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一、問題的提出

黨的報告提出了要在本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國的奮斗目標。生態(tài)文明建設作為一項重大政治責任和政治任務被確立下來。該以什么樣的方式和手段來推進這項工作？法治無疑是最佳選擇。法治是治國理政的基本方式，是實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要依托，2018年在全國生態(tài)環(huán)境保護大會曾指出：“要站在推進全面依法治國的高度，統(tǒng)籌研究生態(tài)文明建設的法治保障問題，推動生態(tài)環(huán)境保護納入法治化軌道，用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境?！笨梢姡鷳B(tài)法治是全面推進依法治國的重要組成部分、是全面依法治國關于生態(tài)環(huán)境保護的核心內容。法治化、制度化、規(guī)范化是生態(tài)文明建設的必然選擇。2018年1月1日，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》《中華人民共和國環(huán)境保護稅法實施條例》施行，環(huán)境保護被納入到了更深層次的全面依法治國軌道，開啟了法治護航生態(tài)文明建設的新時代。同時，十三屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》，將“生態(tài)文明”載入憲法，進一步為依靠法治力量推動美麗中國建設創(chuàng)造了條件。

二、生態(tài)環(huán)境法治建設中存在的問題

近年來，我國生態(tài)環(huán)境法治建設不斷完善，基本形成了全社會共建美好生態(tài)的良好局面。但同時，法治不嚴密、執(zhí)行不到位、懲處不得力等問題也在一定程度上存在。（一）立法的引導功能尚須強化。當前生態(tài)環(huán)境法律體系建設不斷完善，但也存在著立法的城鄉(xiāng)不平衡、領域不均衡等問題。以某市為例，專門針對農村生態(tài)環(huán)境保護的立法項目與相關計劃都略顯薄弱，除《某市農村人居環(huán)境整治三年實施方案》外，缺少專門針對農村生態(tài)環(huán)境建設的規(guī)范性文件，制度保障不能體現(xiàn)出城鄉(xiāng)間歷史條件與現(xiàn)實基礎的差別。此外，一些地方的生態(tài)環(huán)境立法仍較多地停留在工作方案或規(guī)定的層面，立法效力級別不高，發(fā)揮作用空間有限，地方立法在與國家環(huán)保新要求的有效銜接上、在對部門間權限的界定上等仍需提升技術與能力。如針對環(huán)境違法成本低等問題，除國家層面要完善相關立法外，還需要地方立法予以配套落實，但一些地方這方面的措施尚未完全建立起來，致使環(huán)境違法收益大于違法成本的現(xiàn)象仍然存在。（二）環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)察監(jiān)測水平有待提升。1．隊伍保障能力不能滿足現(xiàn)實需要。目前，一些地方的專業(yè)技術人員結構、整體素質與新時期的環(huán)保任務要求還不能完全適應，集中體現(xiàn)在環(huán)保隊伍人員少、執(zhí)法人員少，監(jiān)察、監(jiān)測力量薄弱，業(yè)務人員、用房、設備配置等均遠低于國家標準要求，難以應對當前繁重的環(huán)保任務需要，尤其是環(huán)境信息化建設、環(huán)境法治、科技支撐、監(jiān)測預警、風險管控等基礎能力仍較為薄弱，技術支撐保障能力有待提升。2．執(zhí)法權威尚未完全形成。雖然國家對生態(tài)環(huán)境問題立場明確且三令五申，但一些地方和人員履責盡職意識不夠、擔當精神不足，存在著工作舉措不力、執(zhí)行制度不嚴格的問題。以環(huán)評審批為例，一些地方的審批工作在程序、要求、標準和規(guī)范等方面執(zhí)行不嚴，“入關口”把握不準，環(huán)評質量不高，一些項目的環(huán)評結果只依據(jù)第三方報告，缺少實地檢查和監(jiān)督，導致出現(xiàn)環(huán)保信訪事件和群眾負面反映；（三）司法護航功能需進一步發(fā)揮。由于環(huán)保問題涉及面廣，與地方經濟的發(fā)展、部門考核及領導干部的任職等很多因素密切相關，因此，司法機關處理在處理與地方政府、部門相關的環(huán)境問題時往往也更謹慎，尤其對于一些招商引資項目、縣區(qū)重點項目，一旦生產經營中出現(xiàn)污染等問題時，處理起來需考慮的因素較多，尤其是經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)保之間的關系問題，這也是不同地方在生態(tài)環(huán)保事件處理時面臨的共性問題。實踐中，一些地方的司法機關往往不愿處理環(huán)境案件，污染環(huán)境的行為發(fā)生后，當污染受害者訴諸司法解決糾紛時，會以訴訟主體資格不符等理由不立案，即使受理，審理過程中也更容易受到一些隱性因素的干擾影響。司法是社會公平正義的最后一道防線，司法保障生態(tài)功能的發(fā)揮，需要擔當?shù)木窈屠硇缘男膽B(tài)。（四）公眾環(huán)保法治意識亟需提升。法治意識是法治行為的基礎，法治意識的缺失將誘發(fā)一系列環(huán)境問題并增加治理的難度。目前仍有一些地方的人們沒有養(yǎng)成文明的生活習慣，環(huán)境守法意識不強。也有一部分人錯誤地認為生態(tài)環(huán)境建設只是政府的事情，與己無關，對于日常一些污染破壞環(huán)境的行為不以為然，對于主動參與到生態(tài)環(huán)境保護與生態(tài)文明法治建設活動缺乏認同感和積極性，不能認識到良好生態(tài)環(huán)境的形成需要全社會共同努力。缺乏“不以惡小而不為”的主觀能動性，對不文明行為存在放任心理。沒有形成對美好生態(tài)環(huán)境共治共建的意識，依賴心理強，自覺主動守法、維護環(huán)境健康安全的意識沒有養(yǎng)成。

