導(dǎo)語：非營(yíng)利組織公共責(zé)任研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

論文關(guān)鍵詞：非營(yíng)利組織；公共責(zé)任；實(shí)現(xiàn)途徑

論文摘要：隨著非營(yíng)利組織在全球范圍內(nèi)的迅速發(fā)展，組織公共責(zé)任的問題也逐漸浮出水面。尤其當(dāng)人們發(fā)現(xiàn)這個(gè)領(lǐng)域并非一片凈土?xí)r，有關(guān)非營(yíng)利組織公共責(zé)任[1]實(shí)現(xiàn)途徑的問題就進(jìn)一步引起人們的關(guān)注。非營(yíng)利組織履行公共責(zé)任的主要現(xiàn)實(shí)途徑包括董事會(huì)治理、自我規(guī)制、公開透明、組織支出等。造成非營(yíng)利組織公共責(zé)任缺失的深層次原因主要包括產(chǎn)權(quán)配置、有限理性與機(jī)會(huì)主義、組織壟斷等。

一、問題的提出

近年來，多種因素共同促使人們給予非營(yíng)利組織的責(zé)任問題以越來越多的關(guān)注。其中一個(gè)重要的因素就是組織自身的快速發(fā)展，以及伴隨于此的組織權(quán)力的擴(kuò)張。相關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，國(guó)際非政府組織在1909年只有176家，而在2000年左右這一數(shù)據(jù)則達(dá)到40000，其中有90％是在20世紀(jì)最后30年形成的。這種快速發(fā)展的勢(shì)頭同樣發(fā)生在許多國(guó)家和地區(qū)的非營(yíng)利領(lǐng)域中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在50年代，中國(guó)的全國(guó)性社團(tuán)只有44個(gè)，60年代不足100個(gè)，地方性社團(tuán)大約在6000個(gè)左右。到1989年，全國(guó)性社團(tuán)和地方性社團(tuán)的數(shù)量分別劇增至1600個(gè)和20余萬個(gè)。1997年，全國(guó)縣級(jí)以上的社團(tuán)達(dá)到18多萬個(gè)，其中全國(guó)性社團(tuán)為1848個(gè)[2]。1999年，全國(guó)各種形式的民間非企業(yè)單位總數(shù)達(dá)到70多萬個(gè)[3]。非營(yíng)利組織的發(fā)展不僅表現(xiàn)為單純數(shù)量的增長(zhǎng)，更加體現(xiàn)為活動(dòng)技能的提升和權(quán)力的擴(kuò)展。對(duì)于當(dāng)前的許多非營(yíng)利組織而言，它們已不再滿足于依靠自身來提供一些具體的社會(huì)服務(wù)，而是試圖通過倡導(dǎo)以及游說等活動(dòng)來達(dá)到社會(huì)的根本改善。此外，由于擁有長(zhǎng)期與特定社會(huì)群體打交道的經(jīng)驗(yàn)，使得非營(yíng)利組織人士具備了相關(guān)領(lǐng)域的專家資格，而這種資格又增加了非營(yíng)利組織在政策制定過程中的地位和權(quán)力。作為一種回應(yīng)，非營(yíng)利組織的責(zé)任問題被提上議事日程[4]。

如果說組織數(shù)量的快速發(fā)展、社會(huì)影響力的日益擴(kuò)張，使得人們對(duì)非營(yíng)利組織的責(zé)任的關(guān)注成為必要，那么上個(gè)世紀(jì)90年代以來發(fā)生在非營(yíng)利領(lǐng)域中的諸多弊案則進(jìn)一步使人們意識(shí)到問題的緊迫性。自美國(guó)聯(lián)合之路（UnitedWay）的主席BillAramony因詐取該組織的弊案被披露后，發(fā)生在非營(yíng)利領(lǐng)域中的諸多丑聞被陸續(xù)揭露出來。其中比較有影響的主要有新世紀(jì)慈善基金會(huì)創(chuàng)建人兼主席JohnBennett因詐騙被判刑；阿德菲大學(xué)（AdelphiUniversity）主席PeterDiamandation因奢侈浪費(fèi)被迫辭職；俄克拉何馬州兒童福利院的主席因?yàn)E用資金而被迫辭職[5]。在亞洲國(guó)家有關(guān)非營(yíng)利組織行為不當(dāng)和貪腐行為的報(bào)道也是時(shí)有出現(xiàn)。中國(guó)殘疾人基金會(huì)及其所屬的康華公司曾因內(nèi)部財(cái)物管理混亂、不遵守非營(yíng)利目的等而受到處罰。在資金管理方面，曾發(fā)生過中華體育基金會(huì)的2000萬元、宋慶齡基金會(huì)的1810萬元“丟失”的事件[6]。2005年，新加坡國(guó)家腎臟基金會(huì)主席杜賴及其董事會(huì)全體成員因享受與正常收入不符合的奢華生活，及其基金使用缺乏透明度引起公眾不滿，于7月14日集體辭職[7]。當(dāng)弊案持續(xù)、廣泛地發(fā)生后，無論是對(duì)于非營(yíng)利組織本身而言，還是對(duì)于政府以及普通民眾而言，非營(yíng)利組織的公共責(zé)任問題已不再僅僅是停留在紙面上的理論問題，而更是一個(gè)迫切需要得到解決的現(xiàn)實(shí)問題。

此外，近些年來，隨著行銷概念在非營(yíng)利領(lǐng)域中日益成為一種流行的話語，募捐成本問題以及更廣泛意義上的非營(yíng)利組織行政成本問題也越來越引起了人們的關(guān)注。在營(yíng)利組織領(lǐng)域，成本問題可能僅僅是一個(gè)組織行為的效率問題，而在非營(yíng)利領(lǐng)域，成本則可能更多的意味著某種組織責(zé)任。當(dāng)一個(gè)非營(yíng)利組織在采取了各種行銷手段后以99元的成本募得100元的善款時(shí)，這種行為往往就會(huì)被視為不僅是一種低效的募捐行為，更是一種不負(fù)責(zé)任的行為。

