管理站系統(tǒng)代辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，代辦方只負(fù)責(zé)展業(yè)與收取手續(xù)費(fèi)，不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)由中國(guó)人民保險(xiǎn)公司承擔(dān)。中國(guó)人民保險(xiǎn)公司沈陽(yáng)市分公司代為地方政府辦理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司與地方政府共同承擔(dān)保險(xiǎn)基金，出險(xiǎn)后雙方各分擔(dān)一半，節(jié)余留在地方。

2．合辦。中國(guó)人民保險(xiǎn)公司與地方政府或經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合共保，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益均沾，保費(fèi)及賠款按比例分成。采取合辦形式的有沈陽(yáng)、湖南、廣東、黑龍江等部分省市，如沈陽(yáng)市實(shí)行農(nóng)作物社會(huì)統(tǒng)籌，保費(fèi)分?jǐn)?，農(nóng)民承擔(dān)50％，市政府承擔(dān)20％，區(qū)政府承擔(dān)15％，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)15％，體現(xiàn)了國(guó)家、農(nóng)民和保險(xiǎn)公司利益的一致性。⑤黑龍江省樺南縣開(kāi)辦烤煙保險(xiǎn)，實(shí)行聯(lián)合共保，即保費(fèi)分擔(dān)，由煙草公司負(fù)擔(dān)40％(對(duì)于貧困戶則負(fù)擔(dān)60％)，其余由農(nóng)民交付，超賠時(shí)超賠部分由保險(xiǎn)公司支付50％，煙草公司支付30％，鄉(xiāng)政府支付20％，將政府、農(nóng)民、煙草公司及保險(xiǎn)公司的利益捆在一起。山西大同南郊區(qū)開(kāi)辦的蔬菜保險(xiǎn)也是農(nóng)民與區(qū)政府各自分擔(dān)一半保費(fèi)?！敝袊?guó)人民保險(xiǎn)公司廣東省分公司與地方政府實(shí)行五五共保，四六賠付，結(jié)余留給地方。中國(guó)人民保險(xiǎn)公司與地方政府合辦或代辦，有利之處在于可以調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，而且采取代辦方式中國(guó)人民保險(xiǎn)公司不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，可以解決保險(xiǎn)公司虧損問(wèn)題，但地方政府干預(yù)過(guò)多，結(jié)余歸地方財(cái)政，農(nóng)村保險(xiǎn)基金仍無(wú)法建立起來(lái)，而且地方政府也無(wú)法解決大災(zāi)的賠款。

①劉京生：《中國(guó)農(nóng)村保險(xiǎn)制度論綱》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2000年版，第131頁(yè)。

