導(dǎo)語(yǔ)：中國(guó)行政司法制度的重塑一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：龍躍牛工作單位：武漢工業(yè)學(xué)院

行政司法是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán),按照準(zhǔn)司法程序?qū)徖砗筒锰幟袷潞托姓?zhēng)議或糾紛,以影響當(dāng)事人之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系的行政法律制度。它是國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行的重要表現(xiàn),也是公力救濟(jì)制度的重要組成部分。目前學(xué)術(shù)界的研究主要側(cè)重于對(duì)西方行政司法制度的介紹、比較,而對(duì)我國(guó)行政司法的存在意義、制度缺陷缺乏宏觀審視。本文試圖從行政司法的必然性出發(fā),分析我國(guó)行政司法的困境,進(jìn)而提出重構(gòu)我國(guó)行政司法的建設(shè)性意見。

一、行政司法制度的歷史必然性

洛克、孟德斯鳩等啟蒙思想家的三權(quán)分立理論對(duì)西方資本主義國(guó)家的影響是廣泛而深刻的。在自由資本主義時(shí)期,行政、司法與立法權(quán)分屬于三類涇渭分明的國(guó)家機(jī)構(gòu)中,彼此之間很少躍雷池一步。直到1892年,美國(guó)大法官哈倫還認(rèn)為:國(guó)會(huì)不能授出立法權(quán),,是一個(gè)公認(rèn)的原則。這個(gè)原則對(duì)維護(hù)依憲法而成立的政府體系的完整性是十分重要的。[1]P33掌控著國(guó)家行政權(quán)力的政府只是社會(huì)大劇院的看守者,是公民自由的守夜人。管得最少的政府就是好政府是行政職能根本價(jià)值理念。行政機(jī)關(guān)同時(shí)兼有立法和司法權(quán)能被視為離經(jīng)叛道、不可思議。然而,從19世紀(jì)下半葉以來,為適應(yīng)日趨壟斷的經(jīng)濟(jì)形式,國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的矛盾運(yùn)動(dòng)出現(xiàn)了新的態(tài)勢(shì),即表現(xiàn)為行政權(quán)急劇擴(kuò)張的結(jié)構(gòu)態(tài)勢(shì)。政府及其行政職能不再扮演消極的守夜警察角色,它從政治侍女的地位一躍上升到政治牛耳之位。管制行政的出現(xiàn),標(biāo)志行政權(quán)逐步向社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域推進(jìn)。特別是由于席卷整個(gè)資本主義世界的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的打擊,人們對(duì)古典自由市場(chǎng)機(jī)制的完美神話的迷信已經(jīng)破產(chǎn),主張政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行有效干預(yù)的凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論占據(jù)了上風(fēng),要求政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)行有效管制的呼聲日益高漲,行政權(quán)向經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域擴(kuò)張和滲透進(jìn)一步加劇。在美國(guó),到2世紀(jì)8年代末期各類管制機(jī)構(gòu)多達(dá)48個(gè),[2]涉足金融證券、工商業(yè)、貿(mào)易、交通、消費(fèi)、勞動(dòng)、環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域。在英國(guó),雖然政府管制機(jī)構(gòu)的發(fā)展沒有美國(guó)那么引人注目,但為數(shù)也不少,如1834年的濟(jì)貧法委會(huì)、1857年的默西港口和碼頭委員會(huì)、198年的倫敦港務(wù)局、1919年的森林委員會(huì)、1933年的倫敦旅客運(yùn)輸局等等。[3]這些新成立的公法人或管理社會(huì)事務(wù)、或經(jīng)營(yíng)國(guó)有企業(yè),或推行福利政策,全面介入經(jīng)濟(jì)和事務(wù)。行政活動(dòng)領(lǐng)域的急劇擴(kuò)張,引發(fā)了人們對(duì)傳統(tǒng)分權(quán)制衡理念的反思,不同權(quán)力實(shí)行一定程度的相互交融與合作是資本主義發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)需要。人們普遍接受這樣的觀念:行政、立法和司法三權(quán)不僅要分立,還要適度交叉,相互滲透和融合,同時(shí)在分立中也注意彼此配合、合作。其實(shí)早在美國(guó)制憲時(shí)期,麥迪遜就曾提出過反對(duì)形式主義的分權(quán)原則。他認(rèn)為所謂分權(quán)原則,只應(yīng)是反對(duì)一個(gè)政府部門行使其它政府部門(立法和司法)的全部權(quán)力。這一思想深刻影響現(xiàn)代權(quán)力理論。功能主義分權(quán)原則的主張者提出,分權(quán)原則只應(yīng)在最上層(中央)各權(quán)力機(jī)構(gòu)嚴(yán)格分權(quán),而在下層政府機(jī)構(gòu)則視職務(wù)需要而可以容許三權(quán)適當(dāng)混合,但以不破壞上層機(jī)構(gòu)的權(quán)力平衡為準(zhǔn)度。