二、履行公共責(zé)任的途徑選擇

就如何實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織公共責(zé)任而言，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)在實(shí)踐過程中積累了諸多經(jīng)驗(yàn)，其中既有一些基于特殊國(guó)情而形成的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)，也包括一些具有共性特征的經(jīng)驗(yàn)。本文主要對(duì)其中的一些相同或相似的做法進(jìn)行概括和評(píng)述，其中主要包括非營(yíng)利組織董事會(huì)的建設(shè)、組織的自我規(guī)制、組織的公開透明以及組織的支出規(guī)定等。

（一）董事會(huì)與非營(yíng)利責(zé)任

鑒于董事會(huì)在非營(yíng)利組織中所處的地位，以及現(xiàn)實(shí)中發(fā)現(xiàn)的諸多非營(yíng)利弊案幾乎都與組織董事會(huì)相關(guān)，因此，有關(guān)董事會(huì)治理與非營(yíng)利組織公共責(zé)任關(guān)系的討論一直是非營(yíng)利組織文獻(xiàn)中的重點(diǎn)。

1．解決方法一：消極防御

為了防止和減少非營(yíng)利董事會(huì)成員本身的不當(dāng)行為，大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的法律都對(duì)董事在組織中應(yīng)盡的義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定。這些義務(wù)概括起來可以分為兩類，一是保護(hù)的義務(wù)，即董事會(huì)成員在決策過程中應(yīng)盡職盡責(zé)，小心謹(jǐn)慎，努力實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織的最高利益。而一旦由于董事的失職而給組織帶來損失時(shí)，相關(guān)當(dāng)事人要負(fù)起責(zé)任。如中國(guó)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第四十三條規(guī)定：“基金會(huì)理事會(huì)違反本條例和章程規(guī)定決策不當(dāng)，致使基金會(huì)遭受財(cái)產(chǎn)損失的，參與決策的理事應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任?！倍侵艺\(chéng)義務(wù)，即當(dāng)非營(yíng)利組織的利益與董事自身的利益發(fā)生沖突時(shí)，董事應(yīng)該以組織的最高利益為重。在具體規(guī)定上，忠誠(chéng)義務(wù)可以表現(xiàn)為各種形式，且在不同的國(guó)家和地區(qū)存在著巨大差距。比如對(duì)于內(nèi)部交易問題，美國(guó)的相關(guān)法律一般并不絕對(duì)禁止，而是要求組織與董事之間的交易行為必須在其他不相關(guān)董事的監(jiān)督之下進(jìn)行，并接受其審查。而中國(guó)《基金會(huì)管理?xiàng)l理》第四十一條則明確規(guī)定：“基金會(huì)理事遇有個(gè)人利益與基金會(huì)利益關(guān)聯(lián)時(shí)，不得參與相關(guān)事宜的決策；基金會(huì)理事、監(jiān)事及其近親屬不得與其所在的基金會(huì)有任何交易行為。”除此之外，對(duì)進(jìn)入非營(yíng)利組織董事會(huì)的利益相關(guān)的董事們的數(shù)量進(jìn)行控制，是另外一種保證董事遵循忠誠(chéng)義務(wù)的通常做法。如美國(guó)《加利福尼亞州公司法》規(guī)定：“利益相關(guān)董事人數(shù)不能超過非營(yíng)利公共福利公司董事會(huì)成員的49％”[8]。在中國(guó)的《基金會(huì)管理?xiàng)l理》中也有相類似的條款，如第二十條規(guī)定：“用私人財(cái)產(chǎn)設(shè)立的非公募基金會(huì)，相互間有近親屬關(guān)系的理事會(huì)理事，總數(shù)不得超過理事總?cè)藬?shù)的三分之一；其他基金會(huì)，具有近親屬關(guān)系的不得同時(shí)在理事會(huì)任職。在基金會(huì)領(lǐng)取報(bào)酬的理事不得超過理事總?cè)藬?shù)的三分之一?！倍谒氖粭l規(guī)定：“監(jiān)事和未在基金會(huì)專職工作的理事不得從基金會(huì)獲取報(bào)酬?！钡谌谟行﹪?guó)家和地區(qū)的法律中，還規(guī)定在非營(yíng)利組織中設(shè)置監(jiān)事會(huì)或財(cái)務(wù)總監(jiān)機(jī)構(gòu)，以監(jiān)督整個(gè)非營(yíng)利組織的合法活動(dòng)。盡管規(guī)定不盡相同，但基本都體現(xiàn)了某種程度的回避原則。如中國(guó)《基金會(huì)管理?xiàng)l理》第二十二條規(guī)定：“基金會(huì)設(shè)監(jiān)事。監(jiān)事任期與理事任期相同。理事、理事的近親屬和基金會(huì)財(cái)會(huì)人員不得兼任監(jiān)事。監(jiān)事依照章程規(guī)定的程序檢查基金會(huì)財(cái)物和會(huì)計(jì)資料，監(jiān)督理事會(huì)遵守法律和章程的情況。監(jiān)事列席理事會(huì)會(huì)議，有權(quán)向理事會(huì)提出質(zhì)詢和建議，并應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位以及稅務(wù)、會(huì)計(jì)主管部門反映情況。”

2．解決方法二：積極激勵(lì)

為激勵(lì)非營(yíng)利組織董事能夠?yàn)榻M織充分貢獻(xiàn)他們的力量，各國(guó)家和地區(qū)都已充分地意識(shí)到僅僅考慮消極的義務(wù)限定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，從正面進(jìn)行積極激勵(lì)是另外一種有效措施?？紤]到大多數(shù)非營(yíng)利組織相當(dāng)程度上是使命追求型組織——正是這一點(diǎn)使得非營(yíng)利組織與利潤(rùn)追求型企業(yè)區(qū)別開來，因此，首先充分調(diào)動(dòng)起董事們的利他主義精神是必要的。對(duì)許多非營(yíng)利組織董事而言，能夠有機(jī)會(huì)加入非營(yíng)利組織擔(dān)任董事一職，并為他人提供某種積極型支持的行為本身就是一種非常重要的榮譽(yù)。利他主義的責(zé)任感以及榮譽(yù)感經(jīng)常構(gòu)成董事們?cè)跊Q策過程中的自我約束的首要激勵(lì)。而非營(yíng)利組織，甚至是整個(gè)社會(huì)的法律規(guī)范以及社會(huì)輿論首先要做的也是如何充分調(diào)動(dòng)以及保持董事們的這份責(zé)任感，并使他們充分體驗(yàn)到因幫助他人所帶來的某種成就感和榮譽(yù)感。

