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農(nóng)田水利基本建設過去都是各地水利部門的部門職能與行為，這還不夠，必須上升為政府行為。我們成立了由市長任組長，分管副市長任副組長，農(nóng)委、水務、財政、發(fā)改、審計、國土、林業(yè)、畜牧、農(nóng)機等部門主要領導為成員的全市農(nóng)田水利基本建設領導小組，納入政府一級目標管理，進行考核獎懲，并作為領導干部選拔任用的主要考核條件。

組織制定規(guī)劃方案，政府嚴格審批把關。我們先后制定了《穆棱市農(nóng)田水利基本建設總體規(guī)劃》、《穆棱市水土保持生態(tài)建設規(guī)劃》、《穆棱市防洪預案》等一批農(nóng)田水利基本建設規(guī)劃和方案，全部經(jīng)市政府常務會議進行專題討論通過后，提交市委常委會議審定，進一步提高了規(guī)劃、方案的科學性和可行性，有效地保證了全市農(nóng)田水利基本建設工作的穩(wěn)步實施。項目資金捆綁使用，協(xié)調(diào)部門合力建設。堅持把農(nóng)委、財政、國土等涉農(nóng)部門的項目資金捆綁使用，努力實現(xiàn)效益最大化，形成合力，共同建設農(nóng)田水利基礎設施。

開展農(nóng)田水利基本建設，項目是基礎，資金是保證，實施建設是關鍵。需要及時捕捉各種信息，有針對性地進行編制項目、儲備項目、爭取項目。目前，穆棱市編制儲備農(nóng)田水利基本建設項目已達37個。在工作中，采取了“一個項目確定，一名領導掛帥，一筆經(jīng)費落實，一套機構成立，一定期限完成”的“五個一”的工作機制予以強力推進。幾年來，累計爭取農(nóng)田水利基本建設項目22個，爭取到位專項資金5420萬元，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供了強有力的支撐和保障。

注重政府的建設主體地位的同時，還要培育多種建設主體、多種機制作為補充。為此，我們大力推行工程產(chǎn)權改革，按照“明晰所有權、出讓使用權、放開建設權、搞活經(jīng)營權、保護收益權”的原則，積極開展小型水利工程產(chǎn)權制度改革，截至2006年，全市620座“五小工程”已有502座實行了產(chǎn)權制度改革，承包、租賃和拍賣比例達到81%，為基層水利發(fā)展注入了活力。還有，成立灌區(qū)農(nóng)民用水協(xié)會，出臺扶持政策，鼓勵農(nóng)民成立自主興辦、民主管理形式的用水協(xié)會，全市7個灌區(qū)已組建了11個用水協(xié)會，參與農(nóng)戶數(shù)量達到3900多戶，管理的灌區(qū)斗渠條數(shù)達141條，灌溉面積達3.1萬畝，有效地調(diào)動了農(nóng)民自主興辦和管理農(nóng)村水利工程設施的積極性。再者，開展民辦公助項目建設。緊密結合國家有關政策，積極開展了以“民辦公助”的方式興建農(nóng)田水利工程建設試點工作，2006年農(nóng)民自籌144萬元、爭取國家補助62萬元，建設了自興、雙興和更新3座小型抗旱蓄水工程，新增灌溉面積3800畝，有效地加快了我市農(nóng)田水利建設步伐。

除了政府主導，市場補充外，還要堅持把全民參與作為補充用工、推進農(nóng)田水利建設基本進程的有效手段，建立穩(wěn)定建設力量的長效機制。一是組織集中攻堅治理。我們在積極引導農(nóng)民以開展“一事一議”的方式增強治理主體主動投工投勞自覺性的同時，組織市直28個黨委、47個部門和省直單位共2800余人，連續(xù)6年對治理難度較大的流域，開展了集中規(guī)模治理攻堅會戰(zhàn)，累計完成治理面積3.4萬畝。二是建立補充用工機制，形成水利建設新格局。面對嚴峻形勢和現(xiàn)實困難，堅持把組織開展全民會戰(zhàn)和市直部門攻堅戰(zhàn)作為穩(wěn)定建設力量的有益補充，通過連續(xù)多年開展的市直部門會戰(zhàn)，不僅進一步擴大了生態(tài)建設宣傳面，提高了全民的水土保持意識，而且成為我市補充治理用工，加快水土流失治理步伐，扎實推進生態(tài)市建設進程的有效途徑，初步建立了補充治理用工的長效機制，基本形成了“水保搭臺、政府導演、全民參與、部門攻堅”的水土保持工作新格局。

