導(dǎo)語：基本養(yǎng)老保險制度改革面臨的問題與對策一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

養(yǎng)老保險是社會保險制度的重要內(nèi)容，也是整個社會保障制度中最基本的內(nèi)容。養(yǎng)老保險制度是國家和社會根據(jù)一定的法律和法規(guī)，為解決勞動者在達(dá)到國家規(guī)定的解除勞動義務(wù)的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。我國的基本養(yǎng)老保險制度是隨著1951年政務(wù)院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》而建立起來的，從上世紀(jì)80年代開始，進(jìn)行了多次基本養(yǎng)老保險制度改革試點探索，1995年3月，國務(wù)院了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》(國發(fā)［1995］6號)，進(jìn)一步明確了企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的目標(biāo)、原則和主要任務(wù)，養(yǎng)老保險制度開始引入個人賬戶機(jī)制，促進(jìn)了養(yǎng)老保險新機(jī)制的形成。1997年7月，國務(wù)院在總結(jié)當(dāng)時改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，作出了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)［1997］26號)，勾劃出社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下具有中國特色的企業(yè)養(yǎng)老保險制度的基本輪廓，標(biāo)志著我國養(yǎng)老保險制度改革進(jìn)入到一個新的階段。至2002年止，我國基本養(yǎng)老保險制度覆蓋了11128萬城鎮(zhèn)職工和3608萬離退休人員，覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大?；攫B(yǎng)老社會化發(fā)放的目標(biāo)基本實現(xiàn)，社會化發(fā)放率為99.4%，絕大多數(shù)離退休人員按時足額領(lǐng)到基本養(yǎng)老金。并已經(jīng)建立起社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的新型統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度和基本養(yǎng)老金年度調(diào)整新機(jī)制。

一、基本養(yǎng)老保險制度面臨的問題和困難

養(yǎng)老保險制度通過十多年的改革與發(fā)展，在制度的統(tǒng)一上有了長足的進(jìn)展，積累了一定數(shù)量的基金，確保養(yǎng)老金按時足額支付，維護(hù)了社會穩(wěn)定和促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但同時也存在一些問題和困難，主要有：

1、擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險制度的覆蓋面。養(yǎng)老保險制度長期以來主要覆蓋國有企業(yè)，而目前國企的就業(yè)人數(shù)正在逐步減少，非國有企業(yè)的就業(yè)人數(shù)卻增加很快。無論從建立統(tǒng)一的勞動力市場、免除非國有企業(yè)就業(yè)人員的后顧之憂考慮，還是從非國有企業(yè)就業(yè)人員年齡較輕，參加社會養(yǎng)老保險有助于減輕國有企業(yè)乃至國家的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)考慮，都必須要求盡快擴(kuò)大養(yǎng)老保險的覆蓋面，制訂出切實可行的參加養(yǎng)老保險具體政策和工作措施，盡早實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的“廣覆蓋”目標(biāo)。

2、提高養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次，增加抵御風(fēng)險能力。目前，養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌范圍主要是以縣級為主，層次過低，社會保險制度固有的社會共濟(jì)性受到制約，分散風(fēng)險的功能也大大減弱。在統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度中，一項重要工作就是取消縣級統(tǒng)籌以至地市統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌，最后過渡到省級統(tǒng)籌。但提高統(tǒng)籌層次所涉及的利益格局和權(quán)益關(guān)系復(fù)雜，需要進(jìn)行深入的調(diào)查研究并制定積極慎重的政策措施。近期內(nèi)，尤其要重點解決在省級統(tǒng)籌范圍內(nèi)，如何盡快統(tǒng)一繳費率、統(tǒng)一養(yǎng)老金待遇，以及如何通過補(bǔ)充保險的形式，緩解由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和收入水平差異所引發(fā)的地區(qū)乃至行業(yè)之間養(yǎng)老金待遇扭曲的問題，進(jìn)而在事實上而不只是在形式上實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。