但董事們普遍擔(dān)心因決策不當(dāng)而給自己帶來諸多麻煩時(shí)，他們往往會(huì)采取對(duì)非營(yíng)利組織事業(yè)碌碌無為的態(tài)度。毫無疑問，這種態(tài)度的普遍存在對(duì)于組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展構(gòu)成了重要傷害。為消除這種后顧之憂，在許多國(guó)家和地區(qū)的歷史上，慈善組織的董事享有慈善赦免權(quán)的現(xiàn)象曾一度存在。當(dāng)然，今天隨著非營(yíng)利領(lǐng)域發(fā)展的越益復(fù)雜，相關(guān)法律建設(shè)也越來越嚴(yán)格，慈善赦免權(quán)在絕大多數(shù)國(guó)家的相關(guān)法律中基本上已被取消，取而代之的則是對(duì)于責(zé)任的強(qiáng)調(diào)。但即便如此，很多國(guó)家還是給予組織的董事會(huì)成員以各種特權(quán)。比如美國(guó)的大多數(shù)州都允許慈善機(jī)構(gòu)給予他們的董事、執(zhí)行官、雇員和其他一定賠償，即如果他們?cè)诖壬茩C(jī)構(gòu)行使權(quán)力時(shí)被起訴，慈善機(jī)構(gòu)會(huì)償付他們?yōu)樽约恨q護(hù)所支出的費(fèi)用[8]。

（二）自我規(guī)制

為達(dá)到履行公共責(zé)任的目標(biāo)，除了各種政府的法律規(guī)定之外，組織的自我規(guī)制通常也扮演了重要的角色。非營(yíng)利組織的自我規(guī)制一般可分為兩種類型，一是單個(gè)非營(yíng)利組織的內(nèi)部管理機(jī)制；二是組織聯(lián)盟內(nèi)部的自我規(guī)制。就前者而言，內(nèi)部管理機(jī)制是任何一個(gè)組織都予以采用的，在很大程度上是組織賴以生存的關(guān)鍵條件，其具體表現(xiàn)形式主要是各種內(nèi)部規(guī)章制度，尤其是組織的內(nèi)部章程。由于充分意識(shí)到腐敗可能帶給非營(yíng)利組織的致命后果，蓋茨基金會(huì)在內(nèi)部制定了各種嚴(yán)格的規(guī)章制度。例如，根據(jù)組織章程，工作人員不能接受受益方贈(zèng)送的任何禮品；如果受益方與自己有親戚等利害關(guān)系，工作人員必須在決策中選擇回避；而且工作人員家人不得申請(qǐng)基金會(huì)提供的各種獎(jiǎng)金[9]。

上世紀(jì)后半葉，隨著對(duì)非營(yíng)利組織運(yùn)作效率的強(qiáng)調(diào)，資源共享與協(xié)調(diào)合作逐漸成為非營(yíng)利領(lǐng)域的共識(shí)，大量的非營(yíng)利組織聯(lián)盟得以發(fā)展。于此，有關(guān)非營(yíng)利組織聯(lián)盟內(nèi)部規(guī)制行為的討論也逐漸被提上議事日程。據(jù)Naidoo的研究，自第一個(gè)非營(yíng)利組織聯(lián)盟自我治理機(jī)制于1991年在菲律賓產(chǎn)生以來，目前在全世界40多個(gè)國(guó)家出現(xiàn)了各種各樣的這類非營(yíng)利聯(lián)盟自治機(jī)制[3]。盡管說，在不同的國(guó)家和地區(qū)、不同的非營(yíng)利領(lǐng)域，其非營(yíng)利組織的自我治理機(jī)制不盡相同，但根據(jù)其在實(shí)踐中的剛性程度不同，則可以將這些治理機(jī)制簡(jiǎn)單劃分為非強(qiáng)制型和強(qiáng)制型兩類。

為加強(qiáng)內(nèi)部治理，許多國(guó)家的非營(yíng)利組織聯(lián)盟都在其內(nèi)部制定了各式各樣的非強(qiáng)制性治理機(jī)制，其內(nèi)容一般都涉及非營(yíng)利組織最為關(guān)鍵的領(lǐng)域，如組織的使命陳述、行為規(guī)范、倫理?xiàng)l例、責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)等。與國(guó)家非營(yíng)利立法強(qiáng)調(diào)對(duì)人的惡性的防治不同，非強(qiáng)制性治理機(jī)制將組織善治的目標(biāo)寄托在人們對(duì)規(guī)則的自覺遵守之上。然而，這些缺乏強(qiáng)制性的治理規(guī)范在實(shí)踐中運(yùn)行的效果并不理想。以美國(guó)為例，在眾多會(huì)員組織參與的情況下，美國(guó)獨(dú)立部門（TheIndependentSector）曾于1991年出版了一份題為“倫理規(guī)范與國(guó)家自愿及慈善團(tuán)體：一種非強(qiáng)制性的遵守”的報(bào)告。但時(shí)隔7年后，一份調(diào)查卻顯示，在51個(gè)受調(diào)查的非營(yíng)利組織領(lǐng)導(dǎo)人和政府管理人員當(dāng)中，只有1個(gè)人還記得當(dāng)初的這個(gè)報(bào)告，并認(rèn)為其在實(shí)踐中是無效的[4]。

