導語：城市規(guī)劃的編制內(nèi)容初探一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1現(xiàn)行城市總體規(guī)劃尚未有效納入城市更新內(nèi)容

我國傳統(tǒng)的城市規(guī)劃以引導新增建設為主要工作目標。城市更新的規(guī)劃往往作為相對獨立的專項規(guī)劃開展。目前，城市更新專項規(guī)劃在城市規(guī)劃體系中的地位并不明確，從城市總體規(guī)劃到控制性詳細規(guī)劃等各層次規(guī)劃尚未將城市更新作為工作重點②。各層次規(guī)劃中有關城市更新內(nèi)容的編制和審批要求并不清晰，城市增量建設與存量更新工作并未得到有效結合。就城市總體規(guī)劃而言，根據(jù)《城市規(guī)劃編制辦法》的規(guī)定，城市總體規(guī)劃對舊城區(qū)更新的控制主要集中在城市歷史文化遺產(chǎn)保護方面，屬于城市總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容，而對舊區(qū)更新則沒有作強制性要求③。根據(jù)對我國主要大城市城市總體規(guī)劃文本的整理，除了對歷史文化遺產(chǎn)保護的規(guī)定以外，其中大部分城市總體規(guī)劃尚未對城市更新提出充分或明確的控制要求。如表1所示，除了深圳這個新興城市以外，基本上其他城市的城市總體規(guī)劃都覆蓋了歷史文化遺產(chǎn)保護。而專門針對舊城改造和更新（在總規(guī)中有舊城改造的章節(jié)）的大多為國家中心城市和部分區(qū)域中心城市，如有北京、廣州、深圳、武漢、重慶、哈爾濱等。另一方面，現(xiàn)行城市總體規(guī)劃大多仍然停留在“藍圖式”“、終極式”的規(guī)劃上，但在實際操作中城市更新極具復雜性，土地產(chǎn)權的爭議、利益主體的博弈、市場的運作等實際問題往往使城市更新改造脫離原本的規(guī)劃藍圖，導致規(guī)劃的失效以及改造的無序發(fā)展。因此，將城市更新納入城市規(guī)劃體系，本身就是一項重大的課題，需要持續(xù)深入地研究。城市總體規(guī)劃作為城市規(guī)劃體系中的核心環(huán)節(jié)，若能率先納入城市更新的控制與引導內(nèi)容，對于城市更新規(guī)劃融入法定規(guī)劃體系具有重大意義。

2城市總體規(guī)劃納入城市更新內(nèi)容應遵循的基本原則

如上所述，城市總體規(guī)劃作為中央政府、地方政府重要的政策工具，必然應體現(xiàn)其基本目標和意志，同時也要遵循法律法規(guī)和大政方針，彰顯社會基本共識。因此，若城市總體規(guī)劃納入城市更新內(nèi)容也應遵循一定的原則。通過梳理我國目前有關城市更新的各類法律法規(guī)和政策可以歸納出從中央到地方對于城市更新的基本指導方針，也應該視為編制城市總體規(guī)劃中城市更新內(nèi)容時應遵循的主要原則。首先，合乎公共利益的城市更新應予以推進《。國有土地上房屋征收與補償條例》明確規(guī)定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定，必須以“為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要”為前提。這意味著，在我國當前正處于經(jīng)濟快速發(fā)展的時期，基于公共利益的城市更新仍然是必要的。特別是涉及能源、交通、水利、城市重大公共設施等重點建設項目，以及重大社會發(fā)展項目、危房改造、經(jīng)濟適用房和廉租房項目等等涉及重大公共利益的建設項目，仍需要政府予以積極推進。其次，城市更新涉及的私有財產(chǎn)應得到合法保護。城市更新難以避免對私有財產(chǎn)的涉及。保護私有財產(chǎn)權，是發(fā)揮市場機制的前提，沒有私有財產(chǎn)的保護，就沒有市場機制。特別是在商業(yè)性質(zhì)的城市更新當中，主導城市更新的市場主體往往追求商業(yè)利益最大化，與城市更新的其它相關利益人存在著天然的、不可調(diào)和的對抗。在這種情況下，政府應發(fā)揮對市場的監(jiān)管作用，保障私有財產(chǎn)的相關利益人得到公平合法的補償和安置。進一步而言，即使是出于公共利益的城市更新，體現(xiàn)的是公權力對私有產(chǎn)權的適度干預，但其中的政府行為仍必須通過法律法規(guī)予以約束和規(guī)范。特別是對于公共利益更應有必要的界定，如果不對之進行必要的界定和約束，更容易導致對私有財產(chǎn)和合法權利的損害。另外，城市更新必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃⑩，一方面緣于城鄉(xiāng)規(guī)劃對于城市更新具有重要的指導和控制作用，是城市更新的重要依據(jù)。另一方面，城市規(guī)劃是城市更新面對利益博弈的重要環(huán)節(jié)，保障城市更新中的公共利益和公平公正，應始于規(guī)劃階段，并使之能貫徹城市更新的始終。城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學編制和合法審批，以及城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與機制是維護城市更新、化解城市更新社會矛盾的重要途徑，是積極有效的社會管理措施。最后，城市更新必須保護歷史文化和戰(zhàn)略性資源，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定，“舊城區(qū)的改建，應當保護歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風貌”。雖然法律未有直接規(guī)定城市更新對其他戰(zhàn)略性資源的保護要求，但應該認識到，城市更新與資源保護是一對天然的矛盾，城市更新是一種短期內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)的建設行為。錯誤的城市更新不僅可能使得戰(zhàn)略性的空間資源遭到破壞，甚至可能使其面臨不可再生的威脅。

