導語：水資源可持續(xù)統(tǒng)一管理論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

21世紀被稱之為水的世紀，因為隨著人口增長和經濟社會的發(fā)展，主要矛盾是水資源短缺、水污染和水環(huán)境惡化，尤其是水資源短缺已成為世界關注的熱點。2002年8月28日在南非約翰內斯堡舉行的聯合國可持續(xù)發(fā)展首腦會議上，全體與會代表一致通過將水危機列為未來10年人類面臨的最嚴重挑戰(zhàn)之一。代表們呼吁讓更多的人喝上安全的飲用水，享受用水衛(wèi)生設施，并加強水資源管理。

中國水的問題始終是個大問題，洪澇災害、干旱缺水、水污染和生態(tài)環(huán)境惡化三大災害對經濟社會的可持續(xù)發(fā)展和人民的生存環(huán)境、生活質量和健康水平帶來了一系列的影響。尤其是進入90年代，水旱災害和水污染頻繁發(fā)生，水多、水少、水臟與水環(huán)境惡化三大災害中干旱缺水與水污染問題越來越嚴重，對國民經濟和人民的生命財產造成了巨大損失，對人類的生存與發(fā)展，對人民的生活質量和健康水平已構成嚴重的威脅。水危機越來越向我們逼近。干旱缺水直接影響國民經濟發(fā)展和社會進步，以及環(huán)境的改善，直接影響提高人民的生活質量和健康水平

20世紀80年代以來，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略已成為各國經濟社會與環(huán)境協(xié)調發(fā)展的共同準則。因此，未來經濟社會發(fā)展的目標是把經濟可持續(xù)發(fā)展和水資源可持續(xù)利用作為一條主線貫穿其中。中國水資源總量雖然豐富，但龐大的人口基數，使中國成為世界上人均淡水資源嚴重短缺的國家之一。專家們警告，中國解決了溫飽以后要防止有可能面臨第二個貧困——水貧困。因此，未來中國水資源的短缺形勢將更為嚴峻，將成為經濟社會可持續(xù)發(fā)展的嚴重制約因素。針對水資源面臨的新形勢、新問題，黨中央、國務院根據可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，提出了新時期治水思路是實現水資源的可持續(xù)利用，將水資源綜合開發(fā)、優(yōu)化配置、高效利用、有效保護和防治水害提高到一個新的高度。但實現這個目標取決于水資源的統(tǒng)一管理及其管理體制。因此，水資源的統(tǒng)一管理及其管理體制是21世紀水利改革必須解決的一大問題

一、水資源統(tǒng)一管理的基本內涵

水資源的四大特性決定了水資源必須進行統(tǒng)一管理

資源特性：水是自然資源，它包括降水、地表水、地下水，這三種不同的水源之間是相互轉化的，降水既可轉化為地表水，也可滲入地下轉化為地下水，地表水與地下水相互補給、轉化，關系就更為密切，因此，在“三水”開發(fā)利用上，以及與其他水源配置上，在水量和水質、供水與排水相互關系上是一個不可分割的整體，必須進行統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管理

流域特性：水資源通常以流域為單元，因為流域是以水文地理所形成的一個整體，每一個流域都涉及省區(qū)間、上下游、干支流、左右岸之間的利益，只有按流域進行統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管理，才能體現江河治理與水資源管理的統(tǒng)一性和綜合性，才能使整個流域的經濟社會與供用水的“費用與效益”之間得到均衡和協(xié)調發(fā)展

功能特性：水資源具有多種功能，如供水、灌溉、發(fā)電、航運、水產養(yǎng)殖、改善環(huán)境等功能，各功能之間相互聯系，互相依托和互相補充，要發(fā)揮水資源的最大或最佳效益，各種功能必須相互協(xié)調，而保障協(xié)調的基礎是水資源的統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管理。

