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特殊經濟區(qū)域是指在我國境內經國務院批準設立，由海關封閉管理，并實行區(qū)別于境內一般地區(qū)的特殊政策的經濟區(qū)域。我國特殊經濟區(qū)域根據(jù)功能的不同，又分為保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅物流中心、保稅港區(qū)等多種特殊經濟區(qū)域。特殊經濟區(qū)域依靠政策、區(qū)位等優(yōu)勢在地區(qū)招商引資、發(fā)展對外貿易進而帶動區(qū)域經濟增長上發(fā)揮著重要作用。但隨著我國加入世貿組織，關稅壁壘逐漸減弱，特殊經濟區(qū)域的政策優(yōu)勢不斷弱化，而特殊經濟區(qū)域外匯政策被動跟隨、調整滯后，不系統(tǒng)、不完善等問題日益顯現(xiàn)。特殊經濟區(qū)域外匯管理政策同區(qū)外政策之間以及特殊經濟區(qū)域之間政策有何異同，如何更好地整合特殊經濟區(qū)域的外匯管理政策等問題需要進行深入的調查與分析。

我國海關特殊監(jiān)管經濟區(qū)域的發(fā)展概況

現(xiàn)有特殊經濟區(qū)域發(fā)展概況及存在的問題

我國自1990年批準設立第一個海關特殊經濟區(qū)域上海外高橋保稅區(qū)后，又相繼在大連、天津、深圳等沿海地區(qū)設立了14個保稅區(qū)。2000年，為了便利引進外資和先進技術，發(fā)展以出口為導向的加工工業(yè)，實現(xiàn)工業(yè)生產與對外貿易的緊密結合，在部分地區(qū)開始試點出口加工區(qū)，目前共設立了39個出口加工區(qū)。2003年底，國家又陸續(xù)批準上海、天津等8個地區(qū)設立保稅物流園區(qū)以實現(xiàn)“區(qū)港聯(lián)動”，2004年國家在蘇州工業(yè)園區(qū)設立海關保稅物流中心（B型），保稅物流園區(qū)和保稅物流中心通過區(qū)內的國際中轉、國際配送、國際采購、國際轉口貿易等功能，重點發(fā)展國際物流產業(yè)。

特殊經濟區(qū)域十幾年的發(fā)展為各地經濟增長作出了貢獻，而近年來出現(xiàn)的一些問題也制約著區(qū)域的進一步發(fā)展：一是海關監(jiān)管制度建設滯后，外匯政策不統(tǒng)一，各特殊經濟區(qū)域缺少統(tǒng)一的政策、法規(guī)體系；二是特殊經濟區(qū)域功能定位存在交叉，缺少統(tǒng)一的整體規(guī)劃；三是目前特殊經濟區(qū)域以海關作為監(jiān)管主體，但由于海關不是國家的綜合經濟管理部門，其職能主要是監(jiān)管和征收關稅，海關的綜合協(xié)調能力和決策能力因職能原因受到限制。

未來特殊經濟區(qū)域的發(fā)展方向——保稅港區(qū)

保稅港區(qū)是我國充分借鑒國際通行的自由貿易港模式，集航運、物流、綜合配套服務功能于一體的海關特殊監(jiān)管區(qū)域?！笆晃逡?guī)劃”中明確提出建設上海、天津、大連等國際航運中心，并陸續(xù)批準建立上海洋山、天津東疆、大連大窯灣三個保稅港區(qū)以及蘇州內陸型保稅港區(qū)。從國家對保稅港區(qū)的定位看，它是目前我國開放層次最高、政策最優(yōu)惠、功能最齊全、區(qū)位優(yōu)勢最明顯的特殊經濟區(qū)域。由于是集現(xiàn)有特殊經濟區(qū)域功能于一身，并充分吸收借鑒了國外自由貿易港的成功經驗，因此保稅港區(qū)將成為我國特殊經濟區(qū)域的發(fā)展方向。但是，目前全國性的保稅港區(qū)管理辦法還沒有出臺，保稅港區(qū)的建設規(guī)劃主要集中于物流服務規(guī)劃，缺乏相應的金融服務與監(jiān)管的長遠規(guī)劃與發(fā)展策略。

