投資項目績效審計策略分析

時間:2022-01-26 09:11:34

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投資項目績效審計策略分析

十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的決定中,就優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)問題明確要求嚴格績效管理,突出責任落實,確保權(quán)責一致??冃Ч芾聿粌H深入到政府管理的層面,而且滲透到各個領(lǐng)域,并且成效明顯。十八屆五中全會在制定“十三五”規(guī)劃建議中提出了發(fā)揮投資對增長的關(guān)鍵作用。為推動經(jīng)濟社會發(fā)展,各地在經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、社會建設(shè)等方面不斷新上投資項目。如何對公共資金投資項目實施審計監(jiān)督全覆蓋,達到有效促進項目績效管理目標,是基層審計機關(guān)不容回避的問題。本文就這一問題的對策進行初步探析。

一、投資項目績效管理的現(xiàn)實意義

一是適應(yīng)政府績效管理的需要。投資拉動已成為地方政府布局經(jīng)濟社會發(fā)展的重要手段,既有公共財政資金支撐的投資項目,也有政府與社會合作的投資項目,項目投資呈現(xiàn)多樣化。績效管理既是一種組織形式的優(yōu)化,又是全新的管理手段,不僅適用于行政管理,而且適用于各領(lǐng)域、各行業(yè)的經(jīng)濟活動,在經(jīng)濟社會發(fā)展中有極其重要的意義。在公共投資建設(shè)項目中推行績效管理,是適應(yīng)政府績效管理的需要,也是新形勢下適應(yīng)政府管理職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢。二是推動實現(xiàn)經(jīng)濟社會效益的需要。地方政府決策并主導(dǎo)投資建設(shè)項目,集聚在經(jīng)濟開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、文教衛(wèi)生、社會事業(yè)等方面,與城鄉(xiāng)群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)。投資建設(shè)項目附加著應(yīng)有的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益,其效益能否正常發(fā)揮受到社會的普遍關(guān)注。在投資建設(shè)項目中,既有周期長的,也有當年投產(chǎn)使用的。項目投資額多少不一,組織方式多樣,項目用途比較廣泛,項目主管和施工單位動態(tài)變化。要實現(xiàn)已建和在建項目發(fā)揮內(nèi)在效益,達到項目建設(shè)預(yù)期,實行績效管理是主要有效措施。三是確保實現(xiàn)預(yù)期目標的需要。從基層來看,一定占比的建設(shè)項目是公共財政資金主導(dǎo)和支撐的,尤其是涉及扶貧開發(fā)的建設(shè)項目,中央將審批權(quán)下放到縣級,同時又明確相關(guān)資金可捆綁使用,所有政府投入的建設(shè)項目,全部納入各級財政預(yù)算,或轉(zhuǎn)移支付,或直接投入。建設(shè)項目的財政投入能否達到預(yù)算既定目標,發(fā)揮預(yù)期效益,財政資金在管理使用中能否防范風險,避免突破預(yù)算、損失浪費和增加新的債務(wù),不僅需要精準施策,更要進行精細管理,而績效管理是精細管理的具體體現(xiàn)。只有堅持項目投資績效管理,超前發(fā)現(xiàn)存在的問題并在過程中解決,才能保障財政既定預(yù)算目標得以實現(xiàn)。四是鑒定地方支出責任的需要。在涉及多領(lǐng)域的項目建設(shè)中,地方黨委政府對項目的建設(shè)承擔著決策和管理的責任,其決策的科學(xué)性和管理的有效性,對項目建設(shè)起著關(guān)鍵性作用。在基層所建工程項目中,地方政府承擔著財政投入的管理責任,尤其是基層黨委政府和部門的主要領(lǐng)導(dǎo)履行著相應(yīng)的經(jīng)濟責任,關(guān)系著績效管理水平。因此,在基層公共資金投資建設(shè)項目中推進績效管理,是評價領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責任的需要。只有績效管理達到了預(yù)期目的,才能體現(xiàn)出地方政府行使了監(jiān)管責任。