施瓦茨則干脆指出:如果我們?cè)谒饺松钪谐闪⒁粋€(gè)機(jī)構(gòu)來管理某一產(chǎn)業(yè)的話,那么它就不可能采用孟德斯鳩主張的方式。同樣,在嚴(yán)格的三權(quán)分立條件下,也不能有效地進(jìn)行工業(yè)管理。由于當(dāng)代復(fù)雜社會(huì)的需要,行政法需要擁有立法職能和司法職能的行政機(jī)關(guān),為了有效的管理經(jīng)濟(jì),三權(quán)分立的傳統(tǒng)必須拋棄。[1]P249配置適度的立法和司法功能是現(xiàn)代行政活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)和理論的需求。基于現(xiàn)代行政活動(dòng)的特征和對(duì)傳統(tǒng)分權(quán)理論的反思,分享部分裁判功能(行政、民事和經(jīng)濟(jì))的行政司法權(quán)應(yīng)運(yùn)而生。正如施瓦茨所指出的:無(wú)論過去的情形如何,現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有審理所有類型民事案件的裁判權(quán)。立法機(jī)關(guān)可以授予行政機(jī)關(guān)非刑事的裁判權(quán),沒有任何合理的不可逾越的界線不許可它這樣做。[1]P61在美國(guó),第一個(gè)具有司法權(quán)的大型行政機(jī)關(guān)是1914年根據(jù)授權(quán)法而設(shè)立的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì),它被授予裁決商業(yè)中不公平競(jìng)爭(zhēng)案件的權(quán)力。此后行政機(jī)關(guān)行使司法權(quán)順理成章。在普通法院享有崇高地位的英國(guó),行政司法制度表現(xiàn)為大量行政裁判所的設(shè)立。人們通常把1846年的鐵路委員會(huì)和1873年的鐵路與運(yùn)河委員會(huì)作為早期裁判所的例子印證,然而,根據(jù)198年5老年退休基金法6和1911年5國(guó)民保險(xiǎn)法6所設(shè)立的裁判所才是真正的現(xiàn)代意義的行政裁判所。到1971年5裁判所和調(diào)查法6通過時(shí),裁判所已達(dá)五十多種,如果把各種裁判所地方分支機(jī)構(gòu)加在一起,總數(shù)超過了二千。[4]在澳大利亞,新行政法的產(chǎn)生,是行政司法制度得到長(zhǎng)足發(fā)展,建立起了專門處理民事案件的專業(yè)行政裁判所,如工業(yè)裁判所、貿(mào)易裁判所和醫(yī)療裁判所等。在日本,2世紀(jì)中期以后,在特定領(lǐng)域,出現(xiàn)了行政性非訴訟糾紛解決機(jī)制,如建立了公海調(diào)整委員會(huì)、建筑工程糾紛審查委員會(huì)、交通事故裁定中心等機(jī)構(gòu)。盡管各國(guó)構(gòu)建的行政司法制度在名稱、程序、強(qiáng)制性效力及與行政機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系方面體現(xiàn)國(guó)情差異,但都表明了一個(gè)不可辯駁的事實(shí):行政機(jī)關(guān)可以而且應(yīng)該以中立第三人的身份裁決特定領(lǐng)域的爭(zhēng)議和糾紛,分享部分司法功能。在我國(guó),盡管沒有三權(quán)分立的理論傳統(tǒng)極其權(quán)力結(jié)構(gòu)的演變,但社會(huì)主義國(guó)家權(quán)力誕生的歷史背景即決定了行政司法權(quán)的必然產(chǎn)生。行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政仲裁和行政裁決作為我國(guó)行政司法權(quán)的基本表現(xiàn)形式事實(shí)上在建國(guó)初就開始形成了。在長(zhǎng)期的行政活動(dòng)和司法實(shí)踐中,我國(guó)行政司法權(quán)發(fā)揮了重要的作用。那么,在由集權(quán)的計(jì)劃體制向較自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變(與西方由自由市場(chǎng)體制向政府干預(yù)的轉(zhuǎn)變剛好相反)后,我國(guó)的行政司法權(quán)是否有存在的必然性呢?回答是肯定的:第一,行政司法是人類法制理論和實(shí)踐的成果,是法治國(guó)家司法利用(AccesstoJustice)第三次浪潮[5]P724的必然產(chǎn)物。第二,行政權(quán)力適度的司法化擴(kuò)張,不僅不會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)的無(wú)限膨脹,相反是高效而有限的政府的重要內(nèi)涵。不僅不會(huì)導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)惡性破壞,相反正是現(xiàn)代權(quán)力體系矛盾運(yùn)動(dòng)中的自我調(diào)整。第三,行政司法制度盡管緣起于西方三權(quán)分立制衡國(guó)家,然而我國(guó)呈現(xiàn)的專業(yè)化分工的多元化社會(huì)特征、我國(guó)人民法院訴訟壓力大、訴訟效率不高的司法環(huán)境、過分依賴行政權(quán)力的法律心理都要求建立諸如行政司法的多元糾紛解決機(jī)制。這種法制訴求在WTO的新環(huán)境下將表現(xiàn)更為強(qiáng)烈。