破解建設投入資金不足難題

新形勢下農(nóng)田水利建設面臨的諸多問題中，投入不足、資金緊張幾乎是各地特別是中西部地區(qū)遇到的最難逾越、最難以解決的問題。沒有投入，再好的規(guī)劃與藍圖也很難實施。陜西省合陽縣雖然經(jīng)濟并不發(fā)達，財政也較為緊張，但卻較好地解決了投入不足的問題。

抓投入是合陽推進農(nóng)田水利建設的突破口，我們已經(jīng)初步形成了“政府民營多元投入，縣鄉(xiāng)村組四級聯(lián)動”的良好運行機制。

加強管理，用活項目資金。用實用活項目資金，使有限的資金發(fā)揮最大的效益，是解決投入不足問題的基礎。多年來，我們一直把農(nóng)田水利基本建設作為“一把手”工程納入各級重要議事日程，形成了縣鄉(xiāng)主要領導負總責，主管領導具體抓，業(yè)務部門現(xiàn)場抓的工作機制?？h上制定下發(fā)了《合陽縣財政支農(nóng)資金整合工作實施方案》，堅持集中連片，規(guī)模治理；堅持對重點水利工程實行項目法人責任制、招投標制、監(jiān)理制、施工合同制，建立了設計、施工、監(jiān)理、驗收一整套工程建設管理制度；堅持實行“統(tǒng)一規(guī)劃設計，統(tǒng)一質(zhì)量標準，統(tǒng)一組織機械，統(tǒng)一檢查驗收”，加強工程管理，嚴格質(zhì)量標準。在項目資金使用上實行“一把手”負責制。抓住國家加大對農(nóng)村基礎設施投資力度，積極爭取并保證項目資金及時撥付到位，按照要求專戶儲存，專項使用，逐級負責，專項審計。在“用實”的同時注重“用活”。按照中央一號文件精神和省財政部門關于支農(nóng)資金整合試點工作要求，堅持“政府統(tǒng)籌、渠道不亂、用途不變、資金捆綁、各記其功”的原則，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，將農(nóng)田水利、以工代賑、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧、財政支持等涉農(nóng)水利項目資金整合起來，捆綁使用，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免重復安排，提高資金使用效率，推動農(nóng)田水利建設持續(xù)深入開展。

以獎代補，激勵民營投入。投入的多少決定農(nóng)田水利建設速度的快慢。合陽是國家重點扶貧開發(fā)縣，又是旱塬農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)民增收緩慢。農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)田水利基本建設的投入機制發(fā)生了很大變化，單純的政府投資已遠遠不能滿足農(nóng)田水利基本建設的需要。為拓寬投資領域，吸納方方面面的資金投入，我們狠抓了政策引導?？h上在深入調(diào)研，廣泛征求群眾意見的基礎上，制定出臺了《合陽縣農(nóng)田水利基本建設實施意見》、《關于民辦水利的若干規(guī)定》、《五小水利產(chǎn)權制度改革實施方案》等優(yōu)惠政策，全面推行“誰治理、誰受益、長期不變、允許繼承和轉(zhuǎn)讓”的政策，加強小型水利產(chǎn)權制度改革，千方百計鼓勵扶持大戶或股份合作興辦水利水保工程。同時，建立合理的水價形成機制和投資回報機制，調(diào)動金融資本、民間資本參與農(nóng)田水利建設。鼓勵和支持民營水利發(fā)展，通過拍賣、租賃、承包和收益權抵押等方式廣泛吸納民間資本和社會資金投入農(nóng)田水利建設。對社會團體、法人、個人投資農(nóng)田水利工程，參照民辦公助的形式，縣上設立專項補助資金，采取“以獎代補”方式給予適當補助獎勵。目前，已基本形成了以政府投入為主，民營、農(nóng)民個人、水管單位投入為輔的多元投入機制。

