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十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的決定中，就優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)問題明確要求嚴格績效管理，突出責任落實，確保權(quán)責一致?？冃Ч芾聿粌H深入到政府管理的層面，而且滲透到各個領(lǐng)域，并且成效明顯。十八屆五中全會在制定“十三五”規(guī)劃建議中提出了發(fā)揮投資對增長的關(guān)鍵作用。為推動經(jīng)濟社會發(fā)展，各地在經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、社會建設(shè)等方面不斷新上投資項目。如何對公共資金投資項目實施審計監(jiān)督全覆蓋，達到有效促進項目績效管理目標，是基層審計機關(guān)不容回避的問題。本文就這一問題的對策進行初步探析。

一、投資項目績效管理的現(xiàn)實意義

一是適應(yīng)政府績效管理的需要。投資拉動已成為地方政府布局經(jīng)濟社會發(fā)展的重要手段，既有公共財政資金支撐的投資項目，也有政府與社會合作的投資項目，項目投資呈現(xiàn)多樣化。績效管理既是一種組織形式的優(yōu)化，又是全新的管理手段，不僅適用于行政管理，而且適用于各領(lǐng)域、各行業(yè)的經(jīng)濟活動，在經(jīng)濟社會發(fā)展中有極其重要的意義。在公共投資建設(shè)項目中推行績效管理，是適應(yīng)政府績效管理的需要，也是新形勢下適應(yīng)政府管理職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢。二是推動實現(xiàn)經(jīng)濟社會效益的需要。地方政府決策并主導(dǎo)投資建設(shè)項目，集聚在經(jīng)濟開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、文教衛(wèi)生、社會事業(yè)等方面，與城鄉(xiāng)群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)。投資建設(shè)項目附加著應(yīng)有的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，其效益能否正常發(fā)揮受到社會的普遍關(guān)注。在投資建設(shè)項目中，既有周期長的，也有當年投產(chǎn)使用的。項目投資額多少不一，組織方式多樣，項目用途比較廣泛，項目主管和施工單位動態(tài)變化。要實現(xiàn)已建和在建項目發(fā)揮內(nèi)在效益，達到項目建設(shè)預(yù)期，實行績效管理是主要有效措施。三是確保實現(xiàn)預(yù)期目標的需要。從基層來看，一定占比的建設(shè)項目是公共財政資金主導(dǎo)和支撐的，尤其是涉及扶貧開發(fā)的建設(shè)項目，中央將審批權(quán)下放到縣級，同時又明確相關(guān)資金可捆綁使用，所有政府投入的建設(shè)項目，全部納入各級財政預(yù)算，或轉(zhuǎn)移支付，或直接投入。建設(shè)項目的財政投入能否達到預(yù)算既定目標，發(fā)揮預(yù)期效益，財政資金在管理使用中能否防范風險，避免突破預(yù)算、損失浪費和增加新的債務(wù)，不僅需要精準施策，更要進行精細管理，而績效管理是精細管理的具體體現(xiàn)。只有堅持項目投資績效管理，超前發(fā)現(xiàn)存在的問題并在過程中解決，才能保障財政既定預(yù)算目標得以實現(xiàn)。四是鑒定地方支出責任的需要。在涉及多領(lǐng)域的項目建設(shè)中，地方黨委政府對項目的建設(shè)承擔著決策和管理的責任，其決策的科學(xué)性和管理的有效性，對項目建設(shè)起著關(guān)鍵性作用。在基層所建工程項目中，地方政府承擔著財政投入的管理責任，尤其是基層黨委政府和部門的主要領(lǐng)導(dǎo)履行著相應(yīng)的經(jīng)濟責任，關(guān)系著績效管理水平。因此，在基層公共資金投資建設(shè)項目中推進績效管理，是評價領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責任的需要。只有績效管理達到了預(yù)期目的，才能體現(xiàn)出地方政府行使了監(jiān)管責任。

