行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告研究
時間:2022-03-05 10:44:16
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摘要:內(nèi)部控制報告是提高內(nèi)部控制質(zhì)量水平、增強內(nèi)部控制透明度的重要手段。行政事業(yè)單位組織結(jié)構(gòu)具有層級化,其報告重點應(yīng)集中體現(xiàn)在單位層級以及業(yè)務(wù)活動層級的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位,其報告質(zhì)量水平的影響因素主要包含內(nèi)部控制制度健全程度、內(nèi)部控制重視程度、內(nèi)部控制執(zhí)行情況和內(nèi)部控制報告編制水平等,行政事業(yè)單位需要落實內(nèi)控責任主體、優(yōu)化內(nèi)控隊伍、規(guī)范編制內(nèi)控報告、強化內(nèi)控意識,以提高內(nèi)部控制報告質(zhì)量。
關(guān)鍵詞:行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;內(nèi)部控制報告
近年來,《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的使我國企業(yè)相關(guān)管理制度日趨完善,內(nèi)部控制水平不斷提高。但是,我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制還處于發(fā)展階段,自黨的十八大召開以來,我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題日益顯現(xiàn),政府部門等單位違法違紀問題已成為社會關(guān)注的焦點[1]。繼2015年12月印發(fā)《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》之后,我國財政部于2017年3月1日開始執(zhí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度(試行)》[2]。不難看出,我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告越來越得到重視,規(guī)范內(nèi)部報告的使用、完善內(nèi)控體系建設(shè)已成為我國不可或缺的內(nèi)容。內(nèi)部控制報告是行政事業(yè)單位對社會公眾負責任的表現(xiàn),是對權(quán)力運行的制約與監(jiān)督有效機制,是證明行政事業(yè)單位內(nèi)部公正廉明運行機制的合法依據(jù)[3],能及時、有效、準確地反映行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的真實情況,以便社會公眾及利益相關(guān)者更深入的了解行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的運行機制,實現(xiàn)有效的監(jiān)督。因此,文章基于《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度(試行)》對內(nèi)部控制報告的相關(guān)問題進行分析,為《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度》的有效執(zhí)行及后續(xù)研究提供一定的理論支撐。
一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告主要內(nèi)容
(一)本單位內(nèi)部控制狀況。一是關(guān)于單位層面內(nèi)部控制情況。這一層面主要是對單位負責人、領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、職員、崗位和信息系統(tǒng)幾個方面來進行報告。具體來說就是,內(nèi)部控制建立與實施責任情況是由單位主要負責人來擔當?shù)?;?nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是否存在于單位內(nèi)部;單位職工是否在單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)擔任重要職位;崗位設(shè)置是否具有合理性,是否建立權(quán)力制衡機制;是否將內(nèi)部控制要素及建設(shè)要求形成一個整體的系統(tǒng)[4]。