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近年來我國農業(yè)節(jié)水得到了較快發(fā)展，在一定程度上緩解了農業(yè)水資源的供需矛盾。但與我國水資源短缺的形勢和社會發(fā)展的要求相比，農業(yè)節(jié)水的發(fā)展速度和規(guī)模仍然嚴重滯后。關鍵是沒有建立適應現(xiàn)行農業(yè)經濟體制和市場經濟條件下發(fā)展農業(yè)節(jié)水的保障體系。發(fā)展農業(yè)節(jié)水不僅是技術問題，更主要是管理體制和政策問題，涉及用水管理體制和投資機制、水價政策、法律法規(guī)、技術創(chuàng)新和觀念更新等諸多方面。必須從農業(yè)和國民經濟可持續(xù)發(fā)展、水資源可持續(xù)利用以及促進農業(yè)結構調整、加快農業(yè)現(xiàn)代化的高度，充分認識發(fā)展農業(yè)節(jié)水的戰(zhàn)略地位和作用。

一、制約我國農業(yè)節(jié)水發(fā)展的主要問題

1．缺乏科學統(tǒng)籌規(guī)劃

全面規(guī)劃、合理布局是農業(yè)節(jié)水健康快速發(fā)展的基礎。由于以往對農業(yè)節(jié)水發(fā)展戰(zhàn)略和客觀規(guī)律研究不夠，在指導和推動農業(yè)節(jié)水工作中存在著主觀性、盲目性。有些地方不考慮當地的自然和社會經濟條件，片面強調單項技術，盲目追求“先進技術”，造成一些節(jié)水工程高投入、低效益。有些地方對水資源狀況不清，對上下游的關系研究不夠，沒有考慮生態(tài)環(huán)境用水，盲目擴大灌溉面積及高耗水作物，造成過量引用地表水，超量開采地下水。已經制定的一些農業(yè)節(jié)水發(fā)展規(guī)劃，由于沒能很好地與當地的水資源規(guī)劃、農業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃及國民經濟總體規(guī)劃相協(xié)調，往往難以落實。

2．管理體制不適應

①水資源管理不統(tǒng)一。我國《水法》規(guī)定，“國務院水行政部門負責水資源的統(tǒng)一管理”，但目前尚未形成統(tǒng)一的管理體制。造成河流的上下游、左右岸、地表水與地下水、取水與排水、清水與臟水的管理不統(tǒng)一，有限的水資源不能得到合理、高效地開發(fā)利用。處于上游及靠近河流的地區(qū)無節(jié)制的引水，不僅浪費了水資源，而且引發(fā)土壤次生鹽堿化，甚至造成下游河道斷流。在下游和距河流較遠的地區(qū)，由于河水供不應求而大量開采地下水，造成地下水位持續(xù)下降，形成一系列生態(tài)環(huán)境問題。在許多灌區(qū)，由于地表水與地下水沒能實行統(tǒng)一管理，不同水源的水價政策不協(xié)調，致使能有效提高灌區(qū)水資源利用效率的井渠結合方式長期難以推開。

②灌區(qū)管理體制不適應。目前我國灌區(qū)管理體制基本上是事業(yè)型的，不能適應市場經濟發(fā)展的要求。存在的主要問題：一是產權不清。主管部門與灌區(qū)及用水者的職責模糊，灌區(qū)及用水者只管用不管修，致使國家和各級政府投資建設的工程不能發(fā)揮應有的效益，更不能保值增值。二是經營不能自主、經費不能自給。灌區(qū)管理單位對灌區(qū)工程建設和水量調度缺乏自主權，行政干預較多。目前灌區(qū)的主要經濟收入是水費，由于水價普遍低于成本，多數灌區(qū)入不敷出，不能維持簡單再生產。三是灌區(qū)用水計量設施不配套，主管部門對灌區(qū)用水定額與節(jié)水指標沒有考核。許多灌區(qū)為了增加水費收入而設法鼓勵農民多用水。四是灌區(qū)管理機構臃腫，增加了灌區(qū)負擔。五是用水戶參與管理的機制尚未普遍建立起來。