特殊經濟區(qū)域間及與區(qū)域外外匯政策的異同分析

現(xiàn)有特殊經濟區(qū)域外匯管理政策是根據(jù)不同區(qū)域功能特點制定的，由《出口加工區(qū)外匯管理暫行辦法》、《保稅區(qū)外匯管理辦法》、《國家外匯管理局關于保稅物流園區(qū)外匯管理有關問題的通知》等構成法規(guī)框架。近年來，隨著我國外匯收支形勢發(fā)生了巨大變化，外匯管理體制改革的力度逐年加大，區(qū)外外匯管理重點、管理方式、管理手段和管理理念均發(fā)生了重大變化，各特殊經濟區(qū)域功能交叉、趨同，而不同區(qū)域間外匯政策存在差別，與區(qū)外也有很多不同，特殊經濟區(qū)域跨境收支監(jiān)測體系不完善，制約了特殊經濟區(qū)域的更快發(fā)展，給監(jiān)管工作增加了難度。

經常項目外匯賬戶管理與區(qū)外存在差異目前保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅物流中心內企業(yè)經常項目賬戶不設賬戶限額，但外匯賬戶開立需外匯局審批；出口加工區(qū)內企業(yè)實行統(tǒng)一賬戶管理，不區(qū)分經常項目賬戶和資本項目賬戶。而區(qū)外企業(yè)經常項目外匯賬戶的開立不需外匯局審批，企業(yè)可直接到銀行辦理，但有限額管理要求。因此，特殊經濟區(qū)域在經常項目賬戶開立的管理上較區(qū)外更為嚴格，但在限額管理上則較區(qū)外寬松。

出口加工區(qū)經常項目下結匯受限，保稅物流園區(qū)外匯收支具有優(yōu)勢保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅物流中心經常項目賬戶收入結匯直接在銀行辦理。出口加工區(qū)內機構非貿易項下僅發(fā)放職工工資、員工生活消費、水電費等費用。保稅區(qū)、出口加工區(qū)要求物流與資金流一一對應，而保稅物流園區(qū)內，則允許物流與資金流不一致的收付匯。區(qū)外經常項目賬戶收入實行限額管理，貿易項下收結匯按照分類管理、主體監(jiān)管的原則，對合法經營的企業(yè)給予充分便利，對“關注企業(yè)”則嚴格審核其辦理收匯和結匯等業(yè)務。

特殊經濟區(qū)域內經常項下購匯較區(qū)外限制多特殊經濟區(qū)域內企業(yè)的經常項下對外支付必須首先使用自有外匯，中資企業(yè)和合資企業(yè)中方自有外匯不足時允許以人民幣注冊資本金購匯支付，貨物分撥企業(yè)允許用境內銷售所得的人民幣貨款購匯。保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)允許外方投資企業(yè)在自有外匯不足時以人民幣利潤、股息、紅利購匯出境，保稅物流中心內企業(yè)從其他特殊經濟區(qū)域貨物項下取得的人民幣收入可以購匯。保稅物流園區(qū)取得外貿經營權企業(yè)以報關單為核心實行“二線憑證購匯”，而在區(qū)外各類企業(yè)只需憑有效憑證和商業(yè)單據(jù)即可到外匯指定銀行購匯支付。

區(qū)內進出口基本不需核銷，區(qū)外實行多種形式逐筆核銷區(qū)內向境外出口貨物或者從境外進口，區(qū)內機構不需辦理核銷手續(xù)，但特殊經濟區(qū)域內非保稅業(yè)務仍需辦理進出口核銷手續(xù)。區(qū)外則實行網上、自動、批次等多種形式的逐筆核銷。