二、投資績效審計關(guān)注的幾個問題

首先，關(guān)注制度執(zhí)行問題?；鶎痈鱾€領(lǐng)域的公共資金投資建設(shè)項目，涉及到?jīng)Q策、立項、審查、招投標、資金管理撥付、組織項目施工等環(huán)節(jié)，各個環(huán)節(jié)又由相關(guān)部門主導(dǎo)或管理，而每個環(huán)節(jié)都有相關(guān)的法律法規(guī)約定或一定的制度規(guī)范。投資項目建設(shè)的法律法規(guī)和機制制度能否有效貫徹執(zhí)行，直接關(guān)系到建設(shè)項目的績效。公共資金投資建設(shè)項目實施審計，推動建設(shè)項目加強績效管理，就要關(guān)注建設(shè)項目法律法規(guī)和制度執(zhí)行情況，從制度執(zhí)行層面查找問題和分析原因，堅持利用審計監(jiān)督手段，推動政策、法律、制度執(zhí)行到位，實現(xiàn)以制度保障績效管理目標和管理措施的落實。其次，關(guān)注流程監(jiān)管問題。投資建設(shè)項目涉及內(nèi)容多、主管部門多、工作流程多，其資金使用和建設(shè)質(zhì)量與項目效益以及民生需求密切相關(guān)，需要全程監(jiān)管。部門在項目投資管理中，基本上實行信息化管理，但部門之間互聯(lián)互通程度差，政府政務(wù)信息平臺容量不全面，而且中標承建單位經(jīng)濟屬性不同，經(jīng)濟數(shù)據(jù)信息不透明。在這種狀態(tài)下，投資建設(shè)項目亟需優(yōu)化工作流程，強化全程監(jiān)管（由于各種因素制約，流程監(jiān)管時常缺位和不到位）。基層審計機關(guān)推進投資項目績效管理，就要把關(guān)注點放在流程管理和全程監(jiān)管上，以監(jiān)督推動關(guān)聯(lián)方規(guī)范管理行為。再次，關(guān)注風險防范問題?？h域大多財力有限，建設(shè)項目投入金額不大，大部分依托轉(zhuǎn)移支付或項目專項資金，中央又下放了有關(guān)建設(shè)項目的審批權(quán)，基層政府和相關(guān)部門在投資項目上加強了管理和監(jiān)督。建設(shè)項目資金的管理、撥付、使用、監(jiān)管等環(huán)節(jié)，在履行職責的同時，還需要相應(yīng)的風險防范措施。有的地方由于防范措施不力，發(fā)生貪污、擠占、挪用、損失浪費等違法違紀問題，嚴重影響到投資建設(shè)項目的進程和效益的發(fā)揮?；鶎訉徲嫏C關(guān)服務(wù)投資項目建設(shè)，就要把著眼點放在加強資金使用風險防范上。要通過審計監(jiān)督，促使地方政府和相關(guān)部門把風險防范作為績效管理的重要組成部分，以風險防范提升管理水平。最后，關(guān)注項目效益問題。基層投資建設(shè)項目實行績效管理，根本目的就是實現(xiàn)財政資金的管理使用效益和建設(shè)項目的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。從審計實踐和媒體披露的信息看，有的地方投資項目在資金管理使用環(huán)節(jié)屢屢發(fā)生問題，有的建設(shè)項目違背自然規(guī)律或與預(yù)期效益差距較大。同時，社會公眾對建設(shè)項目的效益問題十分關(guān)注，貧困群眾更是迫切希望從建設(shè)項目中受益。因此，投資建設(shè)項目效益問題是審計關(guān)注的重點，必須始終把投資項目的效益審計擺到更加突出的位置，堅持效益審計為主導(dǎo)，以效益審計發(fā)現(xiàn)深層次問題，從而實現(xiàn)審計監(jiān)督推動投資項目績效管理的目的。

