導(dǎo)語：水利水電項目移民補償發(fā)展思索一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1949年以來中國修建了86,000座水庫,這些水庫在防洪、發(fā)電、灌溉、供水、生態(tài)等方面發(fā)揮了巨大作用,有力地促進了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展。但這些工程現(xiàn)在卻面對前所未有的移民難題。由于經(jīng)濟發(fā)展階段的限制,以及長期以來我們對工程建設(shè)和移民工作的認識存在局限性,水庫移民的生產(chǎn)生活至今仍存在一些突出的困難和問題。完善水庫移民補償政策,是黨中央,國務(wù)院統(tǒng)籌考慮國內(nèi)政治經(jīng)濟形勢,從移民工作的實際情況出發(fā)綜合確定的。隨著國家宏觀經(jīng)濟形勢逐步好轉(zhuǎn),我國總體上已經(jīng)進入了統(tǒng)籌發(fā)展階段,以人為本的科學(xué)發(fā)展觀、努力構(gòu)建和諧社會、執(zhí)政為民的治國理念,為調(diào)整完善后期扶持政策奠定了堅實的思想基礎(chǔ)、提供了良好的宏觀政策環(huán)境。

1移民補償政策的發(fā)展歷程

目前,我國土地實行的是社會主義公有制,即全民所有和勞動群眾集體所有兩種所有制形式,城市市區(qū)的土地屬于國家所有;農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山、屬于農(nóng)民集體所有。目前,依附于土地而生存的農(nóng)民只有土地使用權(quán)和承包權(quán)。對失地農(nóng)民(即移民)的經(jīng)濟補償政策都是根據(jù)我國不同時期的政治經(jīng)濟形勢和當時的土地制度決定的,不同時期的土地制度又決定了給予移民的經(jīng)濟補償水平。我國對失地移民的經(jīng)濟補償,隨著土地制度的建設(shè)與改革,大體經(jīng)歷了三個階段。

1.1通過劃撥或調(diào)劑土地以置換方式進行經(jīng)濟補償

1950～1958年,國家經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱,百廢待興,根據(jù)工廠、礦山、交通、城市建設(shè)及大規(guī)模水利水電工程建設(shè)征地的需要,原政務(wù)院于1953年12月頒布了第一部關(guān)于征地的法規(guī),對移民征地補償?shù)脑瓌t是:應(yīng)根據(jù)國家建設(shè)的需要,保證國家所必需的土地,又應(yīng)照顧當?shù)厝嗣竦那猩砝?必須對土地被征用者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置,凡有荒地、空地可利用的,應(yīng)盡量不征用或少征用農(nóng)民的耕地良田。對土地被征用者一時無法安置的,則應(yīng)待安置妥善后再建設(shè)或另行擇地建設(shè)。新中國成立初期,土地是國家所有和個人所有兩種所有制形式,當時征用土地指的是國家征用農(nóng)村和城市屬私人所有的土地,按照“盡一切努力保證不降低原有生活水平,依據(jù)淹沒損失計算補償投資”的原則,主要是補償個人和集體的房屋、土地。征地的補償標準為:一般以土地的最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標準。1958年,國務(wù)院修訂并重新公布的《國家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定:補償?shù)臉藴矢臑?年至4年的畝產(chǎn)量總值予以補償。在合作化時期,農(nóng)村土地由原來的農(nóng)民私有變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社所有,土地所有權(quán)發(fā)生了根本性的變化。在當時,雖然補償?shù)臉藴什桓?但由于人地矛盾并不突出,一般不會給農(nóng)村移民的安置造成困難。這個時期,修建了白沙、薄山、南灣、佛子嶺、梅山、響洪甸、磨子潭、獅子灘、黃壇口、上猶江、古田一級等20多座大中型水庫或水電站,移民總數(shù)約30多萬人。由于當時水庫淹沒的實物指標比較簡單,經(jīng)濟發(fā)展水平比較低,水庫淹沒補償費只占整個工程投資比例很少一部分。人平經(jīng)濟補償只有100～300元左右,多數(shù)移民是以土地置換土地的方式安置。