區(qū)內資本項目管理與區(qū)外基本相同，但部分區(qū)域購匯還債和對外投資受限區(qū)內企業(yè)的外債管理基本上與區(qū)外一致，但保稅區(qū)、出口加工區(qū)內不允許購匯償還外債。出口加工區(qū)內機構不得向境外或區(qū)外進行任何形式的投資，其他特殊經濟區(qū)域則需由外匯局或經授權的外匯指定銀行審批。保稅區(qū)、保稅物流中心資本項目收入結匯同區(qū)外政策一致。

各外匯系統(tǒng)缺少對特殊經濟區(qū)域的統(tǒng)計國際收支統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)、外匯賬戶信息系統(tǒng)、進出口核銷系統(tǒng)、反洗錢系統(tǒng)等能一定程度地提供特殊經濟區(qū)域企業(yè)外匯收支信息，但存在局限性：一是國際收支統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)、反洗錢系統(tǒng)、進出口核銷系統(tǒng)等，雖有企業(yè)的逐步信息，但卻未對區(qū)內企業(yè)與區(qū)外企業(yè)進行分類標識，不能分類匯總和分類監(jiān)測；二是外匯賬戶信息系統(tǒng)雖對不同區(qū)域的企業(yè)進行了分類，但無分類查詢功能，且系統(tǒng)數(shù)據(jù)簡單，只有賬戶存量數(shù)據(jù)，賬戶資金的流量及交易性質難區(qū)分、難監(jiān)測。

此外，在外匯登記、外幣計價結算、服務貿易等方面，特殊經濟區(qū)域之間、特殊經濟區(qū)域與區(qū)域外之間也存在差異。隨著區(qū)外政策限制的大幅放寬，特殊經濟區(qū)域內原有政策優(yōu)勢已不明顯，在經常賬戶的開立、經常賬戶收付匯、對外投資、外債管理等政策上還劣于區(qū)外。因此，為充分利用特殊經濟區(qū)域的政策優(yōu)勢，帶動區(qū)域經濟發(fā)展，整合特殊經濟區(qū)域外匯管理政策顯得尤為必要。

特殊經濟區(qū)域外匯管理政策整合思路及主要內容

特殊經濟區(qū)域外匯管理政策整合的路徑選擇目前，我國特殊經濟區(qū)域外匯管理以海關對物流的監(jiān)管為基礎。但是隨著跨國經營和國際物流的飛速發(fā)展，國際貿易形式不斷變化，物流與資金流不再嚴格對應，而且外匯管理不但涉及貨物貿易資金，還有投資、外債等資本項目資金，因此，特殊經濟區(qū)域外匯管理政策整合應擺脫以海關物流監(jiān)管為主的制約，根據(jù)特殊經濟區(qū)域發(fā)展要求和推進人民幣可兌換進程的需要，統(tǒng)一現(xiàn)有特殊經濟區(qū)域外匯管理政策。我們認為有三種方案可供選擇。

“一線部分放開，二線部分管住”（一線，指國境線；二線，指特殊經濟區(qū)域與區(qū)外界限）：在現(xiàn)有“貨物貿易監(jiān)管二線，服務貿易、資本項目監(jiān)管一線”的原則基礎上，通過簡化操作、拉平放寬（指將現(xiàn)有區(qū)內劣于區(qū)外的外匯管理政策，同區(qū)外政策拉平，以及拉平區(qū)間政策差異，并適當放寬區(qū)內政策以體現(xiàn)特殊經濟區(qū)域內的政策優(yōu)勢）、先行先試、強化監(jiān)測，整合特殊經濟區(qū)域外匯管理政策。這種整合實際上是在不改變現(xiàn)有特殊經濟區(qū)域外匯管理的原則下，通過對現(xiàn)有特殊經濟區(qū)域外匯管理法規(guī)的梳理，并借鑒區(qū)外近年來外匯管理政策的改革經驗和成果，形成統(tǒng)一的特殊經濟區(qū)域外匯管理政策。