一事一議，群眾籌資投勞。農(nóng)田水利建設是一項政策性、群眾性很強的工作，必須依靠廣大群眾。近年來，中央采取了一系列支農(nóng)、惠農(nóng)的政策，減輕了農(nóng)民負擔，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收，但農(nóng)民過多依賴政府的觀念依然存在。為此，縣上制定了《合陽縣村級興辦集體生產(chǎn)公益事業(yè)“一事一議”籌資籌勞實施辦法》?！掇k法》本著自愿互利、注重實效、控制標準、嚴格規(guī)范的原則，嚴格區(qū)分農(nóng)民自愿出資出勞與加重農(nóng)民負擔的政策界限。地處我縣定國水庫灌區(qū)的王村鎮(zhèn)北王村，在今年灌區(qū)平地工程建設中，積極推行“一事一議”制度，采取村民代表提出建設項目，村委會討論形成意見，交村民大會形成決議并付諸實施的辦法，較好地解決了群眾籌勞籌資的難題。這種辦法緩解了投入不足的壓力，使農(nóng)民真正成為了小型農(nóng)田水利建設的投資主體。

政府政策獎勵，民營個體投入，群眾籌資籌勞，初步緩解了投入不足的現(xiàn)實壓力。

建立新的機制

———訪水利部農(nóng)村水利司司長李代鑫

水利部農(nóng)村水利司司長李代鑫近日在全國水利廳局長會議上表示，今年我國農(nóng)村水利工作基本思路已經(jīng)確定，將重點深化灌區(qū)“兩改一提高”工作，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收；堅持不懈地推進農(nóng)田水利基本建設，發(fā)揮水利工程的整體效益。

李代鑫說，從面上看，農(nóng)田水利基本建設的主要問題是，原有的投入政策、組織方式等被打破，新的機制和辦法尚未完全建立起來，開展農(nóng)田水利建設難度大。因此，要按照國務院農(nóng)田水利基本建設電視電話會議的要求，從健全組織領導機制、健全政府投入機制、健全農(nóng)民參與機制、健全建設管理機制、健全規(guī)劃編制機制五個方面，加快建立與完善農(nóng)田水利建設新機制。一是促請尚未出臺關于建立農(nóng)田水利建設新機制實施意見的地方，結合當?shù)貙嶋H，盡快制定出臺實施意見或?qū)嵤┺k法，使新形勢下開展農(nóng)田水利建設有章可循；二是抓緊編制《縣級農(nóng)村水利規(guī)劃指南》，為各地編制和實施縣級農(nóng)村水利規(guī)劃提供指導；三是繼續(xù)探索“一事一議”開展農(nóng)田水利基本建設的新途徑、新辦法，在總結各地經(jīng)驗的基礎上，制定和出臺全國的指導意見；四是爭取擴大小型農(nóng)田水利“民辦公助”項目中央和省級投資規(guī)模，引導和帶動受益農(nóng)戶增加投入；五是加快推進以工程產(chǎn)權制度改革為核心、以用水戶協(xié)會為主要組織形式的小型農(nóng)田水利管理體制改革，為建立和完善工程運行的長效機制提供保障；六是加強農(nóng)田水利基本建設信息報送工作，包括月報、簡報和階段報告，為宏觀決策提供可靠的依據(jù)。

李代鑫說，“十一五”農(nóng)村水利各項規(guī)劃的編制工作已基本完成。其中《全國農(nóng)村飲水安全工程“十一五”規(guī)劃》已經(jīng)國務院常務會議原則通過，《全國節(jié)水灌溉規(guī)劃》、《全國大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造“十一五”規(guī)劃》已通過國家發(fā)改委委托中咨公司組織的評審。此外，農(nóng)村水利建設中央投資增幅較大。與此同時，農(nóng)村水利改革繼續(xù)深化。目前全國已有11個省(區(qū)、市)制定出臺了關于建立農(nóng)田水利建設新機制的實施意見。

李代鑫指出，今年，按照中央關于推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設，穩(wěn)步發(fā)展糧食生產(chǎn)，保障國家糧食安全的總體部署，灌區(qū)將深化“兩改一提高”工作，做好三個方面的工作。

一是爭取國家加大對大型灌區(qū)建設的投資力度，加快節(jié)水改造步伐。力爭大型灌區(qū)節(jié)水改造投資規(guī)模能在2006年的基礎上有所增加，在加大骨干工程改造力度的同時，重視田間工程的配套和改造，爭取節(jié)水灌溉示范、小型農(nóng)田水利“民辦公助”、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項目資金投向骨干工程改造已基本完成的田間工程。盡快出臺《大型灌區(qū)骨干工程節(jié)水改造基本完成評價標準》，爭取到年底基本完成20個左右大型灌區(qū)骨干工程節(jié)水改造任務。