1.2特殊的歷史時期依靠行政手段低補償簡單安置

社會主義改造基本完成以后,全國進入多快好省地建設(shè)社會主義階段。這個時期,在全國加快了大江大河的治理和水電開發(fā)的步伐。一大批大中型水利水電工程相繼上馬建設(shè),先后建成了三門峽、新安江、富春江、云峰、桓仁、新豐江、柘溪、柘林、丹江口、碧口、西津、密云、劉家峽等280多座大中型水庫(水電站),共移民253萬多人。這是建國以來修建水利水電工程最多,移民數(shù)量最多的時期。這個時期,工程建設(shè)中普遍存在“重工程,輕移民”、“重搬遷,輕安置”、“重生產(chǎn),輕生活”的錯誤傾向;“左”的思想盛行,大刮“浮夸風(fēng)”,在移民安置中違反了客觀經(jīng)濟規(guī)律,缺乏實事求是精神,沒有制定切實可行的移民安置規(guī)劃,即使有規(guī)劃也無法執(zhí)行。當時,主要靠行政命令進行移民搬遷,把移民安置只看成是簡單的搬搬家而已:有的地方搬遷移民按“軍事化”進行組織,要求在很短的時間內(nèi)搬完;有的要移民自找門路,自己組織搬遷;更有甚者,為了趕工程進度,提前下閘蓄水,甚至采取了極端做法?？傊?當時移民搬遷安置簡單粗糙,多數(shù)采取由低向高就近、就地、后靠上山安置的辦法或到荒山荒坡和未經(jīng)開墾的不毛之地進行安置。當時給予移民的經(jīng)濟補償普遍偏低,20世紀60年代農(nóng)村人均補償經(jīng)費一般在300～500元,70年代初人均補償經(jīng)費在600～1200元左右。

1.3規(guī)范土地征用實行開發(fā)性移民

改革開放后,農(nóng)村實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)相分離,土地制度發(fā)生了變化,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不再經(jīng)營土地,在征地中既要對土地所有者支付補償費,又要對土地承包者進行安置。國家既要保證工程建設(shè)用地的需要,又要負責(zé)解決移民安置問題。隨著形勢發(fā)展,征用土地和安置移民必須從制度上予以保證。1982年國務(wù)院頒布了《國家建設(shè)征用土地條例》,對征地補償和移民安置做出了規(guī)定:首先是保證國家建設(shè)必需的土地,其次是妥善安置被征地單位群眾的生產(chǎn)和生活。把對土地的經(jīng)濟補償分為土地補償費、安置補助費和地上附著物補償。土地補償費為年平均畝產(chǎn)值的3-6倍。地上附著物的補償標準由省級地方政府制定。安置補助費按農(nóng)業(yè)人口計算。單位安置勞動力的,可獲得或者核減安置補助費?！锻恋貤l例》的頒布,對于當時條件下解決工程建設(shè)用地和妥善安置失地移民發(fā)揮了重要作用。在《土地條例》的基礎(chǔ)上,我國第一部《土地管理法》于1986年誕生。值此,對土地的管理從行政法規(guī)上升為了國家法律,大大提高了法律效力?！锻恋毓芾矸ā诽貏e規(guī)定:大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置辦法由國務(wù)院另行規(guī)定。依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定,1991年國務(wù)院頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置條例》(以下簡稱《移民條例》)。《移民條例》是在總結(jié)新中國成立40多年移民工作經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上制定的,也是我國第一部針對水利水電工程建設(shè)征地和移民安置制定的專項法規(guī),初步形成了征地和移民安置管理的制度框架,結(jié)束了長期以來移民工作無法可依、無章可循、移民經(jīng)濟補償隨意性的歷史。在移民安置和經(jīng)濟補償方面,《移民條例》明確提出“國家提倡和支持開發(fā)性移民,采取前期補償、補助與后期生產(chǎn)扶持的辦法”,這是根據(jù)我國的國情和水利水電工程建設(shè)淹沒面積大、移民人數(shù)多、工程周期長,一次性投資大的特點提出的,后期扶持政策體現(xiàn)了國家對移民負責(zé)到底的精神。20多年的實踐證明,后期扶持政策對移民安置后生產(chǎn)生活水平恢復(fù)和提高起了至關(guān)重要的作用,是給予移民在經(jīng)濟發(fā)展中最有力的經(jīng)濟支持和保證,從根本上改變了長期以來單純安置補償?shù)膫鹘y(tǒng)做法,也是對移民經(jīng)濟補償政策的重大改革和突破。近年來,中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次就做好水庫移民工作做出重要批示。國務(wù)院將完善水庫移民政策法規(guī)列入重要議事日程,并做出具體部署。2006年3月,國務(wù)院常委會議原則通過了修訂后的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》和完善水庫移民后期扶持政策的意見。同年4月,中央政治局常委會專題聽取水庫移民工作匯報,對完善水庫移民政策做出了重大決策。2006年5月國務(wù)院印發(fā)了17號文件。2006年7月總理簽署了批準公布新修訂的《條例》國務(wù)院令,新的《條例》已于2006年9月1日正式實施。