在此種模式下，政策調整不需其他部門的政策配合，涉匯主體同監(jiān)管部門間在新政策實施后的磨合可以平穩(wěn)、快速地完成，其最大優(yōu)點是綜合改革的成本較小，但特殊經濟區(qū)域內外匯管理監(jiān)管難點不能得到根本解決。一是區(qū)內擁有外貿權企業(yè)的保稅和非保稅業(yè)務難以區(qū)分，部分核銷模式貿易真實性難以核查，存在監(jiān)管盲區(qū)，操作問題難以解決。二是區(qū)域間、區(qū)內與區(qū)外、區(qū)內與境外等貿易方向、貿易方式層次多，操作復雜，資金流動難以監(jiān)管。三是貿易結算中貨物價格的運保費部分，作為服務貿易一線難以管住。四是特殊經濟區(qū)域先行先試作用難以發(fā)揮。

“一線管住，二線放開”：將監(jiān)管邊界前移至國境線，經常項目與資本項目全部實現(xiàn)“一線管理”。在此原則下拉平區(qū)內劣于區(qū)外的外匯管理政策，并通過“一線”貨物貿易審核“真實性”，“二線”交易必須以人民幣計價，并全面放開區(qū)內企業(yè)同區(qū)外企業(yè)交易，解決由于物流同資金流不匹配造成的監(jiān)管困境；同時漸次推進放寬外匯資金的跨境流動，對資本項目可兌換進行探索和試驗，使資本項目管理在一定程度上體現(xiàn)出特殊經濟區(qū)域優(yōu)勢。

上述整合思路的優(yōu)點主要體現(xiàn)在與區(qū)外總體管理架構一致，區(qū)外經驗可以充分利用，基本解決了貿易經營權企業(yè)外匯管理問題、區(qū)內企業(yè)購匯和區(qū)間貿易管理問題，可以充分發(fā)揮特殊經濟區(qū)域的先行先試作用。此種思路需要與海關、國稅等部門協(xié)調，原因在于一是海關進口備案清單數(shù)據(jù)尚未實現(xiàn)與外匯管理部門共享，貿易真實性核查缺少相關數(shù)據(jù)。二是以人民幣計價的區(qū)外出口區(qū)內的出口退稅問題需要協(xié)調。此外，跨境交易的適當放寬因監(jiān)管邊界位于“一線”而增加了有效監(jiān)管的難度。

“二線管住，一線放開”：將監(jiān)管邊界后移至特殊經濟區(qū)域邊界，經常項目與資本項目全部實現(xiàn)“二線管理”，將特殊經濟區(qū)域視同自由貿易港，區(qū)間和區(qū)內與境外的外匯資金流動不再進行嚴格的外匯管理，而是通過反洗錢等手段進行監(jiān)控，區(qū)內所有金融業(yè)務按離岸金融開展和管理。對區(qū)內與區(qū)外的外匯資金往來進行外匯監(jiān)管。此種整合思路是對特殊經濟區(qū)域外匯管理原則的重大突破，有利于中資銀行通過離岸業(yè)務逐步發(fā)展成為真正的國際銀行，有利于促進人民幣的國際化，有利于積累人民幣可兌換條件下的金融監(jiān)管和調控能力，有利于促進保稅港區(qū)的發(fā)展和功能的發(fā)揮。該整合思路的不足之處是，政策變動較大使過渡階段的風險較難把握；需要構建較為完善的離岸金融監(jiān)管體系和完備的制度框架；涉及到海關等部門需要改變現(xiàn)有管理模式，外匯管理部門協(xié)調其他管理部門的難度較大。

從上述方案的實施條件和優(yōu)缺點綜合分析，第一種操作性強但遺留問題較多，對政策探索試驗的作用有限，第二種較具操作性，且對政策探索有借鑒作用，第三種實施條件不充分，但對未來管理有借鑒。結合各特殊經濟區(qū)域功能定位要求，建議對于保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅物流中心等特殊經濟區(qū)域從第一方案入手，向第二方案過渡；對于保稅港區(qū)直接向第三方案過渡，形成層次推進的格局。特殊經濟區(qū)域外匯管理政策整合原則區(qū)內整合一致、補齊短板原則。目前，我國保稅區(qū)、出口加工區(qū)和保稅物流園區(qū)的功能逐步趨同，三者的界限漸趨模糊。特殊經濟區(qū)域間業(yè)務上的趨同必然要求對外匯管理政策進行梳理和整合，因此有必要形成統(tǒng)一的海關特殊監(jiān)管區(qū)域外匯管理政策。