二、中國(guó)行政司法的困境

如前所述,以行政復(fù)議、行政調(diào)解、行政仲裁和行政裁決為基本形式的我國(guó)行政司法體系很早就建立了,然而,由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和高度集中統(tǒng)一的政治體制的決定和影響,人們習(xí)慣于沿用一般行政手段和行政程序來解決爭(zhēng)議,使得原本應(yīng)具有高度法律性、體現(xiàn)司法程序性的行政司法缺乏深厚的存在和發(fā)展的土壤,長(zhǎng)期以來我國(guó)的行政司法在規(guī)模和制度化、法律化方面停留在較低的層面上。上世紀(jì)8年代以后,由于改革開放、發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的需要,在法律重建的大環(huán)境下,有關(guān)行政復(fù)議、行政調(diào)解、行政裁決和行政仲裁的法律、法規(guī)和規(guī)章陸續(xù)出臺(tái),行政司法開始步入制度化、法律化的新進(jìn)程。改革開發(fā)以來,行政司法在解決爭(zhēng)議、保障當(dāng)事人合法權(quán)益和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定等發(fā)揮了一定積極的作用。但是總的來說,我國(guó)行政司法制度并未完全擺脫計(jì)劃體制和人治行政的影響,制度化和法律化還較低,遠(yuǎn)未完全成熟定型,在WTO的新環(huán)境下和行政方式的轉(zhuǎn)型中體現(xiàn)其不適應(yīng)性,在理論和實(shí)踐上都存在著急待解決的問題。

(一)基礎(chǔ)理論匱乏。由于行政司法在我國(guó)不是一個(gè)嚴(yán)格的法律術(shù)語(yǔ),而是一個(gè)學(xué)理概念,其基本理論零碎、模糊,缺乏統(tǒng)一性。在行政司法的概念上,盡管行政司法是指行政機(jī)關(guān)充當(dāng)爭(zhēng)議裁決人,對(duì)爭(zhēng)議作出裁決的制度[6]已成為主流基調(diào),可五花八門的認(rèn)識(shí)仍令人眼花繚亂。有人把行政司法理解為行政程序法制化[7],有人把行政司法等同于行政訴訟[8]有人則干脆把行政司法稱之為行政裁決[9]。在性質(zhì)上,有人認(rèn)為行政司法相對(duì)于普通司法而言,是一種行政活動(dòng)[1],有人認(rèn)為行政司法是具有行政性質(zhì)的司法程序[11]。有人則認(rèn)為行政司法是一種特殊的具體行政行為。[12]在客體上,也有與管理事項(xiàng)有關(guān)的民事糾紛、行政爭(zhēng)議加上特定民事爭(zhēng)議等幾種觀點(diǎn)。近年來我國(guó)法律科學(xué)研究碩果累累,卻鮮有行政司法研究專著,而在法律和行政管理的任何教科書中也都沒有行政司法的獨(dú)立篇幅,這是學(xué)術(shù)界不重視基礎(chǔ)理論建設(shè)的集中體現(xiàn)。