二是關(guān)于業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制情況。對于業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制報告的內(nèi)容主要涉及預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理、建設(shè)項目管理、合同管理以及其他與資金管理活動有關(guān)的過程[5]。(1)預(yù)算業(yè)務(wù)管理的內(nèi)容主要涉及預(yù)算管理編制過程中是否具有充分性、合理性,是否與單位資產(chǎn)配置情況相結(jié)合,是否與單位具體管理活動相適應(yīng),是否按照制度規(guī)定進行預(yù)算,執(zhí)行進度是否合理,執(zhí)行過程中是否在合理的預(yù)算范圍內(nèi)執(zhí)行,預(yù)算結(jié)果是否合理、可靠等等。(2)收支業(yè)務(wù)管理的內(nèi)容主要包括收入的確認與記錄是否真實、合理,收入過程是否按照規(guī)定執(zhí)行,與收入有關(guān)的憑據(jù)是否規(guī)范,是否按照規(guī)定使用印章和票據(jù),支出業(yè)務(wù)是否在合規(guī),支出的金額大小是否真實,支出項目的審核批準是否符合規(guī)定的程序,是否存在虛假發(fā)票的使用等。(3)政府采購業(yè)務(wù)管理的內(nèi)容主要涉及政府采購業(yè)務(wù)是否按照規(guī)定進行組織執(zhí)行,采購人員是否具有專業(yè)性,采購項目是否具有合理性,采購計劃是否可行,采購計劃過程的審批是否獨立,采購程序是否公正、公開,采購過程是否涉及關(guān)聯(lián)交易,采購驗收是否符合標準。(4)資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理的內(nèi)容主要包括資產(chǎn)管理負責人是否按規(guī)定進行管理,是否明確使用責任,資產(chǎn)管理崗位決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)是否相離,資產(chǎn)是否進行定期盤點與清查,是否及時處理盤虧盤盈情況,資產(chǎn)登記是否準確、真實,對外投資過程是否公開、透明,是否存在虛假行為,是否按規(guī)定處理報廢資產(chǎn)。(5)建設(shè)項目管理的內(nèi)容主要涉及是否按照實際預(yù)算執(zhí)行投資,建設(shè)項目的流程是否得到批準,立項是否符合規(guī)定,審批過程是否符合規(guī)章制度,是否建立有效的招標投標機制,建設(shè)項目是否透明,項目完成過程中是否存在偷減情況,驗收項目是否符合規(guī)定標準。(6)合同管理的內(nèi)容主要包括訂立合同是否符合規(guī)范標準,合同所規(guī)定的范圍和條件是否明確,合同談判過程是否記錄,合同的履行是否受到監(jiān)管,合同的登記是否完整、準確,是否建立解決合同糾紛的有效機制。以上六個方面的分析評價,幾乎涵蓋了行政事業(yè)單位所有的內(nèi)部控制活動,它們并不是單獨存在的,而是有著相互聯(lián)系、共同影響著行政事業(yè)單位的資金運作,構(gòu)成行政事業(yè)單位內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動。(二)本單位建立健全內(nèi)部控制制度情況。單位在建立與實施內(nèi)部控制體系過程中,必然需要對一些管理活動制定管理制度,比如:經(jīng)濟業(yè)務(wù)管理制度、預(yù)算業(yè)務(wù)管理制度、資產(chǎn)管理制度、收支業(yè)務(wù)管理制度等等涉及業(yè)務(wù)層面的管理制度。所以,內(nèi)部控制報告在對外報送披露的過程中,也要對是否涉及該項業(yè)務(wù),該項業(yè)務(wù)是否制定管理制度及制定該項制度所依據(jù)的政策名稱及文件編號做出說明。如果單位無法詳細列出所有管理制度的話,應(yīng)編制一附表形式進行披露和報送。