3、有效解決合理費率基礎(chǔ)上的養(yǎng)老基金征繳手段問題?；攫B(yǎng)老保險基金的按時足額繳費，是至今尚未解決的難點問題之一。一部分經(jīng)營困難的國有企業(yè)，拖欠養(yǎng)老保險費的現(xiàn)象嚴(yán)重；一些“三資”企業(yè)和其他非國有企業(yè)拒交養(yǎng)老金的事情時有發(fā)生，僅靠行政手段征集基金，其效能日漸低下。為了保證養(yǎng)老保險制度的正常運轉(zhuǎn)和基金調(diào)劑的客觀要求以及適應(yīng)統(tǒng)籌層次提高的需要，應(yīng)當(dāng)在合理確定并盡可能統(tǒng)一的費率基礎(chǔ)上，保證《社會保險費征繳暫行條例》的有效實施，通過地方立法的形式，賦予社保費征繳單位以合法的強(qiáng)制手段，來提高基金的征繳率，保證基金來源的穩(wěn)定可靠。

4、科學(xué)合理限定“轉(zhuǎn)制成本”的必要范圍和支付補(bǔ)償辦法。在新的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，不可避免地派生“轉(zhuǎn)制成本”或“隱性債務(wù)”。如果不是由政府而是由養(yǎng)老保險基金來負(fù)擔(dān)這種歷史欠帳，就有可能造成各地養(yǎng)老保險制度從費率界定、基金征繳到營運監(jiān)管的規(guī)則不一，機(jī)理不全，約束軟化。目前一些地區(qū)用養(yǎng)老保險基金來承擔(dān)各種支付養(yǎng)老金以外的社會職能，正是這種情形的反映。因此，除必須切實加強(qiáng)基金管理外，還必須嚴(yán)格界定“轉(zhuǎn)制成本”和養(yǎng)老基金的支出范圍，并尋求有效的歷史債務(wù)補(bǔ)償辦法，確保制度安全。

5、積極發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險事業(yè)，建立多層次的養(yǎng)老保險體系。為了健全和完善養(yǎng)老保險體系，各地區(qū)和有關(guān)部門應(yīng)在國家政策指導(dǎo)下，大力發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險，改善老年人的退休生活。政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)給予必要的政策扶持，積極鼓勵發(fā)展各種類型的補(bǔ)充保險，如企業(yè)補(bǔ)充保險、職工互助保險、個人儲蓄保險及商業(yè)保險等形式，逐步建立多層次的養(yǎng)老保險體系，既體現(xiàn)市場效率原則，又為國家減輕負(fù)擔(dān)，保證制度安全創(chuàng)造有利條件。

二、問題產(chǎn)生的原因與根源

產(chǎn)生養(yǎng)老保險制度問題的原因是多方面的，既有養(yǎng)老保險基金供給方面的原因，又有養(yǎng)老金需求方面的原因；既有制度設(shè)計層面的原因，又有具體操作層面的原因；既有歷史的原因，又有現(xiàn)實的原因；同時還有一些其他特殊原因。具體說來，有以下幾方面：

1、養(yǎng)老保險制度的設(shè)計目標(biāo)與制度運行機(jī)制之間的不適應(yīng)?！敖y(tǒng)帳結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度，其設(shè)計初衷是通過個人賬戶基金以及社會統(tǒng)籌基金的積累（或部分積累），預(yù)防老年化高峰到來時的養(yǎng)老保險基金支付危機(jī)。但由于歷史債務(wù)未曾補(bǔ)償，新收繳的養(yǎng)老基金絕大部分要用于支付離退休人員的養(yǎng)老金，每年積累的基金大約為數(shù)十億元至100億元左右，而歷史上留下的基金缺口大約在2萬億－3萬億元左右，按照目前的積累規(guī)模，大約需要近二三百年時間。世界銀行在極為嚴(yán)格的制度前提下所作的樂觀估計也需要100年左右。因此不難想象，由制度設(shè)計目標(biāo)與制度運行機(jī)制的不適應(yīng)所派生的預(yù)籌積累和現(xiàn)收現(xiàn)付兩種運行機(jī)制并存，長此以往，勢必造成養(yǎng)老保險制度運行中的諸多矛盾與問題。