3城市總體規(guī)劃對城市更新內(nèi)容的指導目標和主體內(nèi)容

城市更新目前雖然是社會關注的焦點，但社會對于城市更新本身仍缺乏共識。城市總體規(guī)劃對于城市更新的意義除了發(fā)揮對城市更新建設行為的綜合部署作用以外，更重要的是借助城市總體規(guī)劃這個政府各部門通力合作，以及社會參與的公共政策平臺，凝聚對于城市更新的基本共識。因此，鑒于城市總體規(guī)劃的地位和作用，以及城市更新本身的特點，當前我國大城市的城市總體規(guī)劃中納入城市更新內(nèi)容，其主要目標不可能如同指導新增建設一般對城市更新進行全面、綜合、長期的統(tǒng)籌部署，而應重在以下3個方面：首先是通過總體規(guī)劃對城市更新的指導，引發(fā)社會對城市更新綜合性目標的共識。彰顯城市更新的基本原則，爭取社會對城市更新基本價值觀的認同。其次是協(xié)調(diào)城市更新與城市新增建設用地的關系，將城市更新作為城市可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，納入城市發(fā)展的整體目標戰(zhàn)略中；將城市更新空間納入城市整體空間結構中統(tǒng)籌規(guī)劃。最后是將城市更新協(xié)作式、參與式的規(guī)劃方法納入城市總體規(guī)劃當中，將城市更新規(guī)劃納入常態(tài)化和制度化的城市規(guī)劃管理中。就城市總體規(guī)劃具體的編制內(nèi)容而言，筆者認為其中應當納入的城市更新內(nèi)容包括：明確實施城市更新范圍的標準，劃定規(guī)劃期內(nèi)實施城市更新的范圍，并提出城市更新的總體目標和基本原則；對城市更新的基本方式、城市更新后的用地功能轉(zhuǎn)變方向以及城市更新涉及的配套服務設施建設提出必要指引；對重點城市更新地區(qū)可以單獨提出規(guī)劃指引；規(guī)劃期內(nèi)城市更新的時序計劃應納入近期建設計劃中。

新中國開展舊城改造和城市更新的歷史并不短，但真正進入常態(tài)化和制度化的城市更新或許才剛剛開始。在深圳、廣州、上海等大都市地區(qū)，在空間資源緊約束的剛性條件制約下，城市政府都在尋求城市更新的體制機制創(chuàng)新。這樣的創(chuàng)新并非是要“從頭再來，另辟蹊徑”，而是要推動城市更新逐步融入現(xiàn)行成熟的城市規(guī)劃和城市建設的管理體制當中。城市規(guī)劃引導城市更新行為，同樣城市規(guī)劃體系納入城市更新也是其常態(tài)化和體制化的首要一步。但城市更新所牽涉的復雜的社會、經(jīng)濟、空間問題，遠遠超越了新增建設問題的復雜性，因此傳統(tǒng)城市規(guī)劃無論從體系、理念、方法或程序上都需據(jù)此進行改革和創(chuàng)新。城市總體規(guī)劃作為傳統(tǒng)意義上典型的“自上而下”“、藍圖式”的“計劃經(jīng)濟”規(guī)劃，與城市更新“自下而上”、“過程式”的“協(xié)作式”的特點有天然的沖突和矛盾。而在社會轉(zhuǎn)型時期，我國城市總體規(guī)劃本身正在進行持續(xù)的革新。在城市更新中城市總體規(guī)劃應當承擔何種角色和發(fā)揮何種作用，將隨著社會和城市規(guī)劃本身的轉(zhuǎn)型而發(fā)展變化。但無論處于何種發(fā)展階段，城市總體規(guī)劃作為宏觀層次的龍頭規(guī)劃更應針對城市更新中存在的核心問題，明確地表達城市更新中應堅持的基本原則和應遵循的核心共識，同時使這些共識能夠準確流暢地傳遞到下層次的規(guī)劃體系當中?！糜诋斍?，城市總體規(guī)劃更應該對當前的缺乏社會共識的城市更新，明確地指出方向，對模棱兩可的爭論大膽地給出正確的選擇“，快”或是“好”，“公平”或是“效率”，“經(jīng)濟優(yōu)先”或是“社會、生態(tài)優(yōu)先”？當看似簡單的選擇落在城市總體規(guī)劃的平臺上，重要的或許不是選擇的結果，而是社會廣泛討論、參與和獲得共識的過程，以及其間凝聚的核心價值觀。

本文作者：呂曉蓓工作單位：中國城市規(guī)劃設計研究院深圳分院研究中心