(三)本單位內(nèi)部控制有效性結(jié)論通過對本單位內(nèi)部控制單位層面及業(yè)務(wù)層面所涉及的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的分析與基礎(chǔ)性評價,需要對本單位內(nèi)部控制工作的經(jīng)驗、做法及是否取得成效進行整理和總結(jié)[6],以及得出建立與實施內(nèi)部控制在合規(guī)性、有效性、數(shù)據(jù)真實性、制度體系有效性及其他方面的有效性結(jié)論(四)本單位內(nèi)部控制存在的問題及遇到的困難內(nèi)部控制報告的披露不僅僅只是簡單的闡述單位層級與業(yè)務(wù)層級的經(jīng)濟活動和得出有效性結(jié)論,更重要的是要發(fā)現(xiàn)在內(nèi)部控制過程中是否存在缺陷與問題,比如在內(nèi)控制度合規(guī)性方面,單位內(nèi)部是否缺乏統(tǒng)一的制度管理機制,是否直接沿用外部相關(guān)規(guī)章制度等等。只有這樣不斷的發(fā)現(xiàn)問題并持續(xù)改進,才能提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的整體水平,才能真實有效的發(fā)揮服務(wù)于社會公眾、提高服務(wù)效率的作用。在建立和實施內(nèi)部控制過程中難免會遇到困難,如存在不知如何開展評價工作的情況,因此,在發(fā)現(xiàn)本單位內(nèi)部控制存在問題的同時,也要積極的反映內(nèi)控實施過程中遇到的困難,以便本單位管理人員及上級部門及時采取適當?shù)拇胧﹣斫鉀Q這些難點,為以后內(nèi)控建設(shè)的順利執(zhí)行奠定良好的基石。(五)對本單位內(nèi)部控制的下一步計劃或建議在對單位內(nèi)部控制實施整體水平進行有效性總結(jié)以及發(fā)現(xiàn)內(nèi)控不足之后,需要對下一次內(nèi)部控制開展工作實施改進計劃,或者提出優(yōu)化建議。每一次內(nèi)部控制報告的披露都會或多或少的呈現(xiàn)出內(nèi)部控制的缺陷,所以需要針對這些缺陷,適當?shù)母倪M下一步內(nèi)部控制的工作計劃,對開展不完善的地方提出優(yōu)化措施。大部分的內(nèi)控問題主要存在于內(nèi)部控制合規(guī)性、內(nèi)控制度體系有效性、內(nèi)部控制監(jiān)督和檢查等這幾個方面,故在下一步的改進工作計劃中,可以重點關(guān)注這幾個方面可能存在的缺陷,采取更有效的手段來加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的管理,提高公共服務(wù)的效率。
二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告存在問題的思考
(一)內(nèi)部控制報告責任主體不明確問題。內(nèi)部控制是否可以發(fā)揮其真實作用的關(guān)鍵在于明確行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告的主體是誰?!豆芾碇贫龋ㄔ囆校分刑岬剑簝?nèi)部控制報告的責任主體是行政事業(yè)單位,然而,行政事業(yè)單位這一概念比較寬泛,是說行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人或一把手對本單位內(nèi)部控制報告負責,還是要參與內(nèi)部控制建立與實施的全員都要對其負責呢?這一問題值得深思熟慮。在此文件之前,行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告對外披露的形式主要以評價報告和自我評價報告所呈現(xiàn),內(nèi)控報告的對外披露并沒有說明報告的責任主體應(yīng)由誰來承擔,存在著主體責任不明確的問題[8],嚴重影響著內(nèi)控報告的可靠性。(二)內(nèi)部控制報告的規(guī)范性問題。我國對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告的格式以及框架并沒有做出統(tǒng)一的規(guī)定,使得行政事業(yè)單位對于內(nèi)控報告的編制與披露具有較大的隨意性。從報告內(nèi)容上來看,部分單位對于內(nèi)控報告的編制和內(nèi)容的披露做的比較全面,但有的內(nèi)容過于簡單化,只是為了完成這份工作,對于內(nèi)容來說并沒有認真負責的披露。從報告內(nèi)控缺陷認定標準上來看,衡量重大缺陷、重要缺陷、一般缺陷的定量標準的指標比較單一,簡簡單單的一個指標并不能真實完整的反映單位內(nèi)部控制狀況,目前行政事業(yè)單位內(nèi)控報告存在的問題主要是指標單一、形式簡化。內(nèi)控報告的不規(guī)范不僅僅體現(xiàn)在上述兩個方面的問題,在報告的名稱、格式、目標等方面也存在著不規(guī)范性,嚴重影響著內(nèi)部控制報告的質(zhì)量。(三)內(nèi)部控制報告的效果問題。內(nèi)部控制報告的效果主要體現(xiàn)在反映內(nèi)控建設(shè)情況,更好的為公眾人員服務(wù)。