二、投資績效審計關(guān)注的幾個問題

首先,關(guān)注制度執(zhí)行問題?;鶎痈鱾€領(lǐng)域的公共資金投資建設(shè)項目,涉及到?jīng)Q策、立項、審查、招投標、資金管理撥付、組織項目施工等環(huán)節(jié),各個環(huán)節(jié)又由相關(guān)部門主導(dǎo)或管理,而每個環(huán)節(jié)都有相關(guān)的法律法規(guī)約定或一定的制度規(guī)范。投資項目建設(shè)的法律法規(guī)和機制制度能否有效貫徹執(zhí)行,直接關(guān)系到建設(shè)項目的績效。公共資金投資建設(shè)項目實施審計,推動建設(shè)項目加強績效管理,就要關(guān)注建設(shè)項目法律法規(guī)和制度執(zhí)行情況,從制度執(zhí)行層面查找問題和分析原因,堅持利用審計監(jiān)督手段,推動政策、法律、制度執(zhí)行到位,實現(xiàn)以制度保障績效管理目標和管理措施的落實。其次,關(guān)注流程監(jiān)管問題。投資建設(shè)項目涉及內(nèi)容多、主管部門多、工作流程多,其資金使用和建設(shè)質(zhì)量與項目效益以及民生需求密切相關(guān),需要全程監(jiān)管。部門在項目投資管理中,基本上實行信息化管理,但部門之間互聯(lián)互通程度差,政府政務(wù)信息平臺容量不全面,而且中標承建單位經(jīng)濟屬性不同,經(jīng)濟數(shù)據(jù)信息不透明。在這種狀態(tài)下,投資建設(shè)項目亟需優(yōu)化工作流程,強化全程監(jiān)管(由于各種因素制約,流程監(jiān)管時常缺位和不到位)。基層審計機關(guān)推進投資項目績效管理,就要把關(guān)注點放在流程管理和全程監(jiān)管上,以監(jiān)督推動關(guān)聯(lián)方規(guī)范管理行為。再次,關(guān)注風險防范問題??h域大多財力有限,建設(shè)項目投入金額不大,大部分依托轉(zhuǎn)移支付或項目專項資金,中央又下放了有關(guān)建設(shè)項目的審批權(quán),基層政府和相關(guān)部門在投資項目上加強了管理和監(jiān)督。建設(shè)項目資金的管理、撥付、使用、監(jiān)管等環(huán)節(jié),在履行職責的同時,還需要相應(yīng)的風險防范措施。有的地方由于防范措施不力,發(fā)生貪污、擠占、挪用、損失浪費等違法違紀問題,嚴重影響到投資建設(shè)項目的進程和效益的發(fā)揮?;鶎訉徲嫏C關(guān)服務(wù)投資項目建設(shè),就要把著眼點放在加強資金使用風險防范上。要通過審計監(jiān)督,促使地方政府和相關(guān)部門把風險防范作為績效管理的重要組成部分,以風險防范提升管理水平。最后,關(guān)注項目效益問題。基層投資建設(shè)項目實行績效管理,根本目的就是實現(xiàn)財政資金的管理使用效益和建設(shè)項目的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。從審計實踐和媒體披露的信息看,有的地方投資項目在資金管理使用環(huán)節(jié)屢屢發(fā)生問題,有的建設(shè)項目違背自然規(guī)律或與預(yù)期效益差距較大。同時,社會公眾對建設(shè)項目的效益問題十分關(guān)注,貧困群眾更是迫切希望從建設(shè)項目中受益。因此,投資建設(shè)項目效益問題是審計關(guān)注的重點,必須始終把投資項目的效益審計擺到更加突出的位置,堅持效益審計為主導(dǎo),以效益審計發(fā)現(xiàn)深層次問題,從而實現(xiàn)審計監(jiān)督推動投資項目績效管理的目的。