②劉京生：《中國(guó)農(nóng)村保險(xiǎn)制度論綱》，第132頁(yè)。

③劉京生：《中國(guó)農(nóng)村保險(xiǎn)制度論綱》，第132頁(yè)。

④劉京生：《中國(guó)農(nóng)村保險(xiǎn)制度論綱》，第135頁(yè)。

⑤《1991中國(guó)金融年鑒》，中國(guó)金融年鑒編輯部1992年版，第342頁(yè)。

3．開(kāi)展合作農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。1987年中共中央在中發(fā)5號(hào)文件中提出“發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)，有條件的可試辦合作保險(xiǎn)”，②農(nóng)業(yè)合作保險(xiǎn)走上試辦之路。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的合作性經(jīng)營(yíng)形式以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作社為代表，它是一種由農(nóng)民自己經(jīng)營(yíng)、管理的股份合作制農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)民既是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)人，又是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的受益者，當(dāng)災(zāi)害超出保險(xiǎn)社賠償能力時(shí)，采取按比例賠付。而在經(jīng)營(yíng)形式上主要有兩種：一是地方政府、保險(xiǎn)公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集資人股，作為墊底資金，在此基礎(chǔ)上組織農(nóng)民參保，再將業(yè)務(wù)的一定比例向人民保險(xiǎn)公司分保；二是由農(nóng)民自身按戶集股作為墊底基金，組織農(nóng)民參保，其業(yè)務(wù)向人民保險(xiǎn)公司按三七或四六比例分保。③互助合作農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)形式在山西、河南、福建的一些地區(qū)做過(guò)試點(diǎn)。如山西省應(yīng)縣開(kāi)展農(nóng)作物互助保險(xiǎn)。又如河南省1990年首先在新鄭縣試辦農(nóng)村互助保險(xiǎn)，1992年后推廣至全省，此后其他省市也紛紛借鑒。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合作社雖然可以有效解決保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)中道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇問(wèn)題，但是，由于農(nóng)民保險(xiǎn)意識(shí)淡漠，保險(xiǎn)合作社規(guī)模難以擴(kuò)大，面臨籌集保險(xiǎn)基金問(wèn)題，而且保險(xiǎn)合作社賠償能力有限，對(duì)農(nóng)民吸引力不大．

四、轉(zhuǎn)變政府干預(yù)方式與中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的進(jìn)一步發(fā)展

(一)中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展緩慢的根本原因

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與其它保險(xiǎn)相比發(fā)展速度較慢，這是各國(guó)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的通性。但是，中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展表現(xiàn)得尤其遲緩，其中之因值得深思。作為保險(xiǎn)業(yè)的一種險(xiǎn)種，由于保險(xiǎn)雙方信息的不對(duì)稱，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在承保、理賠時(shí)自然會(huì)遇到經(jīng)營(yíng)中的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇問(wèn)題。除此之外，阻礙我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的原因究竟是什么?目前，學(xué)術(shù)界主要有以下幾種觀點(diǎn)：1．“天災(zāi)過(guò)重”說(shuō)?！疤鞛?zāi)過(guò)重”說(shuō)認(rèn)為“天災(zāi)難住了中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”，我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，災(zāi)害種類多、頻度高、分布廣，造成的損失大。④2．“高賠付”說(shuō)?！案哔r付”說(shuō)認(rèn)為，高賠付一是使經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)長(zhǎng)期虧損；二是高賠付導(dǎo)致高費(fèi)率，這對(duì)目前收入并不高的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，的確是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。⑤3．“農(nóng)民不歡迎”說(shuō)?！稗r(nóng)民不歡迎”說(shuō)認(rèn)為，大部分農(nóng)民存在嚴(yán)重的僥幸心理，不愿買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。⑥4．“自主經(jīng)營(yíng)體制”說(shuō)，“自主經(jīng)營(yíng)體制”說(shuō)認(rèn)為，我國(guó)自主經(jīng)營(yíng)型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制，產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)虧損無(wú)人補(bǔ)貼、缺乏再保險(xiǎn)保障等問(wèn)題。⑦

①《1991中國(guó)金融年鑒》，中國(guó)金融年鑒編輯部1992年版，第342頁(yè)。

②《把農(nóng)村改革引向深入》，中央文獻(xiàn)研究室編：《十二大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(下)，人民出版社1986年版，第1233頁(yè)。

③《1991中國(guó)金融年鑒》，中國(guó)金融年鑒編輯部1992年版，第342頁(yè)。

④冀文海：《“天災(zāi)”難住了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2001年6月20日。

⑤李麗輝：《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)緣何萎縮?》，《人民日?qǐng)?bào)》2001年8月13日。

⑥冀文海：《“天災(zāi)”難住了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2001年6月20日。