非強(qiáng)制型規(guī)范在實(shí)踐中的遭遇促使人們意識(shí)到可操作性是組織規(guī)范能夠?qū)嶋H發(fā)揮作用的關(guān)鍵之所在。于是，各種強(qiáng)制性規(guī)制在非營(yíng)利聯(lián)盟內(nèi)部得以出現(xiàn)。這些強(qiáng)制性規(guī)制主要通過兩種途徑來實(shí)現(xiàn)自己的目的，一是對(duì)優(yōu)秀者進(jìn)行“嘉獎(jiǎng)”，二是對(duì)違規(guī)者進(jìn)行“踢除”。據(jù)此，那些表現(xiàn)良好的會(huì)員組織將會(huì)獲得聯(lián)盟的嘉獎(jiǎng)，允許其在募集資金的過程中利用這種榮譽(yù)（類似于某種形式的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)）為自己做宣傳，從而達(dá)到更好的募捐效果。而對(duì)于那些不守規(guī)矩者將予以懲罰?！耙醋袷?，要么離開”是其通行原則。比如，美國(guó)黑人大學(xué)聯(lián)合會(huì)為了發(fā)揮整體勸募的優(yōu)勢(shì)，不僅拆除了國(guó)內(nèi)許多黑人大學(xué)單獨(dú)設(shè)立的勸募箱，而且給予那些私自勸募的大學(xué)最高予以開除出聯(lián)盟的懲罰[10]。

（三）公開透明

在所有討論非營(yíng)利組織責(zé)任制的文章中，公開與透明是被強(qiáng)調(diào)得最多的?！叭嗣衤蓭煛辈继m代斯的名言“陽光是最好的消毒劑”——與在其他強(qiáng)調(diào)透明與公開價(jià)值的文獻(xiàn)中（如政府透明化問題，公司腐敗問題）一樣——在非營(yíng)利文獻(xiàn)中一再被引用。更有人將非營(yíng)利事業(yè)形容為一種透明的“玻璃”事業(yè)。有關(guān)非營(yíng)利組織的活動(dòng)必須接受公眾的監(jiān)督的觀點(diǎn)已經(jīng)在絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的法律中確立起來，如中國(guó)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第三十八條規(guī)定：“基金會(huì)、境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在通過登記管理機(jī)關(guān)的年度檢查后，將年度工作報(bào)告在登記管理機(jī)關(guān)指定的媒體上公布，接受社會(huì)公眾的查詢、監(jiān)督?！痹诿绹?guó)，非營(yíng)利組織被要求向國(guó)內(nèi)稅務(wù)局提交公眾可以查詢的反映組織運(yùn)行狀況的990表格或990—PF表格，以達(dá)到組織公開透明化的目的。

鑒于如今在如何提升非營(yíng)利組織透明度的問題上，媒體被賦予了歷史上前所未有的重任，因此，在這一部分，我將首先討論非營(yíng)利組織公開化與媒體監(jiān)督的關(guān)系。在接下來的部分，我將討論一個(gè)在非營(yíng)利文獻(xiàn)中經(jīng)常被忽視的部分，即組織公開化與隱私權(quán)的問題。

1．公開化與媒體監(jiān)督

在所有討論非營(yíng)利公開化的文獻(xiàn)中，人們很多時(shí)候?qū)⒐_化等同于接受媒體監(jiān)督。近年來，發(fā)生在非營(yíng)利領(lǐng)域中的諸多貪腐丑聞?wù)潜幻襟w首先曝光的。這一基本事實(shí)在很大程度上證實(shí)了媒體在發(fā)揮外部監(jiān)督功能時(shí)的重要作用?？紤]到此種重要作用幾乎成了人們的共識(shí)，再為其進(jìn)行論證就會(huì)顯得多余，因此，接下來的論述將主要圍繞媒體監(jiān)督過程中存在的問題展開。

如果說上述“事實(shí)”賦予了媒體監(jiān)督以巨大聲譽(yù)，那么其他一些“事實(shí)”卻被長(zhǎng)期忽視了，至少在相當(dāng)數(shù)量的非營(yíng)利組織文獻(xiàn)中被忽視了。其中一個(gè)根本的“事實(shí)”就是媒體的商業(yè)性質(zhì)。對(duì)于絕大部分媒體而言，除了追求公平正義等價(jià)值之外，商業(yè)上的成就也是衡量其成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)，很多時(shí)候可能是一個(gè)更重要的標(biāo)準(zhǔn)。前者使媒體獲得了民眾的道義支持，后者則為媒體帶來實(shí)惠。為了商業(yè)上的成功而彎曲事實(shí)的現(xiàn)象在媒體中已經(jīng)屢見不鮮——甚至在這樣做時(shí)，它們?nèi)匀皇且陨鐣?huì)價(jià)值的守護(hù)者的角色出現(xiàn)的。在非營(yíng)利領(lǐng)域中，最具有典型意義的可能莫過于1998年的香港《明報(bào)》揭露中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)所謂內(nèi)部腐敗的事了。盡管最后法庭的判決證明了基金會(huì)的清白，但此事件給基金會(huì)甚至整個(gè)中國(guó)的慈善事業(yè)所造成的傷害已經(jīng)形成了。在美國(guó)，隨著美國(guó)聯(lián)合之路事件的曝光，媒體曾一度被視為公共慈善資金的唯一可靠的保護(hù)者。但隨著非營(yíng)利領(lǐng)域丑聞的不斷涌現(xiàn)，民眾對(duì)媒體的期望值也隨之下降。在美國(guó)所進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查研究顯示，在如何減少非營(yíng)利領(lǐng)域弊案的問題上，民眾并沒有對(duì)媒體監(jiān)督寄以厚望。在51個(gè)受訪者當(dāng)中，只有2人提到了媒體，占總數(shù)的4％都不到。在部分人看來，媒體所能解決的問題比它們所造成的問題還要多[4]。

2．公開化與隱私權(quán)