3．投入嚴重不足，投資政策不合理

①投入嚴重不足。80年代以來，水利基本建設投資占全國基本建設總投資的比重逐年下降，在水利基本建設投資中灌溉工程的比重也在不斷減小，由50年代的30％降到1994年的10％。農業(yè)實行聯(lián)產承包責任制以來，地方對農田水利的投資和農民投勞均大幅減少。1999年以來，國家大幅度增加了水利投資，但主要用于大江大河整治。據統(tǒng)計，“九五”前3年，我國節(jié)水灌溉工程建設總投資約250億元，其中，國家基建投資10億元，地方財政投資60億元，中央安排專項貸款53億元（中央和地方財政貼息3．16億元），群眾自籌127億元。也就說，在農業(yè)節(jié)水灌溉工程建設總投資中，國家和地方政府投資占30％，農民自籌和貸款占70％。由于農業(yè)是弱質產業(yè)，廣大農民的收入還很低，難以承擔全面推進農業(yè)節(jié)水的投資需求。

②投資政策不合理。從目前國家水利投資政策看，只有電站、大壩和堤防工程能立上項，節(jié)水灌溉工程難以立項。1997年國務院的《水利建設基金籌集和使用管理暫行辦法》規(guī)定：中央水利建設基金主要用于關系國民經濟和社會發(fā)展全局的大江大河重點工程的維護和建設。從現(xiàn)行的農田水利投資政策看，國家只投資輸水量在1m3／s以上的干、支渠道，其他小型渠道及田間工程由地方配套建設。由于國家投資與地方配套及農民投勞沒有形成一體化管理，地方配套資金和農民投勞往往不落實，致使許多灌區(qū)形成了“半拉子工程”，國家投資不能發(fā)揮應有的效益。此外，由于目前國家和地方政府對農用機井投資很少，主要靠農民投資，致使一些可以實行井渠結合的灌區(qū)也不能實行。

4．水價低，水價政策不到位

目前我國農業(yè)水價政策主要存在以下三方面問題：一是水價過低。我國現(xiàn)行的供水成本計算只包括供水工程的基本折舊費和運行管理費，沒有考慮利潤、水資源費等，定價明顯偏低。而且目前大部分灌區(qū)實行的水價還普遍低于供水成本。在這種情況下，每畝次多灌水100m3也不過3～5元錢，而相應的節(jié)水投資大大超過多交的水費，如何能夠調動農民節(jié)水投資的積極性？二是地表水和地下水收費政策不統(tǒng)一，不利于區(qū)域水資源的高效利用。三是喝“大鍋水”問題普遍存在。由于灌區(qū)渠系控制及量水設施不配套，不能實行按方收費，普遍實行按面積計收水費。這種水費計收辦法不僅不能限制農民多用水，反而使農民產生少灌水吃虧的想法。

5．技術體系不健全，節(jié)水灌溉設備不配套

由于多年來科研單位研究開發(fā)方向分散、企業(yè)研究開發(fā)能力不足以及產、學、研結合不緊密。整體來看，我國農業(yè)節(jié)水的科技創(chuàng)新能力不足，成果轉化率低。原有的技術服務推廣體系已不適應農業(yè)節(jié)水技術普及和推廣的要求。目前我國已經建立了門類齊全的節(jié)水灌溉設備生產企業(yè)，產品數量基本滿足需求。但由于生產企業(yè)規(guī)模小、技術水平低、生產裝備及產品質量比較差，沒有形成規(guī)?；?、系列化、標準化生產。據1999年水利部質檢中心對全國16個?。ㄊ校?5家企業(yè)（50種產品）的隨機抽檢結果，產品不合格率為40％左右，說明國產節(jié)水灌溉產品質量問題十分突出。

二、對策和建議

1．科學規(guī)劃，合理布局

①農業(yè)節(jié)水中長期發(fā)展規(guī)劃要納入國民經濟和社會發(fā)展的規(guī)劃，并與各地的農業(yè)發(fā)展規(guī)劃、水資源規(guī)劃及生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃等相協(xié)調，并充分考慮我國加入WTO后農業(yè)種植結構調整對農業(yè)節(jié)水的需求。

