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流域管理與行政區(qū)域管理相結合的新體制勢在必行21世紀被稱之為水的世紀，21世紀水利的主要矛盾是水資源短缺和水污染與水環(huán)境惡化。隨著人口增長和經濟社會的發(fā)展，水資源短缺已成為世界關注的熱點。為了滿足經濟社會可持續(xù)發(fā)展的需求，保障水的安全供給，在水資源的管理方面，世界各國都認為，水是“人人共享”的一種最典型的“公共資源”，因為水是人類生命的源泉，社會賴以生存與發(fā)展的“基礎和命脈”。1992年在都柏林召開的國際水和環(huán)境會議，關于水和可持續(xù)發(fā)展的《都柏林宣言》的指導原則認為：“水資源的有效管理要求有一種將社會和經濟發(fā)展與自然生態(tài)系統保護聯系起來的整體處理方法。有效管理與整個流域的土地和水的利用或地下含水層的利用相聯系。”對解決水沖突明確指出：“水資源規(guī)劃和管理最合適的地理實體是流域”，包括地表水和地下水

國內外的實踐表明，實現水資源可持續(xù)利用必須依靠科學的管理體制。但長期以來，我們沒有從戰(zhàn)略的高度來認識水資源的短缺及其管理體制問題。水資源沒有完全立法，水行政又沒有實行統一綜合管理，這是導致權屬管理體制不順的根本原因。

水利是國民經濟和社會發(fā)展的基礎設施，它涉及農業(yè)、工業(yè)、水運、交通、城鎮(zhèn)建設、生態(tài)環(huán)境以及人民的健康水平等各類產業(yè)和領域；水資源的開發(fā)利用涉及防洪、排澇、灌溉、水電、供水、水運等各項目標和任務

20世紀70年代初期，我國北方地區(qū)大面積連續(xù)干旱，從大連到廈門沿海城市淡水資源短缺告急，70年代后期京津地區(qū)出現用水危機。為此，早在1978年就醞釀起草《水法》事宜。到1988年在長期調研、協調、論證的基礎上，歷時10年經過60余次重要修改的《水法》，經國務院核準呈報全國人大常委會審議。1988年1月21日經全國人大常委會審議通過，并于同年7月1日正式施行了我國第一部《水法》。這部法規(guī)的實施，標志著我國水利事業(yè)開始走上了法制建設的軌道，對依法治水、依法管水，從法制上保障水利事業(yè)的發(fā)展，保障經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用。但在《水法》第九條中規(guī)定：“國家對水資源實行統一管理與分級，分部門管理相結合的制度?！彪m然條文中明確規(guī)定國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理工作，但由于分級，分部門管理，人為造成水管理在不同部門和機構之間的分割，導致了權屬管理部門之間與開發(fā)利用部門之間的相互矛盾，地表水與地下水，供水、用水與排水包括排污，水污染的防治與水資源的保護等管理體制很不協調，尤其是對流域管理沒有明確規(guī)定。事實上，大型綜合利用的水庫，擔負著防洪、發(fā)電、灌溉、供水、水運等多目標的任務，但往往大壩及其建筑物由水利部門管，水電站由電力部門管，船閘再由交通部門管。城市供水、節(jié)約用水由建設部門管理，淡水養(yǎng)殖由農業(yè)、漁業(yè)部門管理，工業(yè)用水由經濟部門管理等等。由于1988年頒布的《水法》沒有完全從體制上解決水資源統一管理問題，因此，水資源統一管理的有機整體被人為分割，導致部門之間職能交叉和職能錯位的現象并存。當時部門之間的開發(fā)利用方針和目標缺乏統一和協調，政策法規(guī)、技術標準、定額體系和統計數據等方面也各自為政，因此，雖有協調小組，對水資源統一管理仍然難以實施。幾十年的實踐證明，一龍治水、多龍管水，或多龍治水、多龍管水的體制必然導致地表水與地下水、供水與排水、城鎮(zhèn)與農村的水管理政出多門，分而管之，造成水資源不合理的開發(fā)、不合理的配置、低效利用和人為浪費。因此，現行水資源的管理體制已經束縛生產力的發(fā)展，成為水資源可持續(xù)利用和經濟可持續(xù)發(fā)展嚴重的制約因素

隨著經濟的發(fā)展，社會的進步，尤其是進入20世紀90年代，水旱災害和水污染頻繁發(fā)生，水多、水少、水臟與水環(huán)境惡化三大災害中干旱缺水與水污染問題越來越嚴重，給國民經濟和人民的生命財產造成了巨大損失，對人類的生存與發(fā)展，對人民的生活質量和健康水平已構成嚴重的威脅。由于缺水程度越來越嚴重，缺水范圍越來越大，水危機越來越向我們逼近。因此，現行的《水法》已不能適應新形勢下水利發(fā)展的需要。特別是現行《水法》中規(guī)定的水資源實行統一管理與分級、分部門管理相結合的管理體制，其弊端是導致地表水與地下水、供水與排水、水量與水質、城鎮(zhèn)與農村的水管理，政出多門，分而管之。這種體制既不利于水資源合理配置，也不利于高效利用和有效保護，更不利于水資源的綜合治理、綜合開發(fā)，直接影響水資源的綜合功能和綜合效益，影響國家經濟發(fā)展和社會進步，以及環(huán)境的改善和人民生活質量和健康水平的提高。由于不能實現水資源綜合統一管理，甚至在某一部門決策的效果會被其他部門所抵消。因此，加強水法制建設，實現水資源統一管理已成為當務之急