在強(qiáng)調(diào)公開化價(jià)值的同時(shí)，忽視組織的隱私權(quán)的現(xiàn)象在非營(yíng)利組織文獻(xiàn)中屢見不鮮。我認(rèn)為，這兩者不可偏廢，正確的做法應(yīng)該是在強(qiáng)調(diào)提高非營(yíng)利組織公開化的同時(shí)，充分保護(hù)組織及其利益相關(guān)者的隱私權(quán)。之所以這么認(rèn)為，其根本原因在于非營(yíng)利組織性質(zhì)上的兩重性，即公共性和自愿性。就前者而言，當(dāng)非營(yíng)利組織本身以及捐贈(zèng)者享受著國(guó)家的減免稅優(yōu)惠時(shí)，以及當(dāng)人們的善良意識(shí)被融入到非營(yíng)利組織中去時(shí)，其公共性就形成了。就后者而言，非營(yíng)利組織活動(dòng)的自愿性質(zhì)本身就涵蓋了對(duì)于隱私權(quán)的訴求。在這一點(diǎn)上，對(duì)非營(yíng)利組織隱私權(quán)的保護(hù)與對(duì)同樣基于自愿原則的商業(yè)活動(dòng)的隱私權(quán)的保護(hù)相類似，而與政府必須對(duì)其任何以強(qiáng)制為依托的行為進(jìn)行充分的解釋并加以公開形成鮮明的對(duì)比。當(dāng)眾多的非營(yíng)利組織為獲得有限的捐贈(zèng)資源而展開競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，組織的公關(guān)技巧、行銷手段、戰(zhàn)略規(guī)劃以及捐贈(zèng)者的名錄等都應(yīng)屬于非營(yíng)利組織的隱私權(quán)的范圍，并應(yīng)得到法律的保護(hù)。

就對(duì)非營(yíng)利組織利益相關(guān)者的隱私權(quán)的保護(hù)而言，主要涉及捐贈(zèng)者與受贈(zèng)者兩個(gè)主體。如果非營(yíng)利組織被要求向大眾公開其捐贈(zèng)者名錄及其捐贈(zèng)金額可能是非常不明智的。這不僅侵犯了捐贈(zèng)者的隱私權(quán)，并更使其處在一個(gè)非常不利的地位，因?yàn)楣_化可能迫使其面對(duì)越來越多的募捐者。這種情況對(duì)于非營(yíng)利組織所造成的不利后果是可想而知的。

如果說對(duì)于隱私權(quán)的保護(hù)在非營(yíng)利組織本身及其捐贈(zèng)者那里沒有得到應(yīng)有的重視，那么這種現(xiàn)象在受贈(zèng)者那里被忽視的程度更為嚴(yán)重。也正因?yàn)榇?，本文將在此問題上費(fèi)上更多的筆墨。具有諷刺意味的是很多受贈(zèng)者本人都希望隱藏自己的受贈(zèng)者身份，有時(shí)甚至為了保持這份隱私而拒絕接受捐贈(zèng)。在主流觀點(diǎn)那里，此種做法通常被斥之為受贈(zèng)者某種品格方面缺陷的體現(xiàn)。而本文認(rèn)為，在強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利組織公開化的同時(shí)，受贈(zèng)者的此類權(quán)利應(yīng)得到尊重。

為了更好的說明這一問題，將政府助學(xué)活動(dòng)與非營(yíng)利組織助學(xué)活動(dòng)進(jìn)行對(duì)比是有益的。對(duì)于前者而言，其所涉及的助學(xué)款項(xiàng)來自國(guó)家公共資金，因此，其行為方式主要采用“符合標(biāo)準(zhǔn)”模式，即在標(biāo)準(zhǔn)面前人人平等，公平原則是其核心價(jià)值。為體現(xiàn)這種價(jià)值，將受贈(zèng)者的名錄進(jìn)行公布是必要的。但對(duì)于非營(yíng)利組織而言，情況要更加復(fù)雜。本文認(rèn)為，對(duì)于那些資金來源主要是國(guó)家公共資金的非營(yíng)利組織（有時(shí)被稱為國(guó)家所擁有的非政府組織，GONGO）而言，與國(guó)家助學(xué)相類似，公布受贈(zèng)學(xué)生的名錄是必要的。而對(duì)于那些資金來源主要是民間的非營(yíng)利組織而言，民間性決定了其在行為方式上通常采用“個(gè)案處理”模式，而不是“符合標(biāo)準(zhǔn)”模式。在此，對(duì)捐贈(zèng)者的負(fù)責(zé)代替公平成了非營(yíng)利組織的首要價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。因此，被要求向大眾公布受贈(zèng)者名錄對(duì)這樣一些非營(yíng)利組織而言是不應(yīng)當(dāng)?shù)?。從另一方面來講，如果非營(yíng)利組織要求受贈(zèng)者接受某種以公開名錄為獲得受贈(zèng)資格為前提的契約時(shí)，國(guó)家則也不應(yīng)干涉這種契約的權(quán)利。當(dāng)然，因?yàn)榻^大多數(shù)非營(yíng)利組織都涉及減免稅問題以及人們的善良意志問題，因此，為避免部分捐贈(zèng)者借助對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行資助而進(jìn)行逃稅的行為發(fā)生，對(duì)受贈(zèng)者資格進(jìn)行審查既是政府的權(quán)力又是其應(yīng)盡的義務(wù)。

（四）組織支出

在許多國(guó)家，為保證非營(yíng)利組織公共責(zé)任的順利實(shí)現(xiàn)，對(duì)非營(yíng)利組織的費(fèi)用支出進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定的做法得到普遍采用，其中主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是對(duì)組織的最高行政費(fèi)用支出進(jìn)行強(qiáng)制性限定，二是對(duì)組織的最低支出總額進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定。