區(qū)內優(yōu)于區(qū)外原則。海關特殊監(jiān)管區(qū)域是我國對外開放的前沿領域，隨著外匯管理改革的不斷推進，區(qū)外外匯管理政策尤其是經常項目外匯管理政策逐步放開，而區(qū)內政策多年沒作調整，形成目前部分區(qū)外政策優(yōu)于區(qū)內的局面。因此，整合現(xiàn)有政策，有利于海關特殊監(jiān)管區(qū)域的發(fā)展與轉型，有利于發(fā)揮海關特殊監(jiān)管區(qū)域的對外開放示范與帶動作用。

在部分地區(qū)適當先行先試的原則。按照《國務院關于推進天津濱海新區(qū)開發(fā)開放有關問題的意見》，天津濱海新區(qū)作為金融改革試驗區(qū)，可在外匯管理政策上進行先行先試。

間接管理、強化預警原則。為適應外匯管理體制由直接管理向間接管理轉變的需要，將多數(shù)由外匯局直接審核的業(yè)務直接下放到外匯指定銀行，可有效降低企業(yè)經營成本和外匯監(jiān)管成本。同時，通過強化預警，能實現(xiàn)有效監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。

具體政策實施一個統(tǒng)一、三個拉平。一是統(tǒng)一區(qū)內中外資企業(yè)外匯登記制度，規(guī)范企業(yè)信息登記。二是與區(qū)外賬戶管理政策拉平。即區(qū)分賬戶性質，取消賬戶限額和個數(shù)限制，經常賬戶由銀行直接開戶。三是與區(qū)外結售匯管理政策拉平。通過簡化手續(xù)和憑證要求，逐步放開經常項目結售匯限制。允許有真實支付需要的外匯資金結匯；自有外匯不足時，經真實性審核可購匯支付；由銀行對核心憑證進行真實性審核，并留存?zhèn)洳椤Ｋ氖桥c區(qū)外資本項目管理政策拉平。即允許購匯歸還外債、允許對外投資等。

突出區(qū)內政策優(yōu)于區(qū)外的三個優(yōu)勢。一是資金管理優(yōu)勢，對經常項目賬戶實行無限額管理；二是結算幣種優(yōu)勢，跨境交易以外幣計價結算，區(qū)內企業(yè)間及區(qū)外企業(yè)間貿易項下交易本外幣計價結算可自由選擇；三是外匯收支優(yōu)勢，統(tǒng)一放開和規(guī)范物流與資金流不匹配的外匯收付匯行為。

管理方式創(chuàng)新，先行先試。一是計價結算幣種管理中，根據(jù)濱海新區(qū)離岸市場建設情況與我國資本項目可兌換進程，試點任意幣種計價結算。二是對物流與資金流不匹配的收付匯行為進行統(tǒng)一放開和規(guī)范。三是進行數(shù)據(jù)整合試點，在服務貿易非現(xiàn)場監(jiān)測系統(tǒng)建設經驗的基礎上，進一步開發(fā)特殊經濟區(qū)域非現(xiàn)場監(jiān)測系統(tǒng)，突出主體監(jiān)測，實現(xiàn)異動預警。四是試行等級管理和強化外部審計，根據(jù)涉匯主體依法經營情況劃分管理等級，外匯管理重點由限額管理、全面審核向總量與限額管理相結合、違規(guī)監(jiān)管與異常核查相結合轉變。

間接管理，強化預警。一是賬戶管理中，經常項目外匯賬戶由銀行直接開戶，通過賬戶系統(tǒng)加強監(jiān)測；二是結售匯、收付匯管理中，由銀行進行結售匯真實性審核，通過整合統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)現(xiàn)有數(shù)據(jù)，開發(fā)、完善非現(xiàn)場監(jiān)管功能，提高監(jiān)測質量

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