(二)行政司法形式滯后、落空。我國(guó)現(xiàn)有行政司法形式主要包括行政復(fù)議、行政調(diào)解、行政仲裁和行政裁決四大類。總體來說,我國(guó)行政司法更接近于大陸法系,如采取行政執(zhí)法、司法合二為一的模式;偏重于針對(duì)具體行政行為進(jìn)行救濟(jì)的行政復(fù)議等等。但同時(shí)又借鑒了英美法系的某些特點(diǎn),如設(shè)立專門裁決特定民事糾紛的行政裁決、行政調(diào)解和行政仲裁制度,在特定領(lǐng)域還設(shè)立專門裁判機(jī)構(gòu)。這種多元化、多層次的現(xiàn)狀,表面看我國(guó)行政司法制度比較健全,但在實(shí)踐中卻仍暴露形式上的諸多問題:1、行政調(diào)解制度滯后。由于法律未賦予行政調(diào)解任何效力,民事糾紛當(dāng)事人往往從心理上直接放棄這一行政司法形式;同時(shí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解不是依職權(quán)進(jìn)行,法律也未規(guī)定其義務(wù),而且還往往出于對(duì)行政效率的考慮,也不愿進(jìn)行行政調(diào)解。2、行政仲裁制度滯后。隨著1994年5仲裁法6的頒布,仲裁從行政權(quán)力中剝離而轉(zhuǎn)向民間化,剩下的行政仲裁只有勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁和農(nóng)業(yè)承包合同糾紛仲裁,裁定的對(duì)象、范圍僅限于不平等當(dāng)事人之間的特定糾紛,無(wú)法體現(xiàn)行政司法的基本功能。3、行政裁決授權(quán)不統(tǒng)一,使特定領(lǐng)域的糾紛當(dāng)事人不能運(yùn)用這一救濟(jì)手段。如5反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法6未賦予工商行政管理部門裁決權(quán)。

(三)行政司法主體制度存在缺陷。首先,現(xiàn)行行政法律、規(guī)章對(duì)行政裁決授權(quán)不統(tǒng)一,行政裁決主體缺乏統(tǒng)一規(guī)定。除了關(guān)于土地、環(huán)境、礦產(chǎn)、水、拆遷、商標(biāo)等方面的民事爭(zhēng)議法律規(guī)定了行政裁決的主體外,其他領(lǐng)域的民事爭(zhēng)議行政裁決授權(quán)模糊,甚至沒有賦予行政機(jī)關(guān)裁決權(quán)。類似于勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)的專業(yè)行政裁判機(jī)構(gòu)更是少之又少。其次,行政裁決制度中行政執(zhí)法與司法主體合二為一不符合公正的要求。把行政執(zhí)法與行政司法兩種職能合為一個(gè)主體行使同一個(gè)行政機(jī)構(gòu)既積極追訴公民的違法行為又居中對(duì)公民之間的糾紛進(jìn)行裁決,難以保證客觀、公正地處理糾紛。因?yàn)樾姓?zhí)法對(duì)主體的要求與行政司法對(duì)主體的要求是截然不同的,前者注重效率,后者追求公正。再次,即使在立法最完善的行政復(fù)議制度中,行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被復(fù)議機(jī)關(guān)之間存在著千絲萬(wàn)縷的行政隸屬關(guān)系(也可能是同一關(guān)系),不符合公正復(fù)議的要求;而且行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不獨(dú)立,只是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的一個(gè)工作部門,難以獨(dú)立作出公正的復(fù)議決定。最后,行政司法主體缺乏統(tǒng)一性,幾大行政司法制度的主體分別由不同級(jí)別的不同機(jī)關(guān)構(gòu)成,造成條塊分割,違背了行政機(jī)關(guān)工作的精簡(jiǎn)效能原則,造成機(jī)構(gòu)臃腫,也給相對(duì)人提起行政司法帶來諸多不便。