服務特性：水資源服務于農業(yè)、工業(yè)、水運、交通、城鎮(zhèn)建設、生態(tài)環(huán)境以及人民的健康水平等各類產業(yè)和各個領域，服務于生活、生產和生態(tài)用水，服務于國民經濟和社會發(fā)展的各項目標和任務。要保障國民經濟協(xié)調發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，必須依靠水資源的統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管理。

以上四大特性表明：水利作為國民經濟和社會發(fā)展的基礎設施，水資源統(tǒng)一管理的實質是為了在保障水資源可持續(xù)利用的基礎上，實現水資源綜合開發(fā)、優(yōu)化配置、高效利用和有效保護的科學組合和最佳的經濟、社會和生態(tài)效益，統(tǒng)籌安排好生活、生產、生態(tài)三者的用水，保障人口、資源、環(huán)境和經濟的協(xié)調發(fā)展，更好地服務于國民經濟各類產業(yè)和各個領域，為國民經濟和社會發(fā)展的各項目標和任務提供支撐和保障

世界各國都認為，水是“人人共享”的一種最典型的“公共資源”，因此，水資源的管理就成為國家行政改革的重點，1992年在都柏林召開的國際水和環(huán)境會議，關于水和可持續(xù)發(fā)展的《都柏林宣言》的指導原則認為：“水資源的有效管理要求有一種將社會和經濟發(fā)展與自然生態(tài)系統(tǒng)保護聯系起來的整體處理方法。有效管理與整個流域的土地和水的利用或地下含水層的利用相聯系?！薄八Y源規(guī)劃和管理最合適的地理實體是流域，包括地表水和地下水?！?/p>

二、建立水資源統(tǒng)一管理體制的必要

加強水資源的統(tǒng)一管理，急需理順管理機構和體制?？倳浽赋?，管水就是三件大事，防洪、保證水資源供需平衡、保護水生態(tài)環(huán)境。水資源不僅具有自然屬性和生態(tài)屬性，還具有社會屬性和經濟屬性。在行政區(qū)范圍內，處理好水資源的社會和經濟屬性與城市發(fā)展的關系，對城市功能的整體開發(fā)更為重要。從防洪、水資源供需和水生態(tài)環(huán)境的相互關系看，三者均具有按流域統(tǒng)一管理的客觀需求，由此構成了對三者實行統(tǒng)管的基礎。從水資源的本質屬性看，只有實行統(tǒng)一管理才能充分發(fā)揮管理所產生的社會、經濟與環(huán)境三重效益

國際上普遍認為，現代化城市要建立統(tǒng)一管理的道路網、電力網、水網和信息網四大網絡，水網是至關重要的一環(huán)。這種管理體制的科學基礎，是以流域為基礎對水資源進行管理的系統(tǒng)思想。發(fā)達國家城市大多建立這種機構管理城市水資源取得了好的實踐效果。例如，巴黎對水事物的統(tǒng)一管理被認為是世界上最好的，得到聯合國的肯定和推薦。我國深圳市1991年鬧水荒，直接經濟損失達12億元；1993年又發(fā)水災，直接損失14億元。自借鑒香港經驗1993年成立水務局以來，取得了很好的效果。1996年陜西率先開始城鄉(xiāng)一體化的管理體制，洛川縣城日供水量從800t增加到4000t，年水費收入由20萬元增加到100萬元