2、養(yǎng)老保險制度運行前提與現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)條件之間的矛盾。這種部分預(yù)籌積累式的養(yǎng)老保險制度，需要養(yǎng)老保險費的繳費率在較長時期內(nèi)必須高于其實際支付需要，方能使制度向設(shè)計的目標(biāo)邁進(jìn)；需要具備較高的資金歸集、投資營運、金融管理能力的基金機(jī)構(gòu)，以實現(xiàn)養(yǎng)老基金的流動性、安全性和效益性；需要完備健全的資本市場和穩(wěn)定有序的宏觀經(jīng)濟(jì)秩序，使日益積累起來的基金得以安全順利地進(jìn)入回報率較高的產(chǎn)業(yè)部門；還需要提高行政管理能力和健全社會監(jiān)督機(jī)制。但我國目前正處在體制轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時期，國企職工年齡老化，養(yǎng)老和醫(yī)療負(fù)擔(dān)以及失業(yè)、再就業(yè)負(fù)擔(dān)加重，同時作為資本稀缺的發(fā)展中國家需要降低勞動成本以吸引外資。加之金融體制改革還相對滯后，資本市場處于初創(chuàng)階段，宏觀經(jīng)濟(jì)變數(shù)相對較多，行政管理和社會監(jiān)督能力也還比較薄弱，對長期積累式資本還缺乏安全有效的保值增值渠道和手段。從長期看，預(yù)籌積累模式給予社會保障部門的工作壓力及要求是前所未有的。

3、分散風(fēng)險的初衷與風(fēng)險因素加大的現(xiàn)實矛盾?！敖y(tǒng)帳結(jié)合”的制度模式尤其是個人賬戶的設(shè)置，是為了分散老年社會來臨時的養(yǎng)老風(fēng)險。但現(xiàn)實中，社保機(jī)構(gòu)為了保證支付而挪用個人賬戶基金，從而形成“空帳”風(fēng)險。況且，即使個人賬戶做到實帳積累，也只有其按照銀行利率計息的增值率完全與職工工資增長率同步時，才能實現(xiàn)或達(dá)到制度本身所設(shè)計的目標(biāo)替代率。數(shù)十年間兩者能否吻合不得而知，這又無疑加大了制度運行的風(fēng)險。在今后幾十年的體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的劇烈變革時期，宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險始終是存在的。這些都是社會保障部門所應(yīng)當(dāng)努力規(guī)避的風(fēng)險。

4、均衡負(fù)擔(dān)的現(xiàn)實需求與“馬太效應(yīng)”機(jī)制的內(nèi)在沖突。退休養(yǎng)老從企業(yè)或單位福利轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣ｋU，一個最基本的出發(fā)點就是要均衡單位乃至地區(qū)之間的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。但目前積累起來的養(yǎng)老保險基金，主要集中在一些人口構(gòu)成相對年輕、經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)、職工個人收入相對較高的地區(qū)，相反而那些老工業(yè)基地、職工年齡構(gòu)成相對老化的地區(qū)，養(yǎng)老基金的積累就不多，甚至入不敷出，難以為繼。結(jié)果越是老工業(yè)基地、職工年齡老化、結(jié)構(gòu)調(diào)整負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)，越是要提高養(yǎng)老保險費的收繳率以應(yīng)付日益增長的養(yǎng)老金支付壓力，而越是新興城市或產(chǎn)業(yè)、職工年輕、經(jīng)濟(jì)增長速度較快的地區(qū)，反倒可以維持一個較為適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保險費籌資比例。盡管可以通過實行省級統(tǒng)籌來緩解這一矛盾，但由于個人賬戶所強(qiáng)化了的與個人利益直接相關(guān)的地區(qū)利益格局，省級范圍內(nèi)統(tǒng)一費率、待遇和有效調(diào)劑資金等，仍然是十分艱難而又必須盡力解決和實現(xiàn)的。