②以水資源的優(yōu)化配置和高效利用、有效保護為前提，統(tǒng)籌考慮地表水、地下水、土壤水、雨水、灌溉回歸水及城市污水等的開發(fā)與利用。實行以供定需的方針，以水定產業(yè)結構，以水定經濟布局，以水定發(fā)展速度和建設規(guī)模。統(tǒng)籌協(xié)調生產、生活和生態(tài)用水，做到量水而行。

③因地制宜，根據不同地區(qū)的自然經濟條件、水資源狀況、氣候條件、農業(yè)生產經營方式、作物種類、經濟發(fā)展水平等，確定不同地區(qū)、不同階段的農業(yè)節(jié)水發(fā)展模式。

④根據我國農業(yè)實行家庭聯(lián)產承包責任制的實際，結合農業(yè)種植結構調整和農村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，以農業(yè)節(jié)水為龍頭適時推進農業(yè)規(guī)模經營。

2．突出重點，分步實施

①在區(qū)域上，以北方地區(qū)特別是華北和西北地區(qū)為重點。華北和西北地區(qū)的耕地資源和光熱資源豐富，但水資源嚴重短缺。發(fā)展農業(yè)節(jié)水是解決該地區(qū)水資源短缺、生態(tài)環(huán)境惡化的根本措施。

②在地區(qū)和種植結構上，以大田作物和經濟欠發(fā)達地區(qū)為重點。大田作物面積大、投入產出效益低，農民收入低，農民難以自籌資金建設節(jié)水工程。

③在工程建設上，以大中型灌區(qū)節(jié)水改造為重點。這些灌區(qū)是我國重要的商品糧生產基地，農業(yè)用水量大，節(jié)水潛力大。

④在技術上，以普及推廣適用型節(jié)水技術為主，推廣應用先進技術為輔。繼續(xù)普及和推廣渠道防滲和管道輸水技術；大力推廣改進地面灌溉新技術；在經濟發(fā)達地區(qū)、經濟作物種植區(qū)和農業(yè)集約化程度較高的地區(qū)積極采用噴灌、微灌等先進節(jié)水技術。

3．增加投資渠道，改革和完善投資政策

①建立多元化、多層次、多渠道的農業(yè)節(jié)水投入機制，增加投資渠道，改革和完善投資政策。國家應將農業(yè)節(jié)水工程作為水利基礎設施建設，納入各級政府基本建設計劃。大中型灌區(qū)骨干工程和貧困地區(qū)農業(yè)節(jié)水工程建設應以國家和各級政府投資為主。

②建立國家和省級農業(yè)節(jié)水發(fā)展專項資金。主要資金來源有：各級政府的基本建設資金、財政支農資金、小農水事業(yè)費、中央和地方收繳的水利建設基金提取一定比例、水資源費和水費收入、農業(yè)綜合開發(fā)資金、扶貧資金、占用農業(yè)灌溉水源的補償資金等。同時建議開辟新的資金渠道：一是目前城市生活和工業(yè)年用水量約1600億m3，已占全國總用水量的29％，應從計收的水費中提取或附加一定比例用于農業(yè)節(jié)水；二是未來新增的供水量主要是用于城市生活和工業(yè)用水，可從每年新增收的水費中提取或附加一定比例用于農業(yè)節(jié)水。

③我國加入WTO后國家對農副產品的市場補貼將大幅度減少，建議國家將這種補貼轉為農田水利設施投入，改善農業(yè)生產條件。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）財政預算中應明確用于農業(yè)節(jié)水的投資比例，并逐年有所增加。建議國家采取稅收、貼息貸款等優(yōu)惠政策吸引和鼓勵企業(yè)及社會力量投資農業(yè)節(jié)水。

④國家農貸資金要優(yōu)先安排農業(yè)節(jié)水投資，提高貼息標準，延長還款年限，研究制定適合不同貸款對象的擔保、抵押及還貸辦法。

⑤農業(yè)節(jié)水工程可采取“以獎代補”和“先干后補”等方式，調動鄉(xiāng)村和農民投資、投勞的積極性。繼續(xù)實行“以工代賑”、“投勞折資”等行之有效的政策，充分發(fā)揮我國農村勞動力資源豐富的優(yōu)勢，鼓勵農民以各種形式投入農業(yè)節(jié)水工程建設。