長期以來，水利建設一直存在“三重三輕”問題，即“重大型輕小型，重骨干輕配套，重建設輕管理”。筆者再加上兩重兩輕，即“重工程輕實效”，“重開發(fā)輕配置”，這“五重五輕”問題是歷史遺留下來的，但卻是21世紀我們必須高度重視和認真解決的五大問題。除了這五大問題外，水管理體制是長期以來難以解決的一大難題。目前水資源的管理體制已經束縛生產力的發(fā)展，體制已經成為解決水資源短缺的一大障礙。水利和水電四分四合就是最好的歷史見證，電力管理體制與水利管理體制相比，電力要比水利解決得好，不管是大水電還是小水電，不管是水電還是火電、核電都必須進入統(tǒng)一的電網供電。水資源的管理卻政出多門，這種體制只能是水資源不合理的配置、低效利用和浪費。水資源統(tǒng)一管理體制落后于其他行業(yè)原因很多，但我們對這個問題的認識很不夠，體制長期不解決是關鍵。長期以來，我們沒有從戰(zhàn)略的高度來認識水資源的短缺及其管理體制問題。進入21世紀水管理體制問題不解決，根本談不上水資源的優(yōu)化配置、節(jié)約和保護問題。因此，加強水資源的統(tǒng)一管理，建立適合我國國情的新體制，這是形勢的需要，客觀的需要，勢在必行

三、建立水資源統(tǒng)一管理體制是保障水資源可持續(xù)利用的基

國內外的實踐表明：實現水資源可持續(xù)利用必須依靠科學的管理體制。1998年我國第一部《水法》條文中雖然明確規(guī)定國務院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理工作，但由于分級、分部門的管理，人為造成水管理在不同部門和機構之間的分割，導致了權屬管理部門之間與開發(fā)利用部門之間的相互矛盾，地表水與地下水、供水、用水與排水包括排污，水污染的防治與水資源的保護等管理體制很不協(xié)調，尤其是對流域管理沒有明確規(guī)定。長期以來，一座大型水利設施，往往大壩及其建筑物由水利部門管，水電站由電力部門管，船閘由交通部門管。城市供水、節(jié)約用水由建設部門管理，淡水養(yǎng)殖由農業(yè)、漁業(yè)部門管理，工業(yè)用水由經濟部門管理等等。由于1988年頒布的《水法》沒有完全從體制上解決水資源統(tǒng)一管理，正是由于水管理體制的人為分割，才導致了水資源不合理的開發(fā)利用和資源的浪費。這種體制的弊端是導致地表水與地下水、供水與排水、水量與水質、城鎮(zhèn)與農村的水管理，政出多門，分而管之。這種體制既不利于水資源合理配置，又不利于高效利用和有效保護，更不利于水資源的綜合治理、綜合開發(fā)，直接影響水資源的綜合功能和綜合效益，直接影響國家經濟發(fā)展和社會進步，以及環(huán)境的改善，直接影響提高人民的生活質量和健康。由于不能實行水資源綜合統(tǒng)一管理，甚至會產生在某一部門決策的效果會被其他部門所抵消。因此，加強水資源統(tǒng)一管理已成為當務之急

水資源的統(tǒng)一管理的有機整體被人為分割，導致部門之間職能交叉和職能錯位的現象并存。各部門之間的開發(fā)利用方針和目標缺乏統(tǒng)一和協(xié)調，政策法規(guī)、技術標準、定額體系和統(tǒng)計數據等方面也各自為政。幾十年的實踐證明，一龍治水、多龍管水，或多龍治水、多龍管水的體制已經嚴重束縛了生產力的發(fā)展，因此，體制已經成為解決水資源短缺的一大障礙，成為水資源的可持續(xù)利用和經濟的可持續(xù)發(fā)展嚴重制約因素

黨中央、國務院多次指示，要從戰(zhàn)略高度認識水的問題，要加強水資源的管理，實現水資源的可持續(xù)利用。1998年國家機構改革時，對水資源統(tǒng)一管理職能曾做了重大調整，但沒有從法律上確立下來。2002年8月九屆全國人大常委會第29次會議審議通過的新水法在水資源統(tǒng)一管理體制上終于取得了突破性的進展。新水法的目標首先是把經濟可持續(xù)發(fā)展和水資源可持續(xù)利用作為一條主線貫穿了全部水法的修訂。在水資源管理體制上吸取了10多年的經驗教訓，借鑒了國外行之有效的管理模式，強化流域管理和行政區(qū)域管理相結合的體制，使這次水法修訂取得了新的突破性的進展