1．行政費(fèi)用支出

國(guó)家在這方面進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定在一定程度上說明了保持一個(gè)合理的成本/受益比在實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織公共責(zé)任過程中的重要意義（作為對(duì)比，政府一般不會(huì)對(duì)一個(gè)企業(yè)的組織效率問題進(jìn)行規(guī)定的）。譬如，中國(guó)《基金會(huì)管理?xiàng)l理》第二十九條規(guī)定：“基金會(huì)工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10％?！北M管相關(guān)規(guī)定普遍存在，但現(xiàn)有的研究表明目前在部分國(guó)家非營(yíng)利組織的募捐成本已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了人們的心理承受能力。在日益競(jìng)爭(zhēng)的慈善市場(chǎng)，為了募集到更多的資金，許多非營(yíng)利組織往往會(huì)雇用專業(yè)的募捐公司來幫助組織進(jìn)行募捐?，F(xiàn)有的研究表明，其中僅有大約三分之一的善款最終落入到非營(yíng)利組織口袋中。其中，這個(gè)比例在大型非營(yíng)利組織那里總體要高一些，而對(duì)于那些小型的非營(yíng)利組織而言，這一比例甚至只能達(dá)到五分之一，甚至更少[11]。

將非營(yíng)利組織的行政費(fèi)用限定在一個(gè)“合理”的范圍之內(nèi)通常被視為實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利責(zé)任的一個(gè)重要手段。從這種做法被大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)所廣泛接受的程度來看，這種理念已經(jīng)如此深入人心。在贏得廣泛贊同的背后，它可能造成的兩個(gè)消極后果往往被忽視了。它們都與組織的基本權(quán)利相關(guān)：一個(gè)是有關(guān)意思自治權(quán)方面的；一個(gè)是關(guān)于平等權(quán)方面的。在有關(guān)非營(yíng)利組織的意思自治權(quán)方面的問題上存在著兩種針鋒相對(duì)的觀點(diǎn)。一方認(rèn)為，組織意思自治原則意味著合理的行政費(fèi)用比例基于捐助人與非營(yíng)利組織之間的商定，而任何外在的硬性規(guī)定都從根本上違反這一原則。進(jìn)一步可以認(rèn)為，非營(yíng)利組織甚至沒有義務(wù)公開它們的行政費(fèi)用，在這一問題上它只對(duì)捐贈(zèng)人負(fù)責(zé)。另一種觀點(diǎn)則反駁道，自從非營(yíng)利組織享受各種稅收減免優(yōu)惠的那一刻開始，非營(yíng)利組織就不再是一個(gè)純粹的私主體了，在相關(guān)財(cái)務(wù)問題上應(yīng)該受到政府的某種監(jiān)控。而對(duì)最高行政費(fèi)用的規(guī)定則是一種有效的辦法。

本文認(rèn)為第二種觀點(diǎn)更為可取，但并非沒有缺陷。限定最高行政費(fèi)用的做法可能有利于大型的、尤其是已經(jīng)建立了廣泛知名度的非營(yíng)利組織，而不利于那些小型的、還沒有廣泛知名度的非營(yíng)利組織。對(duì)后者而言，與其他社會(huì)群體建立良好的關(guān)系，以便在非營(yíng)利領(lǐng)域中站穩(wěn)腳跟才是重要的，而這種公共關(guān)系的開發(fā)很可能需要相當(dāng)高比例的成本。而對(duì)那些擁有相當(dāng)官方背景的非營(yíng)利組織而言，幾乎不需要花費(fèi)多少宣傳成本就可以獲得大量的政府資助，這與純粹的民間非營(yíng)利組織形成了鮮明對(duì)比。因此，正確的做法是對(duì)處于不同層次，不同階段以及不同領(lǐng)域的非營(yíng)利組織的行政費(fèi)用最高限額進(jìn)行分別界定，而在公布形式上也可以采取不同的方式。

2．最低強(qiáng)制性支出

在對(duì)非營(yíng)利組織最高行政費(fèi)用作出限定的同時(shí)，很多國(guó)家還對(duì)組織的最低年度支出作出強(qiáng)制性規(guī)定。比如，中國(guó)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第二十九條規(guī)定：“公募基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70％；非公募基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年基金余額的8％?！泵绹?guó)對(duì)于私人基金會(huì)的最低強(qiáng)制性支出為上一年基金余額的5%。作出這些規(guī)定的目的是顯而易見的，如果一個(gè)非營(yíng)利組織每年將募集到的絕大多數(shù)善款留在組織內(nèi)，而公益支出微乎其微，就很難有理由使人們相信它還是一個(gè)非營(yíng)利組織，很難相信它還在履行公共責(zé)任。

此外，上文對(duì)于非營(yíng)利組織最高行政支出所做的分析在運(yùn)用到對(duì)組織的強(qiáng)制性支出的分析中時(shí)同樣成立。減免稅優(yōu)惠的存在實(shí)質(zhì)上賦予了非營(yíng)利組織某種意義上的間接征稅權(quán)。這一點(diǎn)正是強(qiáng)制性支出存在的關(guān)鍵性理由，因?yàn)檫@些稅收本可以通過國(guó)家來進(jìn)行并服務(wù)于大眾的。如果沒有強(qiáng)制性支出的規(guī)定，那么非營(yíng)利組織擁有的就不僅僅是征稅權(quán)了，同時(shí)還擁有了對(duì)于公共資金的自由支配權(quán)了。如果在法律上沒有強(qiáng)制性支出方面的規(guī)定，就很難保證組織的自利行為不會(huì)發(fā)生，甚至利用非營(yíng)利組織的名義進(jìn)行偷逃稅行為的發(fā)生。

當(dāng)然，為促進(jìn)非營(yíng)利組織的發(fā)展，在強(qiáng)制性支出問題上采用差別性規(guī)定還是必要的。這一點(diǎn)在很多國(guó)家的法律規(guī)定中已經(jīng)有所體現(xiàn)，如上文所提到的中國(guó)和美國(guó)法律中針對(duì)私人基金會(huì)和公益基金會(huì)所作的不同規(guī)定。此外，針對(duì)非營(yíng)利組織所處于不同發(fā)展階段進(jìn)行不同的規(guī)定，以及對(duì)核算周期進(jìn)行差異性規(guī)定等問題都值得進(jìn)一步研究。