⑥實行農業(yè)節(jié)水工程投資與建設的統(tǒng)一管理。根據不同地區(qū)經濟水平和工程性質，合理確定國家、地方和農民的投資比例。對不同來源的資金和投勞實行“捆綁式”管理和使用，實現(xiàn)從骨干工程到田間工程的整體規(guī)劃，統(tǒng)一實施，防止因地方配套資金不到位、農民投勞不落實造成的“半拉子工程”。

4．以節(jié)水為核心改革灌區(qū)管理體制

①明晰產權，實行灌區(qū)企業(yè)化管理。根據“誰投資，誰所有”的原則明確產權。擁有產權的政府部門可將灌區(qū)改造成國家控股公司，聘請企業(yè)法人，用企業(yè)管理方式經營管理大中型灌區(qū)。

②改革和完善灌區(qū)的管理和考核制度，對灌區(qū)實行以節(jié)水為主的多指標考核。如考核完成灌溉面積、灌水定額、節(jié)水指標、工程維修管理等，并將考核結果作為獎懲的主要依據。探索對灌區(qū)投資及經濟管理的新方法，以解決目前灌區(qū)靠多賣水增加收入的問題。

③積極引入世界銀行推薦的灌溉公司管理模式。灌區(qū)作為農業(yè)供水批發(fā)商負責支渠以上建筑物的管理和維護。經民主選舉成立的用水者協(xié)會可作為灌區(qū)用水的零售商，按政府定價把水售給用戶，收取水費，并承擔斗、農渠及田間工程的管理、維修，對節(jié)水大戶給予獎勵。

④井灌區(qū)實行縣級統(tǒng)一管理，建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級服務組織或成立灌溉公司。由縣水務局統(tǒng)一管理全縣地下水資源的開發(fā)利用，統(tǒng)一發(fā)放地下水開采許可證，總體控制機井布局和開采量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責具體實施和技術服務，并建立行之有效的村級管理組織。也可成立縣、鄉(xiāng)、村灌溉服務公司，在縣統(tǒng)一管理下實行有償灌溉服務，協(xié)商定價，政府規(guī)定最高限價。

5．改革水價制度，建立合理補償機制

①科學核定農業(yè)用水成本，扣除因管理單位機構臃腫導致的成本增加，逐步實施成本加微利的定價原則。

②實行超定額累進加價制度。科學核定農業(yè)用水定額，作為農戶基本使用水權。在定額范圍內實行基本水價，超額部分實行累進加價。

③對一些經濟收入低或供水成本過高、暫時難以按成本收費的地區(qū)，可采取提價與補貼相結合的辦法解決供水成本與價格倒掛問題，并逐步把水費補貼轉移到對節(jié)水灌溉技術推廣應用的補貼上。

④建立并完善農業(yè)用水計量體系和社會監(jiān)督體系，充分利用信息技術等先進手段，加快實行按方計量、按戶收費，盡快扭轉喝“大鍋水”的平均主義現(xiàn)象。

6．健全農業(yè)節(jié)水技術體系，加快科技成果轉化

①全面落實國務院的《農業(yè)科技發(fā)展綱要》（2001～2010年）中提出的農業(yè)節(jié)水科技行動，研究開發(fā)先進、適用的農業(yè)高效用水技術與設備。

②增加各級政府對農業(yè)節(jié)水的科技投入。農業(yè)節(jié)水的科技投入要以各級政府為主，加大對農業(yè)節(jié)水科技成果轉化的支持力度。大力推進科研單位、大學與企業(yè)的一體化，產研結合，優(yōu)勢互補，聯(lián)合開發(fā)新技術、新產品，加快科研成果轉化，盡快提高企業(yè)技術水平。

③實施國家節(jié)水灌溉設備產業(yè)化工程。制定發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展目標和重點，在資金和政策上擇優(yōu)支持骨干、龍頭企業(yè)，促進規(guī)?；藴驶a。

