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一、問題提出

近些年，在我國高速發(fā)展的社會環(huán)境下，公共交通建設(shè)在各線城市的發(fā)展規(guī)劃中占據(jù)了極為重要的地位，一二線城市以地鐵等軌道交通為主要發(fā)展方向，三四線城市則以快速公交等公路交通為主，發(fā)展極為迅速。而這類以公共交通為對象的政府投資項目，由于政府公共交通投資項目通常財政投入大、耗用資源多，并且與百姓生活息息相關(guān)，因此，如何對此進行評價，不僅是政府績效審計實務(wù)工作的重點內(nèi)容，也是績效審計理論研究的熱點之一。目前，學(xué)者們就政府公共交通投資項目績效評價理論及方法的創(chuàng)建提出了諸多有價值的觀點與結(jié)論，但尚未形成統(tǒng)一的認識，按照有關(guān)投資項目績效審計評價體系指標的基本內(nèi)容，可將此領(lǐng)域的研究分為三個主要方向：基于“投入－產(chǎn)出”理論上的“3E”或“5E”評價指標體系研究、基于“受托責(zé)任”理論的政府績效責(zé)任審計評價體系研究以及借助以“因果關(guān)聯(lián)”為理論解釋的平衡計分卡及其應(yīng)用原理構(gòu)建評價指標體系的研究。但是這些評價方式在評價結(jié)果的客觀性與實用性上均存在改進空間。

二、績效審計“階梯型”評價模式的內(nèi)容框架

關(guān)于構(gòu)建的公共交通投資項目的績效審計評價的基本框架，是反映績效評價內(nèi)容的基本平臺。因此，為確定具體的指標用以具體衡量，首先應(yīng)當確定該績效評價框架?！半A梯型”的績效審計評價框架是基于不同生產(chǎn)要素在公共交通投資項目的不同階段中發(fā)揮的作用，在完成價值的形成與轉(zhuǎn)化中所體現(xiàn)出的“階梯型”的發(fā)展過程。參閱圖1。從圖1可以看出，這一“階梯型”的評價指標體系從橫向和縱向兩個角度進行系統(tǒng)的衡量。橫坐標上，表示審計階段，依據(jù)照審計客體的轉(zhuǎn)換，按“準備階段”、“建設(shè)階段”“、營運階段”劃分工程項目的生命周期，進行階段審計。縱坐標上，表示審計緯度，依據(jù)價值的形成過程，從“資源配置”“、職能行使”“、潛力發(fā)揮”“、貢獻效益”四個方面進行績效評價。四個維度之間存在內(nèi)在邏輯關(guān)系參閱圖2。的。貨幣資金、實物資產(chǎn)、人力資源是項目建設(shè)和管理過程中初始價值形態(tài)，隨著項目建設(shè)和管理的不斷進行，實現(xiàn)資源配置、資源管理、資源增值，并最終發(fā)揮其社會價值，實現(xiàn)項目的最終目標。由于不同的項目階段，對應(yīng)以不同的價值形成過程，并不是每一階段都需要對這四個緯度進行衡量，因此我們僅在事前項目的準備階段以“資源配置”和“職能行使”為審計緯度對項目進行審計評價，其審計客體為政府有關(guān)部門；在隨后的建設(shè)階段，就中標的建設(shè)單位，增加“潛力發(fā)揮”緯度，對施工的過程和竣工驗收進行審計；最終在交付使用的績效審計中，再添加以“貢獻效益”緯度，以公交公司等管理事業(yè)單位為審計客體，對建成后的公交項目綜合運行情況進行績效審計?！半A梯型”評價模式以“貨幣、實物、人力”三大生產(chǎn)要素的價值的形成過程為導(dǎo)向，在不同的審計階段對應(yīng)以“資源配置”、“職能行使”“、潛力發(fā)揮”“、貢獻效益”四個緯度進行績效審計。階梯的形態(tài)不僅體現(xiàn)體現(xiàn)了橫向?qū)徲嬰A段與縱向?qū)徲嬀暥鹊挠行ЫY(jié)合，并且以上升的趨勢來體現(xiàn)審計過程的層層遞進，以是否滿足公共需求、實現(xiàn)社會效益為最高目標的評價導(dǎo)向。