三、組織公共責(zé)任缺失的深層原因分析

盡管各國(guó)都對(duì)非營(yíng)利組織履行公共責(zé)任作出了各種各樣的規(guī)定，其中既有國(guó)家方面的法律規(guī)定，也有組織內(nèi)部的自我規(guī)制，但正如我們?cè)谖氖姿枋龅降哪菢?，貪瀆現(xiàn)象在非營(yíng)利領(lǐng)域還是屢見不鮮。各種原因在第二部分其實(shí)已經(jīng)有所涉及，但本文認(rèn)為，根本的原因主要有以下幾點(diǎn)，因此，有必要做專門闡述。

（一）產(chǎn)權(quán)問題

漢斯曼認(rèn)為，非營(yíng)利組織與政府組織和市場(chǎng)組織的最大區(qū)別就在于它的無產(chǎn)權(quán)屬性。我認(rèn)為，正是這種無產(chǎn)權(quán)屬性決定了組織公共責(zé)任的雙面性。一方面，無產(chǎn)權(quán)屬性的存在決定了非營(yíng)利組織主要是一種使命追求型組織，而不是一種利潤(rùn)追求型組織，因此，因委托而帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)就可能比較小，而這些風(fēng)險(xiǎn)在營(yíng)利型組織那里通常被認(rèn)為是難以避免的。在這里，無產(chǎn)權(quán)屬性為非營(yíng)利組織擔(dān)負(fù)公共責(zé)任提供了積極支持。但在另一方面，無產(chǎn)權(quán)屬性對(duì)非營(yíng)利組織公共責(zé)任的影響卻朝向了相反的方向。對(duì)捐贈(zèng)者而言，因缺乏類似于企業(yè)股東擁有的那種剩余索取權(quán)，因此，他們往往也就不會(huì)對(duì)自己捐出的資金給予熱情關(guān)注。比之于企業(yè)和政府，在此種情形下，非營(yíng)利組織中的委托——問題可能會(huì)更加嚴(yán)重，因?yàn)榧词乖谡c公民的關(guān)系中，對(duì)于政府腐敗的揭露將會(huì)有利于提高公民的普遍福利的信念也早已經(jīng)深入人心（更不要說企業(yè)與股東的關(guān)系了），而這一點(diǎn)在捐贈(zèng)那里基本不存在。退一步講，即使出現(xiàn)非營(yíng)利組織違規(guī)使用善款的現(xiàn)象，捐贈(zèng)者的有效懲罰手段一般也只能是減少和停止捐贈(zèng)，而不是進(jìn)行訴訟或要求撤換董事會(huì)成員，這一點(diǎn)與企業(yè)股東對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況的關(guān)注形成了鮮明對(duì)比。如果說，捐贈(zèng)者都缺乏足夠的監(jiān)督非營(yíng)利組織的熱情，那么就更不應(yīng)該給予普通大眾以更高的期望了，因?yàn)樗麄儚姆菭I(yíng)利組織的良好治理中得到利益的可能性更小，更不直接。因此，可以得出這么一個(gè)基本結(jié)論：如果說發(fā)生在企業(yè)中的委托問題主要是因人的過分機(jī)會(huì)主義所致，那么可以近似地認(rèn)為，在非營(yíng)利組織中，問題則主要在于捐贈(zèng)人缺乏監(jiān)督熱情，而此種區(qū)別又是由不同的產(chǎn)權(quán)配置所決定的。

同樣的道理可以運(yùn)用到對(duì)于非營(yíng)利組織董事會(huì)成員的行為分析上。對(duì)于許多董事而言，由于缺乏追求利潤(rùn)的動(dòng)力和壓力，“加入非營(yíng)利組織只是一個(gè)無憂無慮的長(zhǎng)假”。此外，為避免背負(fù)“經(jīng)濟(jì)動(dòng)物”的罵名，很多擁有財(cái)務(wù)頭腦的企業(yè)家董事也不愿過于嚴(yán)格的檢查非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)[12]。最后，無產(chǎn)權(quán)性質(zhì)還從根本上決定了非營(yíng)利組織經(jīng)營(yíng)成本的上升，如募集成本。已有的研究表明，非營(yíng)利組織的董事在與商業(yè)募捐公司進(jìn)行談判時(shí)往往處于下風(fēng)，這與他們?cè)谄渌虡I(yè)談判中的表現(xiàn)形成對(duì)比。其中，一個(gè)合理的解釋就是缺乏產(chǎn)權(quán)激勵(lì)。

（二）有限理性與機(jī)會(huì)主義

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的許多研究成果表明，組織治理問題的根源主要來自于兩個(gè)方面，一是人的有限理性，二是機(jī)會(huì)主義的普遍存在。如果說，產(chǎn)權(quán)界定不清在某種程度上鼓勵(lì)了非營(yíng)利董事會(huì)的碌碌無為，并限制了捐贈(zèng)者以及其他利益相關(guān)者對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督熱情，那么有限理性以及機(jī)會(huì)主義的存在則可能會(huì)誘使非營(yíng)利領(lǐng)域腐敗的滋生。

就政府規(guī)制而言，有限理性的存在決定了非營(yíng)利立法始終落后于組織本身及其周遭環(huán)境的發(fā)展變化。當(dāng)缺乏法律規(guī)范時(shí)，非營(yíng)利組織的公共責(zé)任就不能得到充分保障。僅僅依賴人們的善良意志來保證非營(yíng)利組織公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)幾乎不可能，這一點(diǎn)已經(jīng)成為人們的共識(shí)。正因?yàn)榇耍谌绾伪ＷC組織健康發(fā)展的問題上，各國(guó)都將希望主要寄托在加快和規(guī)范非營(yíng)利組織的立法活動(dòng)上。