凡是對外部信息使用者有重大影響的內(nèi)控信息,行政事業(yè)單位都應(yīng)該充分披露,以供信息需求者通過這樣的披露來了解相關(guān)信息。內(nèi)部控制缺陷是報告中最應(yīng)解決的關(guān)鍵問題,但有些單位并不怎么關(guān)注內(nèi)部控制重要缺陷和一般缺陷問題,也可能是因為涉及一些保密信息而不便透露。通過了解,部分單位能夠認清缺陷的性質(zhì),在發(fā)現(xiàn)重大缺陷的時候,會及時分析其性質(zhì)和影響,做出及時、有效的整改。但是,部分單位對于重大缺陷和重要缺陷認識不足,不能及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制實施過程中所存在的問題,內(nèi)控報告中也不能充分的披露出來,外部信息使用者不能得到有用的信息,內(nèi)部控制報告就不能發(fā)揮它所應(yīng)有的效果。所以,及時發(fā)現(xiàn)每一個缺陷,充分分析其存在的原因,及時做好整改措施,建立有效的內(nèi)部控制體系。(四)內(nèi)部控制意識缺乏問題。在《管理制度》之前,行政事業(yè)單位內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)不重視、員工不積極,對于內(nèi)部控制工作漠不關(guān)心,內(nèi)部控制的建立與實施進行的比較緩慢。單位領(lǐng)導(dǎo)人對于內(nèi)部控制的順利進行起著至關(guān)重要的作用,其內(nèi)部控制意識可以決定內(nèi)部控制是否有效執(zhí)行,因為一把手直接決定了內(nèi)部環(huán)境的可行性,對單位層面內(nèi)部控制的作用尤為關(guān)鍵。而且,內(nèi)部控制報告的建立與執(zhí)行也需要全員參與其中,從業(yè)務(wù)層面的角度來說,基層員工的內(nèi)部控制的意識也是至關(guān)重要的,內(nèi)控能否順利執(zhí)行也需要全員發(fā)揮至關(guān)重要的內(nèi)控意識。但是,部分基層人員可能認為內(nèi)部控制不屬于自己的工作范圍,而是主要由單位的財務(wù)部門和內(nèi)部審計部門負責,所以基層人員對其視若無睹,這樣一種認識誤區(qū)的存在在很大程度是制約了內(nèi)部控制體系建設(shè)和開展,存在較大的內(nèi)控問題。同時,行政事業(yè)單位雖然經(jīng)常組織黨風黨紀的黨組織會議,但是有關(guān)內(nèi)部控制的培訓卻相對較少,即使組織了這樣的會議也是主要面向單位領(lǐng)導(dǎo)層和財務(wù)審計部門,很少組織基層員工參與其中,這可能也是導(dǎo)致員工們內(nèi)控意識不強的一個關(guān)鍵因素,使得業(yè)務(wù)員工對內(nèi)控工作的不理會,不關(guān)注。正是由于領(lǐng)導(dǎo)層的不重視,基層員工的不關(guān)注這樣一種現(xiàn)象的存在,也可以看出行政事業(yè)單位對于內(nèi)控報告漠視的可能性,不披露或少披露關(guān)鍵信息,報告不符合規(guī)范等等這些問題一直存在。
三、對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告的建議
(一)明確內(nèi)部控制報告的責任主體。行政事業(yè)單位主要是內(nèi)部控制報告對外披露這一目的的責任主體,很多人會覺得這是對內(nèi)部控制的建立、監(jiān)督與實施,其實這是兩種不同的工作方式。內(nèi)部控制報告的監(jiān)督與實施是一個對內(nèi)部控制體系有效運行的不可缺少的部分,它包括領(lǐng)導(dǎo)層是否有效建立內(nèi)部控制體系,各級部門是否有效運行內(nèi)部控制,是否及時準確地披露內(nèi)部控制缺陷。所以說,對于內(nèi)部控制運行過程中可能出現(xiàn)的問題應(yīng)由本單位領(lǐng)導(dǎo)層或“一把手”負責,在內(nèi)控體系的各個環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題也可以具體落實到某個部門負責人,他們都需要對內(nèi)部控制報告的可靠性進行負責,建設(shè)真實有效的內(nèi)控體系。(二)規(guī)范內(nèi)部控制報告的使用。行政事業(yè)單位是行政單位和事業(yè)單位的總稱,這兩個單位在披露內(nèi)控報告的內(nèi)容時必然會有所側(cè)重,為避免披露的隨意性,建議應(yīng)當采取統(tǒng)一的報告格式,摒棄掉以前過時的規(guī)范,明確規(guī)定行政事業(yè)單位應(yīng)當遵循的規(guī)范格式,單位在遵循統(tǒng)一規(guī)范格式的同時,可以把其未披露的內(nèi)容(如內(nèi)部控制的實施程序與評價方法)納入其中,使報告更加全面完整。