(四)程序設(shè)計(jì)缺位?？茖W(xué)合理的程序設(shè)計(jì)是制度功能發(fā)揮的前提和基礎(chǔ),也是制度自身的重要內(nèi)容。程序的缺位同樣也體現(xiàn)了中國(guó)行政司法的困境和尷尬。首先,在行政法典長(zhǎng)期缺位的環(huán)境下,統(tǒng)一的行政司法程序建設(shè)不容樂觀。其次,作為行政司法重要形式之一的行政裁決長(zhǎng)期以來僅僅根據(jù)一些零碎的法律規(guī)定,依靠行政部門的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行運(yùn)作,而在裁決主體的設(shè)置、申請(qǐng)與受理、調(diào)查與裁決、執(zhí)行等方面缺乏統(tǒng)一的規(guī)定,導(dǎo)致這一快捷、經(jīng)濟(jì)的行政救濟(jì)制度效用大大減弱。再者,行政司法與法院訴訟的銜接程序混亂。就行政復(fù)議而言,復(fù)議前置原則規(guī)定極不統(tǒng)一。有的沒有規(guī)定是否復(fù)議前置;有的規(guī)定必須經(jīng)過復(fù)議后仍不服時(shí)才能向法院起訴;有的則規(guī)定可以申請(qǐng)復(fù)議,也可以直接向法院起訴。行政裁決方面,大部分裁決可以提請(qǐng)行政訴訟,但有的是終局裁決,而有的裁決(如關(guān)于自然資源的確權(quán)裁決)還需經(jīng)過行政復(fù)議,只有對(duì)復(fù)議仍不服時(shí)才能提請(qǐng)?jiān)V訟。在對(duì)行政裁決的司法審查形式上,盡管我國(guó)立法和理論界都已選擇了行政訴訟,但法院所做的全部工作仍是針對(duì)原爭(zhēng)議雙方的權(quán)義關(guān)系,被告行政機(jī)關(guān)在法庭上幾乎成為擺設(shè)。被告敗訴無(wú)須承擔(dān)實(shí)質(zhì)后果;若原告敗訴又拒不執(zhí)行判決,真正的權(quán)利主體(法庭上的第三人)無(wú)權(quán)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,因?yàn)榕袥Q書上的當(dāng)事人卻是國(guó)家行政機(jī)關(guān)。行政仲裁與訴訟的銜接也過于復(fù)雜(一裁兩審),裁判資源配置不合

(五)行政司法效力不足。一般而言,合法有效的行政行為必然對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生法律約束力。然而,行政司法行為卻沒有行政執(zhí)法行為的確定力、拘束力和執(zhí)行力,更沒有司法行為終局的既判力和執(zhí)行力。行政調(diào)解制度自不必說;行政仲裁(勞動(dòng)仲裁)沒有強(qiáng)制性、終局性效力在實(shí)踐中未遭任何質(zhì)疑,但進(jìn)入救濟(jì)程序)))民事訴訟卻在理論方面陷入尷尬:由于法院審查的只是當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議而未針對(duì)行政仲裁本身,那么對(duì)同一爭(zhēng)議在法律上可能產(chǎn)生并存在著兩個(gè)內(nèi)容截然相反的生效文書。盡管最終執(zhí)行的依據(jù)當(dāng)然是法院的判決,但是行政機(jī)關(guān)作出的法律行為非經(jīng)法律程序是不可撤消的!行政裁決問題更嚴(yán)重,一方面行政機(jī)關(guān)對(duì)居間裁決的民事爭(zhēng)議沒有執(zhí)行權(quán),權(quán)利人又沒有申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利,須過法定期限后相對(duì)方仍不執(zhí)行的再通過行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,一份生效的法律文書可能會(huì)被長(zhǎng)期擱置;另一方面,任何一方當(dāng)事人只要對(duì)裁決不服都可提請(qǐng)?jiān)V訟,而我國(guó)行政訴訟法并未規(guī)定關(guān)于行政裁決的案件可以作出變更判決,法院只能作出撤消并重做的判決。行政機(jī)關(guān)重新作出的裁決任何一方不服又可提請(qǐng)?jiān)V訟,即裁了又審、審了又裁。既無(wú)法保障當(dāng)事人的合法權(quán)益,也助長(zhǎng)不法者濫訟心理,同時(shí)浪費(fèi)有限的行政、司法公共資源。

三、重構(gòu)我國(guó)行政司法制度

我國(guó)現(xiàn)階段的行政司法制度存在的問題是多方面而深層次的,從程序到實(shí)質(zhì)、從理論到實(shí)踐都陷于困境中。要使我國(guó)行政司法盡快擺脫目前的困境,走入一條和諧的可持續(xù)性的健康之路,我們不能按照頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的思路,僅僅通過從條文到條文的刪改方法,而必須從根本上轉(zhuǎn)變行政司法理念,重構(gòu)行政司法體系。筆者在此從宏觀上對(duì)我國(guó)行政司法制度提出粗略的建設(shè)意見。