三、投資項目績效審計的因應(yīng)策略

堅持覆蓋中突出重點。中央部署的完善審計制度的改革中，其主要任務(wù)之一就是實行審計全覆蓋。作為公共財政資金主導(dǎo)和支撐的建設(shè)項目，必然是審計全覆蓋的重點。由于各地投資項目不同、資金額度不一、建設(shè)周期有別、效益預(yù)期各異，基層審計機關(guān)推進投資項目績效審計，必須堅持全面覆蓋與突出重點并行的舉措。要針對動態(tài)中的投資建設(shè)項目，搞好審前調(diào)查，必要時建立投資項目數(shù)據(jù)庫，堅持從工程進展、輕重緩急、社會關(guān)切等方面綜合分析，力求既全面覆蓋又突出重點，在兼顧上級審計機關(guān)統(tǒng)一組織項目的同時，將重點審計項目納入計劃，實行動態(tài)調(diào)整和完善。堅持統(tǒng)籌好審計資源。投資建設(shè)項目涉及多種類型，審計技術(shù)要求高，基層審計人力資源與審計任務(wù)的矛盾長期存在，特別是審計人財物管理改革后，上級審計機關(guān)不斷增加統(tǒng)一組織審計實施項目比重，統(tǒng)一組織審計實施項目難以涵蓋所有投資建設(shè)項目，而地方政府將隨機交辦一些投資審計項目。針對這種情況，在確保完成上級組織審計實施項目的同時，要從內(nèi)部統(tǒng)籌人力資源開展投資項目審計。要根據(jù)項目情況和技術(shù)要求，打破內(nèi)部分工界限，集中優(yōu)勢兵力，對重點項目實行重點突破。對于納入計劃的一般投資項目，可按照相關(guān)規(guī)定，積極探索實行向社會購買審計服務(wù)，積累經(jīng)驗，為投資項目績效審計探索路子和擴大審計覆蓋面。堅持多方位合力監(jiān)督?；鶎咏ㄔO(shè)項目的公共資金能否安全有效運行并發(fā)揮應(yīng)有效益，是政府關(guān)心、社會關(guān)注的問題。規(guī)范資金管理使用行為，需要加強事前事中事后監(jiān)督。在新的形勢下，為推動投資項目實現(xiàn)預(yù)期目標，紀檢監(jiān)察、財政、審計、檢察等職能部門，要在監(jiān)督上形成合力，多方位加強風險防范。一方面，職能部門要針對財政資金的使用，履行好監(jiān)督職責。對于重大投資項目，可創(chuàng)新監(jiān)督組織方式，成立聯(lián)合審計組，增強監(jiān)督的針對性和客觀性。另一方面，針對項目監(jiān)督的技術(shù)性要求，審計機關(guān)要與項目管理部門的技術(shù)人員聯(lián)手，從不同角度實施審計鑒證，堅持以方式方法創(chuàng)新提升監(jiān)督質(zhì)量，確保項目建設(shè)助推經(jīng)濟社會發(fā)展。堅持實施關(guān)聯(lián)性審計。投資建設(shè)項目已成為地方拉動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要手段，地方黨委政府和部門領(lǐng)導(dǎo)不僅承載著相應(yīng)的經(jīng)濟責任，而且有些投資項目關(guān)系著當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境和民生利益。投資建設(shè)項目作為基層常態(tài)性工作和審計全覆蓋的重點，為提高審計效率和審計成果相互利用，要堅持做到實施關(guān)聯(lián)性審計。在對投資建設(shè)項目實施審計時，不僅要對項目資金管理使用的合法合規(guī)性進行審計，而且要將審計的重點放在項目績效上。同時，在審計實施中要堅持厘清領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任，鑒證建設(shè)項目對生態(tài)環(huán)境的影響。只有實施關(guān)聯(lián)性審計，成果多用，才能達到項目績效審計的最終目的。

作者:閆聞 單位:吉林省延吉市審計局