2移民補償政策存在的問題

《移民條例》的頒布實施,在規(guī)范征地行為、重視前期工作、制定科學(xué)的移民安置規(guī)劃、加強移民工作管理等方面發(fā)揮了重要作用,為促進水利水電建設(shè)事業(yè)的發(fā)展,維護庫區(qū)安定和社會穩(wěn)定起了積極的作用。但是,《移民條例》是在完全的計劃經(jīng)濟體制下制定的,采用的是計劃經(jīng)濟運作方式,突出強調(diào)了國家征地的強制權(quán),規(guī)定國家建設(shè)需要征用集體所有土地時,農(nóng)民必須服從,對被征地對象移民權(quán)益保護不夠。國家對失地農(nóng)民給予的費用也只是補償性的,后期扶持是對移民經(jīng)濟補償?shù)闹匾M成部分,只側(cè)重于對移民搬遷后的生產(chǎn)開發(fā)、生活扶持和安置區(qū)的建設(shè)。補償補助只是對有形的物給予了低標準的補償,沒有充分考慮失地農(nóng)民其他各種社會損失。從一些庫區(qū)移民整體狀況來看,雖堅持“就地后靠、就近安置、開發(fā)性移民”原則,采取“移民任務(wù)與移民資金雙包干”辦法,將移民與庫區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。然而,隨著經(jīng)濟環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的重大變化,對移民成本低估造成了移民經(jīng)費缺口巨大,部門之間協(xié)調(diào)不盡如人意。水庫移民主要引發(fā)以下沖突:就地后靠安置原則與庫區(qū)生態(tài)建設(shè)相沖突;雙包干辦法與開發(fā)性移民目標相沖突;就近安置移民與扶貧及庫區(qū)長治久安相沖突;三原補償原則與公平原則和庫區(qū)發(fā)展相沖突,移民成本低估與移民任務(wù)艱巨相沖突。

3制定適宜的相關(guān)法律是解決移民問題的關(guān)鍵

隨著改革開放的深入,現(xiàn)有政策法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)當前移民工作的需要,有法不依、有法難依、無法可依、違法難究、違法不究等現(xiàn)象時常發(fā)生,在一定程度上影響了移民工作的順利開展。特別是隨著投資主體的多元化,業(yè)主的責(zé)任已經(jīng)成為非常棘手的問題。雖然有關(guān)法律法規(guī)對業(yè)主的責(zé)任和義務(wù)進行了規(guī)定,但缺乏強制性措施。如果業(yè)主不履行應(yīng)盡的義務(wù),地方政府和部門措手無策,出現(xiàn)問題就往往形成業(yè)主不肯管,政府無錢管,部門無法管的尷尬局面。如何實現(xiàn)水電工程建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的共贏是當前必須解決的重大問題。