三、績效審計“階梯型”評價模式的指標體系

（一）資源配置對應(yīng)的指標體系設(shè)計在考慮建設(shè)過程中的價值元素時，不能忽略的是這三項價值要素本身即具有價值，因此在最底層設(shè)立“資源配置”這一緯度，來對項目在資源運用的經(jīng)濟性方面進行績效審計與評價。并且在項目的不同審計階段，對于這三項生產(chǎn)要素的評價都是必須的，隨著項目建設(shè)的推進，對生產(chǎn)要素評價的內(nèi)容也會隨之改變。具體參閱表1。（二）職能行使對應(yīng)的指標體系設(shè)計由于在資源配置環(huán)節(jié)這三項生產(chǎn)要素處于相對靜態(tài)，價值較低，只有將其投入到動態(tài)的投資項目建設(shè)過程中才會發(fā)揮作用形成更大的價值，因此對投入使用的基本要素在項目的有關(guān)建設(shè)流程中行使職能的效用，我們需要設(shè)立“職能行使”這一緯度來對建設(shè)過程中的效率性進行績效審計評價。同樣的，職能行使的過程是每一審計階段都要經(jīng)歷，對應(yīng)我們也需要做出不同的評價。具體參閱表2。（三）潛力發(fā)揮對應(yīng)的指標體系設(shè)計隨著項目的建成，在公共交通投資項目中體現(xiàn)為道路的修繕、交通工具的購置、站臺設(shè)施的建成等方面，三大要素的價值進一步上升，由于尚未投入運營使用，故仍在建設(shè)階段以“潛力發(fā)揮”這一緯度對其潛在的價值進行效率性的績效審計與評價。由于對“潛力發(fā)揮”的評價僅在項目建設(shè)完成之后，因而只在建設(shè)階段和營運階段進行評價，具體參閱表3。（四）貢獻效益對應(yīng)的指標體系設(shè)計當公共交通項目投入運營，即為最終滿足公共需求、實現(xiàn)社會效益時，“貨幣資金”、“實物資產(chǎn)”、“人力資源”實現(xiàn)了其最終的價值，由此我們以“貢獻效益”對其進行綜合的效果性績效審計評價。具體參閱表4。

四、績效審計“階梯型”評價指標體系的權(quán)重設(shè)置

構(gòu)建出初始評價指標后，據(jù)此我們設(shè)計出初始問卷，采用李克特（likert）四級量表（最高為4分表示完全同意，3分表示基本同意，2表示中性評價，1分表示不同意），共發(fā)放問卷481份，實際收回456份，回收率為94.8%，通過因子分析和結(jié)構(gòu)方程等方法進行了探索性因子分析和驗證性因子分析，總結(jié)出關(guān)鍵影響因素，從而確定對應(yīng)的影響指標，并按層次分析法確定權(quán)重，具體如下：（一）確定關(guān)鍵影響因素的權(quán)重1、求權(quán)重在采用層次分析法進行權(quán)重的確定時，我們通過向有關(guān)專家和部門領(lǐng)導(dǎo)及負責(zé)人發(fā)放問卷進行打分，并綜合面向群眾的調(diào)查問卷，對關(guān)鍵影響因素和其影響指標進行了內(nèi)部的兩兩比較，確定每一個關(guān)鍵影響因素對于其他關(guān)鍵影響因素的相對重要性并賦予一定的分值，最終構(gòu)造有關(guān)判斷矩陣進行特征值和組合權(quán)向量。以下我們以營運階段貢獻效益的三個關(guān)鍵影視因素進行舉例：2、一致性檢驗為進行判斷矩陣的一致性檢驗，計算一致性指標CI=（λmax-n）（/n-1），查表得到平均隨機一致性指標RI。當隨機一致性比率CR=CI/RI<0.1時，認為層次分析排序的結(jié)果具有滿意一致性，即權(quán)數(shù)分配是合理的，否則需要調(diào)整判斷矩陣的元素取值，重新分配權(quán)系數(shù)的值。由上述表格數(shù)據(jù)可知：CI=（λmax-n）（/n-1）=-0.14CR=CI/RI＝-0.14/0.58=-0.24<0.1所以可以得出結(jié)論貢獻效益的判斷矩陣具有較好的一致性，所求得的權(quán)重系數(shù)是有效的。以同樣的方法我們可以求得其它緯度的關(guān)鍵影響因素相對應(yīng)的判斷矩陣，具體參閱表7。（二）確定影響指標的權(quán)重同樣的方法可以得到影響指標的判斷矩陣。根據(jù)一級判斷矩陣和二級判斷矩陣即可以得出該公共交通項目績效審計“階梯型”評價指標體系與權(quán)重：其中三個審計階段的權(quán)重分別為0.10，0.34，0.56。不同審計階段的審計緯度權(quán)重也存在差別：準備階段“資源配置”、“職能行使”緯度權(quán)重為0.57，0.43；建設(shè)階段三個緯度權(quán)重分別為0.26，0.26.0，48；營運階段審計緯度權(quán)重為0.14，0.25，0.18，0.43。