二是在全面推進灌區(qū)水管體制改革的同時，開展田間工程和用水管理的綜合改革。積極貫徹落實水利部等三部委《關于加強農(nóng)民用水戶協(xié)會建設的意見》，明晰田間工程產(chǎn)權，大力推進農(nóng)民用水戶參與灌溉管理，力爭到2007年底，大型灌區(qū)由用水戶協(xié)會參與管理的灌溉面積達到40%左右。通過推進農(nóng)業(yè)灌溉用水總量控制和定額管理，積極探索灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權轉(zhuǎn)換試點，為實現(xiàn)水資源節(jié)約使用和優(yōu)化配置、增加灌區(qū)節(jié)水改造投資來源積累經(jīng)驗。積極開展以用水戶協(xié)會建設、田間渠系改造、終端水價改革為主要內(nèi)容的田間工程和用水管理綜合改革，以最大限度地發(fā)揮改造與改革的整體效果。

三是進一步加強灌區(qū)行業(yè)管理和項目管理，保障改造與改革取得實效。要修訂出臺《占用農(nóng)業(yè)灌溉水源及灌排設施補償辦法》、《灌區(qū)管理辦法》、《大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目建設管理辦法》等規(guī)章制度，為管理工作的規(guī)范化和制度化提供依據(jù)。同時，要狠抓落實，加強監(jiān)督檢查，把各項管理制度執(zhí)行情況和取得的效果同下一年的項目安排掛鉤。繼續(xù)做好《全國農(nóng)業(yè)灌溉用水狀況分析》專題研究，部署各地開展農(nóng)業(yè)灌溉用水效率的實時監(jiān)測和分析，為科學評價用水效率、評估節(jié)水灌溉發(fā)展目標的實現(xiàn)程度，進而科學指導灌區(qū)和節(jié)水項目建設布局、改進項目管理、加強灌溉行業(yè)管理提供依據(jù)。

充分調(diào)動農(nóng)民參與的積極性

安徽省涇縣水務局局長朱山東

農(nóng)村體制改革不斷深化，農(nóng)戶已經(jīng)成為市場經(jīng)濟的主體，農(nóng)民可以自行擇業(yè)、自主經(jīng)營。國家根據(jù)形勢需要，取消了“兩工”，水利興修不能再像過去那樣完全依靠行政手段組織農(nóng)民投資投勞，而農(nóng)田水利建設投資需求巨大，完全依靠政府承擔難以做到。包括農(nóng)民在內(nèi)的各方的參與，是必要的也是關鍵的。如何調(diào)動他們的參與積極性呢？

涇縣農(nóng)建工作曾一度滑坡，農(nóng)村水利的基礎地位越來越薄弱，保障能力越來越弱化。對此，縣委、縣政府及時開展調(diào)研，摸清情況，調(diào)整思路，針對農(nóng)田水利建設范圍廣、內(nèi)容多，既有公益性的，又有經(jīng)營性的特點，一方面對公益性較強水利工程，加大各級財政的投入；另一方面對一部分經(jīng)營性的水利工程通過市場機制解決投入問題。經(jīng)過幾年的實踐表明，這種多層次、多渠道、多形式的投入格局，是確保我縣農(nóng)建工作取得成效的關鍵。一是積極爭取中央項目資金的支持。主要是整合土地治理項目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、平垸行洪及安全人飲等項目的國家投資支持，這是近幾年我縣水利興修的重頭戲，也是重要抓手。二是縣級財政加大對水利的投入。我縣是國家級扶貧開發(fā)重點縣，可用財力非常有限，為了促進農(nóng)建工作，我縣每年都要從財政上安排近500萬元投入水利建設，其中財政預算內(nèi)安排了40萬元用于“以獎代補”工程，以工代賑和扶貧安排400多萬元的水利建設項目，40多萬元的“以獎代補”工程項目，每年可做近80項農(nóng)民迫切需要修建的小型水利工程，實際工程造價可達200多萬元。“以獎代補”工程這種形式既可克服政府財力不足，又激發(fā)了群眾投身水利建設的主動性和創(chuàng)造性。另外關鍵是發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。水利興修的受益者主要是農(nóng)民，通過政策傾斜、資金扶持、技術服務等方式充分調(diào)動受益農(nóng)戶投資投勞的積極性，使他們成為水利興修的主力軍。充分調(diào)動全社會辦水利的積極性。按照“誰建設、誰投資、誰管理、誰受益”的原則，通過制定優(yōu)惠政策，鼓勵招商引資等多種形式興辦民營水利，民營水利通過對現(xiàn)有中小型水利工程的拍賣、租賃等，盤活了現(xiàn)有水利資產(chǎn)，促進了資產(chǎn)保值增值，同時為新建工程提供了增量資金，創(chuàng)造了一個“投資水利能賺錢”的良好社會氛圍。