目前全社會對水資源戰(zhàn)略地位的認識，對水資源的優(yōu)化配置、統一管理和統一調度的意識、水的商品意識、節(jié)約用水等意識仍然比較薄弱。水利雖已列為國民經濟和社會發(fā)展首位的基礎設施，1998年國家機構改革時，對水資源統一管理曾做了重大調整，國務院批準水利部的“三定”方案，由水利部統一管理水資源含大氣水、地表水、地下水，但沒有從法律上確立下來。長期以來，無論是思想認識上，還是經濟體制上，水利只作為農業(yè)的一個重要方面，一直沒有作為國民經濟的基礎設施和基礎產業(yè)對待，因此，實踐中仍然沒有完全理順水資源的統一管理體制

21世紀是我國進入資源水利發(fā)展的新時代，水資源管理體制再不解決，根本談不上水資源的綜合開發(fā)、優(yōu)化配置、節(jié)約和保護，更難以解決我國北方地區(qū)的水危機問題。就全國而言，北方屬于資源型缺水，南方屬于水質型缺水已成為共識，但體制型缺水尚未引起人們的高度重視和關注。2000年在黨中央、國務院的直接領導下，我國黃河、黑河、塔里木河跨省區(qū)的分水和引黃濟津跨流域調水取得了成功，特別是大旱之年，跨省區(qū)分水方案笫一次能夠得到落實；黃河全年沒有斷流，圓滿完成向天津應急調水4億m3的任務?！叭印狈炙驼{水的成功不僅標志著中國水資源的統一管理和統一調度已進入了一個新的歷史階段，而且“三河”成功的實踐表明，在團結治水與水資源的統一管理和統一調度上，尤其是在水資源管理體制上取得了新的突破，樹立了成功的范例

進入21世紀，黨中央、國務院強調指出，要積極推進依法治國，加強黨對立法工作的領導，建設社會主義法制國家。完善的《水法》和配套法規(guī)，是水資源可持續(xù)利用的基礎。因此，伴隨著我國法制建設的加強，加強水法制建設，實施水資源的統一管理，是形勢的發(fā)展和客觀需要，勢在必行

從世界各國的《水法》來看，大多數國家《水法》的核心都是從流域整體考慮，建立以流域為單元的水資源管理機構。因為流域是以水文地理為特征所形成的一個整體，每一個流域都涉及省區(qū)之間，上下游、干支流、左右岸之間的利益，只有按流域進行統籌規(guī)劃和統一管理，才能體現新時期黨中央、國務院制定的水利建設方針和政策，才能體現江河治理與水資源管理的統一性和綜合性，才能使整個流域的經濟社會與供用水的“費用與效益”之間得到均衡和協調發(fā)展。只有從經濟社會可持續(xù)發(fā)展和水資源可持續(xù)利用的高度，從深化體制改革、理順生產關系的高度來調整舊的經濟體制，機構的職能和管理體制才能體現國家改革的方向和法律體系的能力，及其經濟政策的走向。因此，建議國家修訂《水法》時，應當突出流域管理。目前我國的流域機構是水利部的派出機構，過去雖然賦予了水行政主管部門的部分職責，但并未授予水資源的統一管理和監(jiān)督職責。只有強化流域管理，才可能從全局和綜合的角度，在水資源的承載能力、供給與需求之間尋找某種平衡，目的是實現合理配置和高效利用，保障水資源可持續(xù)利用和國家經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。中國是世界上江河湖泊流域水系最多的國家，由于特定的氣候與自然地理條件，更加顯示了流域管理的重要性。因此，我們在借鑒國際上的水管理模式時，必須結合中國的國情、水情制定適合中國國情的新的水資源統一管理體制?？紤]到我國現行的行政區(qū)域仍然是各級政府為主體，行使著國家賦予的全部職責，因此，對防洪、供水、用水、排水、節(jié)水、污水處理和回用、水環(huán)境治理等，建立流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制，是較符合我國目前實際的。

加強水資源的統一管理，必須建立健全有關的配套法規(guī)和政策，例如流域管理法規(guī)、取水許可制度、水價政策、廢污水排放和用水審計監(jiān)督、獎懲機制等，都必須運用市場經濟規(guī)律和經濟杠桿運作。建議《水法》在修訂過程和審議頒布后，都要通過各種媒體將水資源面臨的新形勢和新問題向社會公眾廣泛進行宣傳，要讓公眾參與進來，才能使全國人民充分認識水危機的影響，充分認識水資源統一管理的必要性和緊迫性。因此，我們衷心希望《水法》的修訂工作盡早完成并盡快實施，讓我國水資源的管理邁向一個新的歷史階段。