新水法規(guī)定：國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制，這是歷史經驗的總結。機構的職能和管理體制要體現國家政策走向。目前中國的流域機構是水利部的派出機構，最近經國務院批準中編委批復的流域機構“三定”方案已首次明確流域機構是具有行政職能的事業(yè)單位，統(tǒng)一管理流域的水資源，但各級政府仍然是現行行政區(qū)域管理的主體。因此，借鑒國際上的水管理模式，必須結合中國國情、水情制定適合中國國情的管理體制。新水法規(guī)定實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制是符合中國目前實際的

四、國際上水資源統(tǒng)一管理的方

世界各國都認為，水資源的管理是一件令人頭痛的工作，在大多數國家，水已變成了一種稀少和昂貴的商品。為了滿足經濟社會可持續(xù)發(fā)展的需求，保障水的安全供給，在水資源的管理方面，大體上可歸納為可供選擇的兩種模式，一種是直接管理，另一種是間接管理，從這兩種水管理模式來看

直接管理是指由市鎮(zhèn)行政部門直接管理，比較單一，這是目前世界上最普遍采用的直接管理的模式。但有人認為，這種運作方法，水網比較小，問題比較容易解決，因此，這種管理方式，只適合小市鎮(zhèn)，不適合大城市

間接管理或委托管理，是指行政部門同私營部門合作，簽訂長期管理合同20～30年。一些大都市越來越傾向于這種比較復雜的管理方式。這種管理方式又分為兩種形式：租出經營和特許經營。租出經營是由市鎮(zhèn)行政部門投資興建，只把設施的經營權委托給一家私營公司。私營公司依靠收取水費贏得利潤，并將一部分收入交給市鎮(zhèn)行政部門，以彌補行政部門技術性折舊開支和兌現許下的諾言。承租者的風險是在經營中，

一是負責水的生產和銷售，

二是負責供水水質的質量，

三是負責設施的運轉和保養(yǎng)，

四是負責部分或全部地更新設施。有關設施已經存在，這種管理方式，市政行政部門保持了供水設施的所有權，不承擔運行管理費用，但簽訂這種合同的前提條件是，供水水價的制定則是由該公司與市鎮(zhèn)行政部門協(xié)商確定。私營公司依靠收取水費來贏得利潤。但收取的水費中要上交一部分給市鎮(zhèn)行政部門，作為技術性折舊開支。這種管理方式，市鎮(zhèn)行政部門擁有設施的所有權，私營公司只有經營權，其運行管理費用由私營公司承擔。這種管理方式的前提就是已經興建了或有現成的供水設施，或者政府有財力興建供水設施。但目前具備這種前提條件的城市并不多。有些專家認為，這是一種非常好的管理形式。歐洲有些國家將這種形式還推廣到其他公共服務部門。特許經營比較簡單。由企業(yè)負責修建或更新設施，并負責設施的經營。所有費用全部由企業(yè)承擔。供水設施經政府與企業(yè)簽訂合同30年。企業(yè)通過水費回收費用。到合同期滿后，在保證設施良好運轉情況下，將供水設施全部交給市鎮(zhèn)行政部門。這種管理模式，市政行政部門在30年后將成為水網的主人，但市民可能要承擔昂貴的水費

中國水管理模式應當如何進一步改革是21世紀我們面臨的新問題，但是從深圳水務局的建立到各省市縣水務局的成立，我們已經積累了豐富的實踐經驗，國際上的管理模式可以借鑒，但我們要從中國的水情、體制出發(fā)制定適合中國國情的運作方式

五、如何建立具有中國特色的水資源統(tǒng)一管理體

目前不少省市縣已經建立水務局管理體制，目前，全國已有29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的1009個單位成立水務局或實施城鄉(xiāng)水務統(tǒng)一管理，占全國縣級以上行政單元的42％。成立水務局744個，其中正省級1個，副省級4個，地級86個，縣級653個；由水利部門實施水務統(tǒng)一管理的單位265個，水務管理體制改革已取得顯著成效