三、推進生態(tài)環(huán)境建設的法治化路徑

推進生態(tài)文明建設的法治化，就是要通過完善生態(tài)文明法律法規(guī)、完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度、健全政績考核和責任追究制度等一系列制度安排，建立起一套系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，促進生態(tài)文明建設的制度化與規(guī)范化。（一）完善生態(tài)環(huán)保的法律體系。1．制定科學合理的立法計劃。落實對環(huán)境要素的整體保護而非孤立調整的思路，通過出臺土壤、水、大氣污染防治等方面較為全面的地方性生態(tài)環(huán)保法規(guī)和規(guī)章，以立法的方式來完善各項生態(tài)法律制度。各地方要在科學編制立法計劃上下功夫，提高立法的科學性，使各項生態(tài)環(huán)境建設工作更好地服務于經濟社會發(fā)展實際，逐漸形成完備的生態(tài)立法體系，為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法司法等活動提供制度依據(jù)。2．強化農村生態(tài)治理中的法律權威。一要通過出臺促進鄉(xiāng)村振興的法規(guī)政策，將農村生態(tài)政策制度化、法定化，強化法律在維護農民權益、規(guī)范市場運行、農業(yè)支持保護、生態(tài)環(huán)境治理、化解利益沖突等方面的權威地位。二要引導村規(guī)民約在鄉(xiāng)村生態(tài)治理中發(fā)揮積極作用。對社會公約或村規(guī)民約中沒有涉及的生態(tài)保護理念與具體要求，要及時補充完善，發(fā)揮村干部、黨員、有聲望村民的帶頭作用，在村規(guī)民約中寫入環(huán)保條款，增強村民參與環(huán)保建設的積極性。（二）提升環(huán)保監(jiān)察監(jiān)測的能力水平。在2015年全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調：“建設一支政治強、本領高、作風硬、敢擔當，特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗、特別能奉獻的生態(tài)環(huán)境保護鐵軍?！睋碛羞@樣一支環(huán)保隊伍，生態(tài)文明執(zhí)法效果將事半功倍。要特別注意培育基層隊伍，尤其是農村執(zhí)法力量建設，善用專業(yè)力量提升環(huán)保執(zhí)法隊伍的能力和水平。1．敢于動真碰硬。法律的生命力在于實施，如果對破壞環(huán)境、影響生態(tài)的違法犯罪行為不依法嚴懲、追究到位，不去較真、不敢碰硬，就會導致法律權威受損、執(zhí)法公信力下降；增加守法者經營成本，侵犯其公平競爭權利；助長違法者氣焰，環(huán)境問題不降反增。因此，必須加大生態(tài)文明執(zhí)法力度、提高違法犯罪成本。一是建立環(huán)保信用評價系統(tǒng)，對超標和超總量的企業(yè)予以“紅黃牌”警示；二是消除地方保護主義，對不正常使用防治污染設施、偽造或篡改環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)等各類惡意環(huán)境違法行為嚴管重罰；三中將可能影響環(huán)境質量改善的重點排污大戶列入重點監(jiān)管名錄，作為環(huán)境執(zhí)法“兩隨機、一公開”重點監(jiān)管對象；四是集中整治、分類施治，指導排污單位根據(jù)問題制定整改方案，明確不同階段的整改目標，不搞“一刀切”。2．建立健全生態(tài)環(huán)保監(jiān)督管理機制。一是政府要依法履行管理責任。加強環(huán)境引導、調配和監(jiān)管職能，將不同層級、不同部門，以及不同區(qū)域的政府生態(tài)環(huán)境職能分工細化，優(yōu)化整合職權和資源，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境治理、科學決策、精準化治理奠定基礎；二是有關環(huán)保部門各司其職，配合協(xié)作。