(一)法制發(fā)展需要理性積淀,行政司法學(xué)理研究刻不容緩。必須盡快明確行政司法學(xué)的學(xué)科屬性,組織各種層級(jí)的行政司法課題立項(xiàng)研究,在學(xué)術(shù)界展開行政司法研究熱潮。在研究中要堅(jiān)持三項(xiàng)原則:1、個(gè)性化與統(tǒng)一性相結(jié)合。即在研究的角度、內(nèi)容、方法方面提倡百花齊放,但在行政司法的概念、性質(zhì)、客體等根本問題上力求形成基本一致的系統(tǒng)理論,從而促進(jìn)行政司法制度建設(shè)。2、實(shí)然性與應(yīng)然性相結(jié)合。即理論研究必須以現(xiàn)階段我國(guó)行政和法律實(shí)踐暴露的現(xiàn)實(shí)問題為基礎(chǔ),同時(shí)也要重視尋求行政司法抽象的法哲學(xué)理論依據(jù)。3、屬與種研究相結(jié)合。即既要重視對(duì)行政司法學(xué)科基本理論的研究,又要重視對(duì)行政裁決、行政復(fù)議等具體行政司法的應(yīng)用分析。

(二)借鑒域外經(jīng)驗(yàn)并根據(jù)國(guó)情整合現(xiàn)有行政司法資源。第一,目前我國(guó)的行政調(diào)解僅是行政賠償復(fù)議中、行政仲裁裁決前以及行政裁決前的一個(gè)前置程序,只具有一種階段性程序意義。在法律制度和人們法律心理上不可能使其擁有強(qiáng)制約束力和執(zhí)行力的情況下,根本沒有必要將其列為一項(xiàng)行政司法的基本制度。否則,既耗費(fèi)糾紛解決成本,也嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。第二,適度擴(kuò)大特種行政仲裁。以勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁為范本,對(duì)于不適宜民間仲裁的不平等當(dāng)事人之間的糾紛(如醫(yī)療、產(chǎn)業(yè)公害、保險(xiǎn)等)設(shè)定行政仲裁制度。第三,充分肯定行政裁決的準(zhǔn)司法功能,制訂5行政裁決法6,統(tǒng)一授權(quán)、統(tǒng)一裁決程序。使行政裁決真正成為低成本、程序簡(jiǎn)捷的訴訟外公力救濟(jì)程序。這不僅是借鑒英美法系的經(jīng)驗(yàn),也符合我國(guó)公權(quán)依賴的法律心理,同時(shí)也是基于我國(guó)民事糾紛量多、面廣的法治實(shí)踐需要。第四,繼續(xù)將行政復(fù)議納入行政司法體系是有必要的。因我國(guó)法律傳統(tǒng)更接近于大陸法系,而且從實(shí)踐來看,行政復(fù)議在我國(guó)也的確發(fā)揮了督促行政機(jī)關(guān)依法行政和保障公民、法人合法權(quán)益的功能,所以應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮行政復(fù)議在行政司法體系中的作用。但是,在我國(guó)近期內(nèi)不可能設(shè)立行政法院的背景下,行政復(fù)議在性質(zhì)(是具體行政行為還是裁判行為)、與法院的關(guān)系(應(yīng)是訴訟前置程序還是選擇性的獨(dú)立裁判程序)、效力(是否應(yīng)有執(zhí)行力)等方面必須重新梳理,在程序建設(shè)、公正性、獨(dú)立性方面也需不斷完善。