水務管理體制與水資源統(tǒng)一管理體制，如何認識這兩者的相互關系，筆者認為所謂水務管理體制的內涵應當是從水資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略高度，體現在水資源的統(tǒng)一性和全局性，而不是簡單的機構的歸并。從法國水務管理體制來看，法國的水務管理體制是根據1964年法國議會修訂通過的新水法確立的。該法最大的特點就是打破了過去以行政區(qū)域為單元的管理體制，建立了以流域為單元的水管理體制。每個流域均設有兩個組織：即流域委員會和水務局。水務局是具有行政管理性質的公立公益機構，是流域委員會的執(zhí)行機構。法國這兩級機構的設置已充分表明，核心是實現對水資源的統(tǒng)一管理。因此，我國水務管理機構的設置，目標應當是從水資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略高度，實現水資源的統(tǒng)一管理

新水法雖然明確流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制，但我國的水務管理機構與流域機構的關系還不是執(zhí)行機構的關系。盡管水務管理機構不是流域機構的執(zhí)行機構，但在水資源統(tǒng)一管理上，新水法已經明確兩者的有機結合。因此，水務管理機構不在于名稱，而在于其實質

從國內外實踐來看，水在管理方式上大體也存在兩種模式，一種是一條龍的直接管理，一種是政企分開的管理模式。筆者認為，不管那種管理方式，職能轉變是關鍵，權屬管理是核心。這個問題解決了，其他問題相對要好辦些。權屬管理屬于機構的職能，就是說，水務局必須對防洪、供水、用水、排水、節(jié)水、污水處理和回用、水環(huán)境治理等等，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的管理體制。統(tǒng)一管理并不意味著有些企業(yè)性質的經營實體一定劃歸水務局直接管理。對于供水、排水和污水治理回用等企業(yè)經營實體，應當走產業(yè)化經營的路子，但權屬管理必須與產業(yè)化經營實體相匹配，可以借鑒國際上間接管理的方式，通過法規(guī)，以合同形式不僅要保證水務局對水資源的權屬管理，而且對公司和企業(yè)的經營和管理有決策和監(jiān)督權，可以采取董事會和監(jiān)事會的形式參與經營實體的決策和管理，這樣可以節(jié)省水行政主管部門的管理和運行費用，又使企業(yè)能運用市場經濟規(guī)律運作。總而言之，各地不管采取那種管理方式，由于地域和自然資源條件、經濟水平的差異性，不要強求全國一個模式，但目標都必須實現水資源的統(tǒng)一管理。任何一種管理方式都必須服從四個有利：有利于水資源的優(yōu)化配置，有利于水資源的高效利用，有利于水資源的可持續(xù)利用，有利于生產力發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展

加強領導、加強宣傳。要以水資源可持續(xù)利用和經濟可持續(xù)發(fā)展為主題，提高全社會對“水危機”的意識，加強需水和用水的管理。中國存在“水危機”絕不是危言聳聽。尤其是北方地區(qū)，以及大中城市缺水態(tài)勢已經十分嚴峻，由于經濟社會發(fā)展，城市化水平的提高，人類活動的影響，導致下墊面產流和匯流的條件發(fā)生了變化，如果未來氣候變暖，這兩種影響組合，會加劇北方地區(qū)水資源的衰減，北方“水危機”的形勢可能更加嚴峻。水資源的統(tǒng)一管理要取得各級政府的支持，要加強水危機對經濟社會發(fā)展和人居環(huán)境、人民生活質量和健康影響的宣傳力度，要將水資源面臨的新形勢和新問題，加強水資源統(tǒng)一管理和建立水務局體制的必要性和緊迫性向領導部門、兄弟部門、社會公眾進行廣泛宣傳。水利部對各地已經建立的水務局管理體制成功的經驗要進行總結，以供各地因地制宜地學習和推廣。