三、投資項目績效審計的因應(yīng)策略

堅持覆蓋中突出重點。中央部署的完善審計制度的改革中,其主要任務(wù)之一就是實行審計全覆蓋。作為公共財政資金主導(dǎo)和支撐的建設(shè)項目,必然是審計全覆蓋的重點。由于各地投資項目不同、資金額度不一、建設(shè)周期有別、效益預(yù)期各異,基層審計機關(guān)推進投資項目績效審計,必須堅持全面覆蓋與突出重點并行的舉措。要針對動態(tài)中的投資建設(shè)項目,搞好審前調(diào)查,必要時建立投資項目數(shù)據(jù)庫,堅持從工程進展、輕重緩急、社會關(guān)切等方面綜合分析,力求既全面覆蓋又突出重點,在兼顧上級審計機關(guān)統(tǒng)一組織項目的同時,將重點審計項目納入計劃,實行動態(tài)調(diào)整和完善。堅持統(tǒng)籌好審計資源。投資建設(shè)項目涉及多種類型,審計技術(shù)要求高,基層審計人力資源與審計任務(wù)的矛盾長期存在,特別是審計人財物管理改革后,上級審計機關(guān)不斷增加統(tǒng)一組織審計實施項目比重,統(tǒng)一組織審計實施項目難以涵蓋所有投資建設(shè)項目,而地方政府將隨機交辦一些投資審計項目。針對這種情況,在確保完成上級組織審計實施項目的同時,要從內(nèi)部統(tǒng)籌人力資源開展投資項目審計。要根據(jù)項目情況和技術(shù)要求,打破內(nèi)部分工界限,集中優(yōu)勢兵力,對重點項目實行重點突破。對于納入計劃的一般投資項目,可按照相關(guān)規(guī)定,積極探索實行向社會購買審計服務(wù),積累經(jīng)驗,為投資項目績效審計探索路子和擴大審計覆蓋面。堅持多方位合力監(jiān)督?;鶎咏ㄔO(shè)項目的公共資金能否安全有效運行并發(fā)揮應(yīng)有效益,是政府關(guān)心、社會關(guān)注的問題。規(guī)范資金管理使用行為,需要加強事前事中事后監(jiān)督。在新的形勢下,為推動投資項目實現(xiàn)預(yù)期目標,紀檢監(jiān)察、財政、審計、檢察等職能部門,要在監(jiān)督上形成合力,多方位加強風險防范。一方面,職能部門要針對財政資金的使用,履行好監(jiān)督職責。對于重大投資項目,可創(chuàng)新監(jiān)督組織方式,成立聯(lián)合審計組,增強監(jiān)督的針對性和客觀性。另一方面,針對項目監(jiān)督的技術(shù)性要求,審計機關(guān)要與項目管理部門的技術(shù)人員聯(lián)手,從不同角度實施審計鑒證,堅持以方式方法創(chuàng)新提升監(jiān)督質(zhì)量,確保項目建設(shè)助推經(jīng)濟社會發(fā)展。堅持實施關(guān)聯(lián)性審計。投資建設(shè)項目已成為地方拉動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要手段,地方黨委政府和部門領(lǐng)導(dǎo)不僅承載著相應(yīng)的經(jīng)濟責任,而且有些投資項目關(guān)系著當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境和民生利益。投資建設(shè)項目作為基層常態(tài)性工作和審計全覆蓋的重點,為提高審計效率和審計成果相互利用,要堅持做到實施關(guān)聯(lián)性審計。在對投資建設(shè)項目實施審計時,不僅要對項目資金管理使用的合法合規(guī)性進行審計,而且要將審計的重點放在項目績效上。同時,在審計實施中要堅持厘清領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任,鑒證建設(shè)項目對生態(tài)環(huán)境的影響。只有實施關(guān)聯(lián)性審計,成果多用,才能達到項目績效審計的最終目的。

作者:閆聞 單位:吉林省延吉市審計局