④研究制定科學的灌區(qū)水資源優(yōu)化調度方案。根據不同地區(qū)水土資源條件，科學制定農業(yè)灌溉定額和農業(yè)節(jié)水指標體系，集成配套農業(yè)節(jié)水技術，積極示范和推廣非充分灌溉技術。

⑤建立健全農業(yè)節(jié)水技術推廣體系。積極穩(wěn)妥地改革農業(yè)技術推廣體系，調動農民、企業(yè)參加農業(yè)節(jié)水技術推廣，逐步形成國家扶持和市場引導相結合的新型農業(yè)節(jié)水技術推廣體系。

7．加強領導，強化管理

①加強對農業(yè)節(jié)水的領導和部門協(xié)調。建議國務院建立全國農業(yè)節(jié)水聯(lián)席會議制度，研究農業(yè)節(jié)水重大問題，水利部負責日常工作，各級地方政府建立相應的組織協(xié)調機構，由水行政主管部門牽頭，計劃、財政、農業(yè)、科技、林業(yè)、氣象、環(huán)境、金融等部門各司其職，密切配合，共同搞好農業(yè)節(jié)水工作。

②實行國家、流域和地區(qū)水資源統(tǒng)一管理。明確各流域機構與地方水務局的關系和職責，實現(xiàn)水資源從上游到下游、從地表水到地下水、從引水水源到排水出口，從水量到水質、從農業(yè)用水到城鎮(zhèn)和工業(yè)用水的統(tǒng)一管理，實現(xiàn)城鄉(xiāng)水務管理一體化。

③建立嚴格的農業(yè)用水與節(jié)水管理制度。農業(yè)用水要實行總量控制、定額管理。要在統(tǒng)籌兼顧生活、生產、生態(tài)用水的基礎上，明確各地區(qū)農業(yè)用水總量和灌溉用水定額兩套控制指標，作為管理農業(yè)用水的基本依據。國務院水行政主管部門負責各大流域用水總量分配，各級地方政府根據分配的指標，逐級分解。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水行政主管部門要合理制定本地區(qū)灌溉用水定額。各地區(qū)和用水戶要在用水指標控制下節(jié)約用水、高效用水。對超定額用水實行累進加價，節(jié)約的水允許有償轉讓。國家和省級水行政主管部門應加強對水資源分配利用和地下水開采狀況的監(jiān)察、審計。

④以縣為單位統(tǒng)一管理地下水資源的開發(fā)利用與監(jiān)測。在地下水超采區(qū)（尤其是華北地區(qū)），要限制機井密度和單井抽水量，尤其要控制對深層地下水開采。同時采取雨洪利用、井渠結合等措施有計劃地回補地下水。

⑤建立健全大型農業(yè)節(jié)水工程建設項目的申報、審批制度。成立由投資、投勞的各方代表參加的工程管理委員會。大、中型農業(yè)節(jié)水工程應實行招標投標制、工程建設監(jiān)理和財務審計制。工程質量實行終身責任制。

⑥國家和地方政府投資興建的節(jié)水灌溉工程，要打破地方保護主義，優(yōu)先選用國家法定質檢機構檢測合格的產品。建立農業(yè)節(jié)水工程建設的技術服務體系，建立健全節(jié)水灌溉材料設備質量監(jiān)督體系，定期開展產品質量抽查，提高行業(yè)和企業(yè)的產品質量意識。

8．加快農業(yè)節(jié)水法規(guī)建設

①盡快制定《農業(yè)節(jié)水法》，將推廣農業(yè)節(jié)水的原則和要求以法律形式固定下來。明確各級政府和廣大農民實施業(yè)節(jié)水的責任和義務，明確大中型灌區(qū)的性質和法律地位，確立水費制定的原則與計收方法，明確農業(yè)節(jié)水管理體制及節(jié)約水資源轉讓等經濟法律問題。

②盡快制定《農業(yè)節(jié)水工作條例》和《農業(yè)節(jié)水管理辦法》，使農業(yè)節(jié)水的具體政策更加明確，具有可操作性。

③建立健全農業(yè)節(jié)水技術標準體系和農業(yè)節(jié)水指標評價體系，逐步實現(xiàn)農業(yè)節(jié)水工程建設與管理的科學化和制度化。