按照《關于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》要求，推動環(huán)境保護管理體系改革，強化綜合管理，著力解決多頭多層重復執(zhí)法，提高執(zhí)法效能；三是加強日常監(jiān)督管理，按照環(huán)境監(jiān)管屬地管理和網格化監(jiān)管要求，建立企業(yè)環(huán)境主體責任明確、屬地具體負責到位、行業(yè)監(jiān)督管理清晰、社會參與充分的網格化、精細化規(guī)范管理的工業(yè)企業(yè)環(huán)保長效管理機制，落實環(huán)境行政執(zhí)法與司法銜接機制。（三）落實生態(tài)環(huán)保考核問責機制。1．嚴格落實黨政主體同責。按照《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》要求，加快建立健全以改善生態(tài)環(huán)境質量為核心的目標責任體系。一是完善對領導干部生態(tài)法治意識的考核評價體系，樹立科學政績考核體系，使環(huán)?？己顺蔀轭I導干部行權用權的硬約束。二是對不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、違法違規(guī)審批開發(fā)利用規(guī)劃和建設項目的，對生態(tài)環(huán)境事件多發(fā)高發(fā)、應對不力、群眾反映強烈的，對生態(tài)環(huán)境保護責任沒有落實、推諉扯皮、沒有完成工作任務的，等等，依紀依法嚴格問責、終身追責。2．實行差異化考評的方式。一是各地區(qū)要結合生態(tài)文明建設中心工作，制定行業(yè)生態(tài)環(huán)境保護年度工作計劃和措施清單，對本行業(yè)生態(tài)環(huán)保問題及環(huán)保督察問題整改方案論證、標準、質量和時限把關。二是對貫徹落實生態(tài)環(huán)境保護政策及污染防治攻堅任務進展緩慢，存在完成風險的部門及領導，及時予以生態(tài)環(huán)境預警，提醒相關單位及時采取補救措施，加快生態(tài)環(huán)境保護及污染防治攻堅進程，確保目標任務的完成。三是要強化考核結果運用，用好考核評價這個“指揮棒”，將生態(tài)文明考核結果作為各級領導班子和領導干部綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據(jù)。（四）落實生態(tài)治理的公眾參與制度。1．暢通公眾參與渠道。一是要注意參與渠道的選擇。設置較為清晰的參與方式與適用標準，重視運用行政指導等手段協(xié)助老百姓參與到生態(tài)環(huán)境事項的決策與監(jiān)督中來，通過百姓與政府、與環(huán)境保護組織之間的互動和交流，提高環(huán)境執(zhí)法效能。二是要完善信息反饋機制，引導公眾依法依規(guī)參與生態(tài)環(huán)境保護公共事務，努力提高社會公眾的環(huán)境保護意識，形成良好的社會輿論監(jiān)督體系。2．確保參與結果的有效。落實《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》與《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》相關要求，對涉及城鄉(xiāng)環(huán)境利益以及環(huán)境與經濟利益取舍等關乎城鄉(xiāng)環(huán)境公共利益的問題，保障利害相關人的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。有序即每一次的公眾參與都要在平和有秩序的環(huán)境中開展，防止公眾參與過程的混亂與不可控；有效即生態(tài)決策等行為要體現(xiàn)對公眾合法權益的尊重、反映公眾意愿、表達公眾訴求，切忌出現(xiàn)走形式走過場的問題。生態(tài)環(huán)境的改善是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的重要組織部分，生態(tài)建設的法治化進程，必將推動國家生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好發(fā)展。

參考文獻：

［1］趙曄．莫讓村民成為鄉(xiāng)村環(huán)保的〈旁觀者〉［N］．學習時報，2019-1-16．

［2］史紅倫．加強法律生態(tài)環(huán)境建設全力推動鄉(xiāng)村振興［N］．貴州日報，2018．6．

作者:畢再宏 單位:中共齊齊哈爾市委黨