單位自己制定的報告對于內(nèi)控缺陷的認定標準可能也會有所差異,為了確保信息的可比性和有用性,應(yīng)采取統(tǒng)一的計算標準(如基準指標百分比法)來對內(nèi)控缺陷的認定[7],如果實在做不到統(tǒng)一的標準的話,可以適當增加一種計算基礎(chǔ),但在報告中應(yīng)當說明此計算基礎(chǔ)的合理性以供投資決策者參考。(三)加強監(jiān)管部門的監(jiān)督職能。有效監(jiān)督管理單位內(nèi)部控制報告的對外披露,可以督促行政事業(yè)單位對自身的內(nèi)部控制問題進行整改,增強內(nèi)控報告的可靠性。如果想要保證內(nèi)部控制體系合理有效的運行,就需要基層工作人員與內(nèi)部審計部門進行有效的溝通與協(xié)作,尤其是內(nèi)控參與人員之間要保證協(xié)同性?,F(xiàn)階段行政事業(yè)單位內(nèi)部審計部門并不具有很強的獨立性,對于內(nèi)部控制出現(xiàn)的問題不能有很好的獨立性判斷,因此,加強內(nèi)部監(jiān)管部門的監(jiān)督職能很有必要。在內(nèi)控執(zhí)行的過程中,可以安排獨立的一個職能部門進行后續(xù)的跟蹤監(jiān)督,對于可能存在的內(nèi)控缺陷能夠及時指出和有效的解決,幫助本單位更好地完善內(nèi)控建設(shè)。內(nèi)部監(jiān)管職能固然重要,但外部監(jiān)管機制同樣不可缺少,市場監(jiān)管部門要加強對內(nèi)控缺陷整改情況的監(jiān)管,督促行政事業(yè)單位盡早解決內(nèi)部控制存在的問題,從而提高本單位內(nèi)部控制管理水平,更有效的服務(wù)于社會公眾人員,必要時,可以對其進行考評,不符合規(guī)定的應(yīng)當進行相應(yīng)的處分。(四)強化內(nèi)控意識,重視報告披露。內(nèi)部控制報告的強制披露和不符合規(guī)范等等現(xiàn)象都反映出的根本問題就是行政事業(yè)單位對于內(nèi)部控制的不重視,或者根本沒有意識到內(nèi)控的重要性。我國內(nèi)控報告的披露多是在強制性的制度下才進行披露的,而不是行政事業(yè)單位自愿進行披露的。部分單位對于內(nèi)部控制報告的披露呈現(xiàn)出一種無所謂的態(tài)度,不得不披露的情況下可能會或多或少披露一下,并沒有對內(nèi)控報告形成一種重視的態(tài)度,因此,強化不管是領(lǐng)導(dǎo)層還是基層員工的內(nèi)部控制意識很重要。單位可以不定期召開內(nèi)部控制培訓會議,加大對內(nèi)控的宣傳,將內(nèi)部控制的意識深入到每一位員工的內(nèi)心,讓每一個職員都能認識到內(nèi)部控制的重要性。除此之外,還可以進行相似案例的教育,讓單位上上下下都能親切感受到內(nèi)部控制是不可或缺的。在進行強化每一位員工的內(nèi)部控制意識的同時,也要重視內(nèi)部控制報告的披露,尤其是領(lǐng)導(dǎo)層必須首先關(guān)注內(nèi)控報告的披露,然后動員基層員工積極參與到內(nèi)控建設(shè)中來,合理的、規(guī)范的編制和報送內(nèi)部控制報告,在自愿的基礎(chǔ)上準確地、真實地披露內(nèi)部控制報告。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告主要是反映內(nèi)部控制過程中是否存在重大缺陷的問題,讓社會公眾了解單位內(nèi)部控制的執(zhí)行狀況,是行政事業(yè)單位提高內(nèi)控的重要途徑。內(nèi)部控制報告的編制與披露不僅可以及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷和潛在的隱患問題,而且還可以為管理部門有效制定管理制度彌補及時發(fā)現(xiàn)的問題,保證行政事業(yè)單位處于健康發(fā)展水平狀態(tài)。文章只是對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告的相關(guān)問題做了初步分析,其更好的實施與應(yīng)用還須在實踐中作更進一步的仔細研究,為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告的有效實施作出貢獻。
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作者:郭恒泰 任相斌 單位:蘭州財經(jīng)大學