⑦參見(jiàn)劉京生：《中國(guó)農(nóng)村保險(xiǎn)制度論綱》第四章。

筆者認(rèn)為，“天災(zāi)過(guò)重”說(shuō)并不成立，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)得好的國(guó)家如日本、美國(guó)等國(guó)，自然災(zāi)害并不比我國(guó)輕多少?！案哔r付”說(shuō)也不是根本原因，因?yàn)榻?jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本虧損是一條規(guī)律，如美國(guó)從1981到2000年收取純保費(fèi)累計(jì)達(dá)198．1億元，賠款支出累計(jì)達(dá)202．4億元，平均賠付率為102％；①又如保加利亞1957—1979年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收人為5．3億列弗，賠付為7．09億列弗，賠付率為133％，匈牙利1968—1970年國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率為108％，波蘭1970年到1975年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)綜合賠付率為75％。②也就是說(shuō)各國(guó)開(kāi)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)無(wú)一例外都有賠付率過(guò)高的問(wèn)題，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)并沒(méi)有陷于困境。“農(nóng)民不歡迎”說(shuō)不合實(shí)際，因?yàn)樵馐苓^(guò)農(nóng)業(yè)災(zāi)害地區(qū)的農(nóng)民渴望農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)?？偠灾?，筆者比較傾向于后一種看法。

筆者認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)萎縮的根本原因在于政府對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)干預(yù)方式存在問(wèn)題。中國(guó)經(jīng)歷了30多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)后向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，中國(guó)人民保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)體制也在進(jìn)行面向市場(chǎng)的改革。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展實(shí)施干預(yù)的方式逐漸失去作用，中國(guó)人民保險(xiǎn)公司代表政府經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的職能受到削弱。雖然中國(guó)人民保險(xiǎn)公司代表政府經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但是由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)虧損嚴(yán)重，當(dāng)中國(guó)人民保險(xiǎn)公司以經(jīng)濟(jì)人角色從事商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)后，必然理性地選擇減少虧損較大的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給，增大盈利性險(xiǎn)種開(kāi)發(fā)的經(jīng)營(yíng)方式。由于中國(guó)人民保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺少國(guó)家財(cái)政支持，導(dǎo)致其經(jīng)營(yíng)虧損無(wú)處補(bǔ)貼，而虧損無(wú)人補(bǔ)貼，保險(xiǎn)公司只能盡可能向農(nóng)民收取保費(fèi)，進(jìn)而導(dǎo)致了農(nóng)民支付高額保險(xiǎn)費(fèi)率，保費(fèi)支付過(guò)高又使得農(nóng)民不歡迎農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)民拒絕農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)反過(guò)來(lái)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)一步萎縮，從而經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更加虧損，但國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺少有力的財(cái)政支持，又使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)陷入虧損無(wú)人補(bǔ)貼的狀態(tài)。這是一個(gè)惡性循環(huán)的怪圈，怪圈的源頭就是政府干預(yù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方式?jīng)]有轉(zhuǎn)變，政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持不足。

(二)轉(zhuǎn)變政府干預(yù)方式與中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的出路

中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段必須轉(zhuǎn)變。就農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)而言，改變目前困境的重要突破口在于轉(zhuǎn)變政府干預(yù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的方式。政府要改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的經(jīng)營(yíng)方式，采取市場(chǎng)手段干預(yù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。我們可以借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)。第一，政府應(yīng)進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法，使干預(yù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有法可依。第二，進(jìn)一步打破中國(guó)人民保險(xiǎn)公司對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)的壟斷，允許多種形式多種渠道經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，可因地制宜采用國(guó)家開(kāi)辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、補(bǔ)貼互助合作保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)、國(guó)家與各式各樣保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合股經(jīng)營(yíng)等方式。第三，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)兼有政策性與商業(yè)性特征，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下存在市場(chǎng)失靈問(wèn)題，所以政府不可放任不管，有必要運(yùn)用減免稅、專項(xiàng)撥款、貸款、承擔(dān)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用等財(cái)政金融手段，大力扶持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開(kāi)展。第四，政府應(yīng)建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)機(jī)制，轉(zhuǎn)移經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織的風(fēng)險(xiǎn)，為擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供風(fēng)險(xiǎn)保障。

①中國(guó)赴美農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)考察團(tuán)：《美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)考察報(bào)告》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2002年第l期。②吳剛：《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的國(guó)際比較及啟示與借鑒》，《商業(yè)研究》2001第2期。