五、基于“階梯型”績效評價模式的應(yīng)用

（一）項目背景與數(shù)據(jù)選取由于本文是以BRT快速公交為例所構(gòu)建的指標體系，因此在對該評價體系進行運用時，也將選取某城市BRT的的相關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)進行研究。該城市于2010年建成BRT項目，共投資59690萬元，主要用于BRT專用道的改造42000萬元、站臺建設(shè)2500萬元、智能化系統(tǒng)開發(fā)40000萬元以及BRT車輛購買11000萬元等。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2012年年客運總量達6000萬人次作用，票務(wù)收入約有5000萬，政府補貼5000萬余元。目前該城市的BRT規(guī)模實施“一主一環(huán)五支”線路，預(yù)計到2020年將發(fā)展至5條主線，10條支線。以上有關(guān)數(shù)據(jù)，主要包括來源于收回的456份有效問卷，其中問卷分別對乘客、BRT司機及工作人員、周邊商戶進行調(diào)查；另外數(shù)據(jù)還數(shù)據(jù)還來自有關(guān)部門專家的采訪與評分。在對相關(guān)數(shù)據(jù)的處理上，我們采取模糊隸屬度的方式，對調(diào)查問卷上涉及的問題對應(yīng)的到指標，進行隸屬度計算，下面以“貢獻效益”緯度下“公眾滿意度”的影響指標為例具體說明：在我們對公眾發(fā)放的調(diào)查問卷中，在有關(guān)問題中詢問對票價的滿意度時，共有215人參與了調(diào)查，其中111人選擇“滿意”，92人選擇“基本滿意”，12人選擇“一般”，0人選擇“不滿意”。因此，模糊隸屬度分別為v1=0.5187，v2=0.4252，v3=0.561，v4=0。對其他問卷的數(shù)據(jù)整理同理可以相關(guān)隸屬度，以下表8為有關(guān)公眾滿意度的統(tǒng)計結(jié)果。（二）指標計算根據(jù)上表x中“公眾滿意度”的影響指標權(quán)重，構(gòu)建權(quán)重系數(shù)矩陣：A=（0.1，0.1，0.2，0.1，0.3，0.2）同時由上述指標的隸屬度，構(gòu)建公眾滿意度的模糊關(guān)系矩陣：接著，再利用模糊層次綜合評價的計算模型B=AR，計算得到一級評價指標“公眾滿意度”的模糊評價向量：B=（0.54，0.36，0.05，0.05）同理，將有關(guān)數(shù)據(jù)整參閱表9。（三）模糊評價與結(jié)果分析根據(jù)表9的統(tǒng)計結(jié)果，可以得到各關(guān)鍵影響因素的模糊評價向量，同時，按照隸屬度最大的原則可知，對每一個關(guān)鍵影響因素都可以進行相應(yīng)的等級評價，具體參閱表10。由表10可知，在26個關(guān)鍵影響因素中，有15個等級被評定為“優(yōu)”，另有11個等級為“良”；在9個審計緯度中，有5個緯度等級為“優(yōu)”，4個緯度等級為“良”；在3個審計階段中，在準備階段和營運階段等級為“優(yōu)”，在建設(shè)階段則為“良”，最后的總評為“優(yōu)”。整個評價過程中沒有相關(guān)的指標等級為“中”和“差”。據(jù)此，總體上我們可以初步判斷該城市BRT項目的整體績效情況是處于比較良好的狀態(tài)的，最終審計結(jié)果的等級則可以被評定為“優(yōu)”。采用評價體系評語等級V={優(yōu)，良，中，差}四個等級，相應(yīng)的評分值C=（100，80，60，40），根據(jù)公式W=B×C計算最終的綜合評分，其中，B為最終審計階段的模糊向量。若計算結(jié)果85＜W≤100，則最終績效為“優(yōu)”，如果70＜W≤85，最終績效為“良”，如果60＜W≤70，最終績效為“中”，如果W≤60，則績效結(jié)果為“差”。由一下總評等級模糊向量計算該城市BRT項目的績效得分為：W=B×C=0.411×100＋0.357×80＋0.172×60＋0.059×40=82.3995668綜合該績效得分可以最終判定該城市BRT項目的績效為“良”，并且是處于比較高的水平，尤其是在準備階段和建設(shè)階段內(nèi)在貨幣資金和人力資源方面的關(guān)鍵影響因素都體現(xiàn)出較高的經(jīng)濟性與效率效果性，而在建設(shè)階段中，由于在建設(shè)的工期、質(zhì)量以及在資產(chǎn)使用等方面相較績效不優(yōu)，從而使得整體評分有所降低，但從總體上來看該項目的整體績效仍然處于較高的水平。

六、總結(jié)

從以上政府績效審計“階梯型”評價模式在公共交通投資項目上運用可以看出，該評價模式可以綜合項目發(fā)展的全過程進行評價，并且準確快捷地發(fā)現(xiàn)項目中績效不足的領(lǐng)域，具有較好的可操作性。形式上，該評價模式具有獨創(chuàng)性，以“階梯型”逐步向上的形態(tài)體現(xiàn)項目建設(shè)的最終價值導(dǎo)向———“貢獻效益”；內(nèi)容上，該評價模式不僅局限于事后運營情況的審計，也不將事前準備與事中建設(shè)的績效審計僅作為專項審計，而將公共交通投資項目作為一個完整的項目進行綜合的績效審計。此外，該模型指標體系的構(gòu)建從長期發(fā)展的角度出發(fā)，以生產(chǎn)要素價值的形成過程連結(jié)各個緯度，并以體現(xiàn)生產(chǎn)“投入－產(chǎn)出”的價值來衡量績效的目的。由于公共交通投資項目種類繁多，筆者也僅以BRT項目作為研究對象，因而在嘗試給出具體的評價指標用于整體公共交通投資項目的績效審計評價時，會存在實用性和操作性的局限，但仍希望可以作為實務(wù)操作中績效審計相關(guān)工作的一個參考與借鑒。

作者:芮琦沈莉莎其尓單位:南京審計學(xué)院