(三)創(chuàng)設(shè)新的行政司法主體結(jié)構(gòu)。在既缺乏大陸法系的行政法院又不同于英美大司法的制度背景下,要借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)并創(chuàng)設(shè)有中國(guó)特色的行政司法主體制度,比較現(xiàn)實(shí)可行的做法是:按照獨(dú)立性、專門性和統(tǒng)一性的原則,利用我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)中行政主導(dǎo)的現(xiàn)狀,挖掘行政系統(tǒng)內(nèi)部資源,建立裁決(民事爭(zhēng)議)分散、復(fù)議(行政爭(zhēng)議)統(tǒng)一、仲裁特定的行政司法主體結(jié)構(gòu)。具體做法是:11在所有專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的行政領(lǐng)域,設(shè)立專門行政裁決機(jī)構(gòu),裁處特定民事糾紛。上下級(jí)裁決機(jī)構(gòu)之間只有程序上的遞接關(guān)系,而無(wú)行政隸屬關(guān)系。專門行政裁決機(jī)構(gòu)人事、工資等關(guān)系脫離原行政管理機(jī)關(guān),獨(dú)立行使行政司法權(quán)。網(wǎng)狀行政裁決主體制度的設(shè)立,主要是考慮到目前法院訴訟壓力大、公正和效率方面也存在一定程度的不足,而行政裁決低成本、專業(yè)性優(yōu)勢(shì)是法院訴訟和民間仲裁所不能比擬的。21成立統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì),現(xiàn)在各行政機(jī)關(guān)的復(fù)議職能全部取消,復(fù)議案件由統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)來受理。行政復(fù)議委員會(huì)在中央和各地均設(shè)立,審理各轄區(qū)內(nèi)的行政復(fù)議案件。為了保證案件的公正合理解決,復(fù)議委員會(huì)審理復(fù)議案件實(shí)行合議制,而不實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。上下級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)之間相互獨(dú)立,不存在任何業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)、行政上的隸屬關(guān)系。設(shè)立統(tǒng)一的行政復(fù)議主體制度,是為了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、促進(jìn)復(fù)議主持者專業(yè)化,從而提高行政司法效率。31在特定領(lǐng)域,針對(duì)不平等當(dāng)事人之間的糾紛,立法設(shè)立行政仲裁主體。行政仲裁機(jī)構(gòu)與裁決、復(fù)議機(jī)構(gòu)一樣,脫離原行政管理機(jī)關(guān),獨(dú)立行使行政司法權(quán)。

(四)加強(qiáng)行政司法程序建設(shè)。首先,在意識(shí)層面重視程序建設(shè),在行政司法領(lǐng)域倡導(dǎo)程序公正的價(jià)值理念,并組織統(tǒng)一的行政司法程序必要性和可行性研究。其次,盡快制訂統(tǒng)一的行政裁決程序?？v觀行政法制健全的西方國(guó)家,大都制定了相應(yīng)的行政程序法來規(guī)定行政裁決程序。美國(guó)5聯(lián)邦行政程序法6規(guī)定了行政裁決的聽訊、聽訊主持人、裁決依據(jù)、裁決等行政裁決程序,西班牙5行政程序法6規(guī)定了行政裁決程序,南斯拉夫5一般行政程序法6也規(guī)定了行政申訴與復(fù)議程序。借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)的國(guó)情,筆者認(rèn)為我國(guó)的行政裁決程序可分簡(jiǎn)易程序和普通程序,根據(jù)案件的復(fù)雜程度分別適用。普通程序應(yīng)包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié):11申請(qǐng)與受理。21裁決前的準(zhǔn)備。31聽證與對(duì)質(zhì)。41調(diào)解與裁決。51執(zhí)行。再次,重新梳理行政司法與訴訟的關(guān)系。筆者認(rèn)為,為了保護(hù)弱勢(shì)方的合法權(quán)益,行政復(fù)議的后續(xù)救濟(jì)程序仍選擇法院訴訟律責(zé)任。我國(guó)預(yù)算法法律責(zé)任的規(guī)定很不完善,其中第73條規(guī)定各級(jí)政府未經(jīng)依法批準(zhǔn)擅自變更預(yù)算,使經(jīng)批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入,或者使經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的,對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任。這條規(guī)定存在嚴(yán)重不足,沒有規(guī)定由哪個(gè)部門來追究責(zé)任。沒有追究責(zé)任主管機(jī)關(guān)的法律責(zé)任是無(wú)法落實(shí)的,現(xiàn)實(shí)中預(yù)算的變更往往是單位領(lǐng)導(dǎo)決定,追究責(zé)任阻力就更大。因此,必須規(guī)定追究法律責(zé)任的執(zhí)法機(jī)關(guān),建議可以由人大對(duì)嚴(yán)重違反預(yù)算支出的主要責(zé)任人員給予罷免,對(duì)要給予行政處罰的主要人員可以由上一級(jí)人民政府追究責(zé)任。