過去搞農(nóng)田水利建設規(guī)劃性不強或沒有統(tǒng)一的規(guī)劃，有的存在盲目建設、片面追求政績等不講效益、勞民傷財?shù)默F(xiàn)象，不僅造成投入的浪費，而且嚴重損害了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性；有的投資分散或重復投資問題突出，資金使用效益差。國家財政投入畢竟是有限的，如何把這筆資金用好，用到刀刃上，認真做好農(nóng)田水利建設規(guī)劃是基本前提。我縣組織水務、國土、財政等部門做好了農(nóng)田水利基本建設規(guī)劃，達到摸清情況、明確任務、指導和規(guī)范工作的目的，同時還起到協(xié)調(diào)有關部門、整合投資、提高資金使用效率的作用。經(jīng)過批準的規(guī)劃，所有相關部門和單位都嚴格執(zhí)行。我縣縣級水利規(guī)劃中含有全縣防洪規(guī)劃、土地復墾規(guī)劃、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)規(guī)劃、水庫除險規(guī)劃等。

組織上創(chuàng)新，堅持民主決策、群眾自愿的原則，完善村級“一事一議”籌資籌勞政策。充分尊重農(nóng)民的市場主體地位，尊重農(nóng)民的物質(zhì)利益和民主權利，實行民主管理。農(nóng)民自己能夠興辦的工程，政府放手讓農(nóng)民去做，實行“民辦公助”；需要政府組織、農(nóng)民參與的工程，也要與農(nóng)民協(xié)商，尊重他們的意愿，體現(xiàn)農(nóng)民的利益，征得他們的同意，變“要我干”為“我要干”，具體辦法就是實行“一事一議”民主協(xié)商機制。

近幾年通過“一事一議”方式修建了不少即將報廢的水利工程，如云嶺鎮(zhèn)，其建設村江村塘由于滲漏嚴重，成了多年不能蓄水的廢塘，下游近百畝農(nóng)田拋荒，給農(nóng)民造成很大損失。2005年通過“一事一議”，群眾自愿集資和村集體經(jīng)濟，共計籌措了3萬元資金對該塘進行切壩換涵，加高培厚、砼面板砌護，大塘維修后連同拋荒的農(nóng)田公開拍賣，拍賣的收入再投入到水利興修上。該鎮(zhèn)汀潭村的云嶺金礦每年要向村級財政交納土地承包費2萬元，這些錢每年都被平均分配到村民手里了，在旱情面前，他們轉(zhuǎn)變了思路，通過村民大會表決，將承包費全部用于水利建設。黃村鎮(zhèn)安吳村的紅躍電灌站及渠道的防滲處理，由于投資較大，通過村民大會表決將林場收入全部投入，仍然缺口不小，又通過村民自愿集資2萬元完成了該工程的實施。

組建農(nóng)民用水者協(xié)會。使受益農(nóng)民進行自我管理，自主經(jīng)營，經(jīng)濟上自我運轉(zhuǎn)，自我發(fā)展，進一步明確了水利工程產(chǎn)權、管理權和經(jīng)營權，確保水利工程管護走上可持續(xù)良性發(fā)展的道路。農(nóng)民用水戶協(xié)會的建立標志著我縣水利工程將逐步實現(xiàn)建管用統(tǒng)一，開啟了農(nóng)民自主管水用水、自主管理工程新篇章，不僅為水利事業(yè)的投入開辟了新渠道，極大地提高了用水效益，還將更好地推進水利工程建管體制改革的健康有序的發(fā)展。

2007年1月31日，浙江溫嶺市濱海鎮(zhèn)岱石村，農(nóng)民正在澆制七面光標準化機渠。連日來，該鎮(zhèn)積極投入農(nóng)田水利基本建設，全鎮(zhèn)59個村每天有上千農(nóng)民在鋪設溝渠、修筑機耕路、建設標準化農(nóng)田，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)豐收打好基礎。