5、制度統(tǒng)一原則與利益分化機(jī)制之間的矛盾。實行“統(tǒng)帳結(jié)合”的養(yǎng)老保險制度，即使在省級統(tǒng)籌之后，個人賬戶也通常建在地市一級，由市級社保機(jī)構(gòu)向投保者個人負(fù)責(zé)。在這種情況下，省級社保機(jī)構(gòu)要調(diào)劑資金將極為困難。因為：第一，養(yǎng)老金有所結(jié)余的地市，其基金積累數(shù)額以個人賬戶的形式對象化在職工個人名下。第二，一個地區(qū)養(yǎng)老基金的盈余與虧欠，影響因素很多，除了與養(yǎng)老負(fù)擔(dān)相關(guān)外，還涉及當(dāng)?shù)乩U費基數(shù)的準(zhǔn)確程度、繳費率的測定、覆蓋范圍的大小、征繳率的高低以及養(yǎng)老金替代水平等諸多因素，其間的任何隨機(jī)行為都有可能改變養(yǎng)老保險基金的盈虧狀況。第三，養(yǎng)老金余額調(diào)節(jié)辦法，還會使地區(qū)因余額上繳、缺口地區(qū)等待下?lián)苜Y金而產(chǎn)生消極因素，導(dǎo)致基金收繳率下降。積極化解這些矛盾，無疑是社會保障部門的艱巨任務(wù)。

三、養(yǎng)老保險制度改革的出路與對策

面對養(yǎng)老保險制度存在的困難和問題，為保證制度的長期運行，促進(jìn)社會養(yǎng)老保險事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)著重采取如下措施：

1、進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老保險的覆蓋面。根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，所有勞動者都有享受社會保障制度的權(quán)利。目前，我國養(yǎng)老保險包括的范圍除國有企業(yè)、集體企業(yè)和部分事業(yè)單位外，還有部分事業(yè)單位、集體企業(yè)、外資企業(yè)以及私營企業(yè)和個體經(jīng)濟(jì)組織的從業(yè)人員游離在養(yǎng)老保險之外；還有大部分政府公務(wù)人員也沒有真正進(jìn)入養(yǎng)老保險范圍；占全國總?cè)丝?0%的農(nóng)村人口的老年保障問題也尚待解決。從我國是一個人口眾多的發(fā)展中國家和現(xiàn)階段生產(chǎn)力發(fā)展水平出發(fā)，要研究制訂出恰當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保險范圍、項目、費率、水平等符合國情的養(yǎng)老保險辦法，根據(jù)權(quán)利和義務(wù)相對等以及強(qiáng)制性的原則，調(diào)動各部門各方面的力量，進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老保險的覆蓋面。這樣可以把擴(kuò)大部分歸集的養(yǎng)老保險基金，用于彌補(bǔ)當(dāng)前的養(yǎng)老基金缺口，從而增強(qiáng)養(yǎng)老保險基金的支撐能力。

2、繼續(xù)完善養(yǎng)老保險制度，防范和化解養(yǎng)老保險制度的各種風(fēng)險因素。作為長期運行的養(yǎng)老保險制度，其面臨的經(jīng)常性風(fēng)險主要有：基金來源狀況及財務(wù)機(jī)制中的不確定因素，其中主要是企業(yè)能否按時足額繳費；目前運行中社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金的“混帳”管理所造成的基本養(yǎng)老金收支狀況模糊形態(tài)；離退休費用對個人賬戶基金的長期性透支；基本養(yǎng)老保險制度所承擔(dān)的額外社會負(fù)擔(dān)的增加，如提前退休；養(yǎng)老保險基金的投資運營風(fēng)險。

為了防范和化解制度中遇到的各種風(fēng)險因素，社會保障部門應(yīng)當(dāng)高度重視，主動應(yīng)對，完善制度。主要有：賦予社會保險費征繳單位以嚴(yán)格、權(quán)威的征繳職責(zé)，強(qiáng)化征繳手段，提高養(yǎng)老基金的收繳率；加強(qiáng)養(yǎng)老保險基金的管理與監(jiān)督，確保基金的保值增值；改進(jìn)養(yǎng)老保險制度，按科學(xué)、合理原則測定養(yǎng)老保險費率；在保證長期運行和持續(xù)發(fā)展的前提下，逐步做實個人賬戶，減少和避免長期透支個人賬戶；嚴(yán)格、科學(xué)制定享受養(yǎng)老保險待遇的年齡和繳費年限條件，根據(jù)社會發(fā)展?fàn)顩r，適時提高退休年齡；迅速建立起基本養(yǎng)老保險制度的風(fēng)險監(jiān)測指標(biāo)體系和預(yù)警機(jī)制。

3、可采取變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)補(bǔ)充養(yǎng)老保險基金和調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)等財政手段，增辟補(bǔ)充增大社會養(yǎng)老保險基金的新渠道。變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)來補(bǔ)充社會養(yǎng)老保險基金，有兩方面的理由，即在過去實行計劃經(jīng)濟(jì)時期，長期實行低工資政策，職工的工資收入中沒有包括各種補(bǔ)償勞動力需要的社會保險費用，社保費進(jìn)入企業(yè)利潤中全部上繳給了國家，國家又將其中的一部分或大部分變成了國有的固定資產(chǎn)，使社保費凝結(jié)在國有資產(chǎn)中。另一方面，隨著體制轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，政府的投資要逐漸退出競爭性領(lǐng)域，減持國有股、中小型企業(yè)拍賣、國有土地轉(zhuǎn)讓等也為補(bǔ)充養(yǎng)老基金提供了現(xiàn)實條件。這樣不僅補(bǔ)充了基金缺口，解決了養(yǎng)老金的供求矛盾，而且還體現(xiàn)了國家對舉辦養(yǎng)老保險事業(yè)應(yīng)盡的政府責(zé)任。

按理論和國際經(jīng)驗，轉(zhuǎn)制成本和養(yǎng)老保險的一些債務(wù)應(yīng)由政府承擔(dān)，才有利于制度的健康發(fā)展。通過財政手段主要包括：(1)、調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，撥入補(bǔ)充養(yǎng)老保險基金；(2)、新的稅收來源，可考慮開征面向社會高收入階層的稅種，為開征遺產(chǎn)稅、利息稅等，所得收入全部直接劃入基金；(3)、發(fā)行長期(償還期為10年以上)的有關(guān)社會保障特種國債；(4)、可以考慮發(fā)行社會保障彩票籌集養(yǎng)老基金。

4、開辟養(yǎng)老保險基金投資的新渠道。在養(yǎng)老保險體制改革目標(biāo)、模式甚至更具體的政策組合都比較清晰后，改革成敗的關(guān)鍵無疑取決于改革的管理體制是否有效，尤其是能否確?；鸨挥行У厥褂?、保值、增值。根據(jù)國際經(jīng)驗，保險基金投資比例一般為：公司股票60%，公司的債券17%，政府債券6%，短期貸款3%，抵押貸款11%，房地產(chǎn)3%。我國的養(yǎng)老保險基金可采取多種投資方式，甚至學(xué)習(xí)智利的經(jīng)驗，把基金交由多家非政府部門進(jìn)行經(jīng)營并引入競爭機(jī)制，可以委托給符合營運條件的銀行、信托投資公司、基金會、保險公司等機(jī)構(gòu)進(jìn)行保值增值營運。

5、積極構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險體系。為有利于分散保險責(zé)任，適應(yīng)人口老年化快速發(fā)展的需要，增強(qiáng)企業(yè)的凝聚力，提高離退休人員的生活水平，政府鼓勵實施企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險、個人儲蓄性養(yǎng)老保險、職工互助性補(bǔ)充保險、商業(yè)人壽保險以及家庭養(yǎng)老等形式的補(bǔ)充養(yǎng)老保險，逐步建立起多層次的養(yǎng)老保險體系。

總之，我們要繼續(xù)完善社會養(yǎng)老保險制度，加強(qiáng)社會養(yǎng)老保險執(zhí)法力度，積極推進(jìn)社會化管理服務(wù)工作，一個適用城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個體勞動者，資金來源多渠道、保障方式多層次、社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、管理服務(wù)社會化的養(yǎng)老保險體系就一定能建立起來，為建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。