有限理性與機(jī)會(huì)主義的存在還使得捐贈(zèng)者與非營(yíng)利組織之間不可能簽訂一個(gè)完全的捐贈(zèng)合同。這里可以分為兩種情況：一是捐贈(zèng)者與非營(yíng)利組織兩者之間的信息不對(duì)稱始終存在，這將為組織的貪瀆行為埋下伏筆，如享受奢侈的生活、資金挪用以及不負(fù)責(zé)任的投資等等，有關(guān)這方面的討論已經(jīng)相當(dāng)成熟，尤其在眾多的委托——理論以及信息不對(duì)稱理論文獻(xiàn)那里更是如此；二是無論在理論上，還是在現(xiàn)實(shí)中都存在兩者整體信息缺失的情況，即兩者都不能對(duì)未來的不可確定性提供合理預(yù)期。從這層意思上來說，捐贈(zèng)合同始終是不完全的。對(duì)未來不能進(jìn)行合理預(yù)期有時(shí)也會(huì)涉及到非營(yíng)利組織的公共責(zé)任問題。譬如，當(dāng)一場(chǎng)巨大的災(zāi)難（如洪水等）來臨時(shí)，非營(yíng)利組織通常會(huì)面臨兩個(gè)突發(fā)性事件：一是災(zāi)難本身；二是數(shù)量巨大的捐贈(zèng)物資。從積極的角度分析，前者為非營(yíng)利組織提供了擔(dān)負(fù)公共責(zé)任的“契機(jī)”，后者為其提供了擔(dān)負(fù)責(zé)任的手段。但是，如果缺少流暢的運(yùn)輸渠道、儲(chǔ)藏設(shè)施以及合理的管理，巨大的物資很可能會(huì)成為組織的負(fù)擔(dān)，尤其對(duì)于那些易腐性物資如食物等更是如此。當(dāng)大量的捐贈(zèng)物資開始糜爛變質(zhì)，而沒有被及時(shí)送達(dá)急需者那里時(shí)，公共責(zé)任問題就產(chǎn)生了。在這一案例中，無論是捐贈(zèng)者，還是非營(yíng)利組織都很難對(duì)災(zāi)難的未來發(fā)展以及可能的總捐贈(zèng)額進(jìn)行有效的預(yù)期，否則單個(gè)捐贈(zèng)者本來可以減少捐贈(zèng)，或者非營(yíng)利組織本來可以建設(shè)更多的倉庫、更加通暢的流通機(jī)制來應(yīng)對(duì)危機(jī)的。2004年發(fā)生在四川省的慈善義演丑聞則從另一個(gè)側(cè)面為我們提供了鮮活的案例。當(dāng)社會(huì)輿論普遍將目光集中在這場(chǎng)演出中明星的出場(chǎng)費(fèi)時(shí)，卻忽視了那場(chǎng)突如其來的暴雨。幾乎可以認(rèn)為，在這場(chǎng)演出中最終造成四川省慈善總會(huì)顆粒無收的正是這場(chǎng)暴雨。因?yàn)榘凑諔T例，如果沒有這場(chǎng)暴雨，演出票房完全可以保證在支付了各種演出費(fèi)用后有所節(jié)余以支持慈善事業(yè)的。

（三）一體化與組織壟斷問題，

在非營(yíng)利領(lǐng)域，組織的一體化主要包括橫向一體化和縱向一體化兩種形式。就前者而言，當(dāng)眾多在相類似領(lǐng)域中的非營(yíng)利組織結(jié)成聯(lián)盟時(shí)，橫向一體化就形成了，如美國(guó)的聯(lián)合之路，黑人大學(xué)聯(lián)合會(huì)等。就后者而言，當(dāng)某個(gè)支持型基金會(huì)向上合并了某個(gè)出版社以出版自己的宣傳材料，或者向下合并了某個(gè)運(yùn)作型基金會(huì)，那么縱向一體化就形成了。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般研究成果，此類一體化是對(duì)非營(yíng)利組織節(jié)約成本、提高效率、強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)和價(jià)值共享的呼吁的一種反應(yīng)。因此，通常來說，它不僅是提高組織效率的手段，也是更能夠?qū)崿F(xiàn)組織公共責(zé)任的有效機(jī)制。當(dāng)然，具體個(gè)案的成功與否將主要取決于民眾對(duì)此種一體化的需求。這種以需求為導(dǎo)向的非營(yíng)利組織一體化與以行政為導(dǎo)向的非營(yíng)利組織壟斷形成了鮮明對(duì)比。國(guó)家可以通過多種渠道客觀上造成非營(yíng)利組織壟斷，比如在非營(yíng)利組織的設(shè)立上制定過高的資金門檻以及規(guī)定在一個(gè)地區(qū)不允許相類似組織的存在等等。因?yàn)橹饕哉姓敲癖娦枨鬄閷?dǎo)向，此類組織所履行的公共責(zé)任通常就是政府所確定的公共責(zé)任——而問題的關(guān)鍵則在于它們并不總是與公眾的意愿相符合。

此外，如果將非營(yíng)利組織的資金來源加入到分析框架中，壟斷對(duì)組織的責(zé)任行為所起的負(fù)面作用就更大了。當(dāng)處于壟斷地位的非營(yíng)利組織的絕大多數(shù)資金來自同樣處于壟斷地位的政府（一般更為壟斷），而非競(jìng)爭(zhēng)型的民間社會(huì)時(shí)，那么通常會(huì)造成兩個(gè)后果：一是非營(yíng)利組織對(duì)于政府的惟命是從；二是非營(yíng)利組織對(duì)其他利益相關(guān)者（如一般大眾、有限的捐贈(zèng)者以及受贈(zèng)者等等）形成公共責(zé)任的意識(shí)變得更加困難。在將這種一般結(jié)論用于對(duì)中國(guó)非營(yíng)利組織的分析方面已經(jīng)形成了諸多的研究成果[13]。

最后，需要說明的是，指出非營(yíng)利組織公共責(zé)任缺失的根本性原因的目的并非在于否定現(xiàn)實(shí)的履行責(zé)任的路徑選擇的價(jià)值，更不是試圖得出一個(gè)悲觀主義的結(jié)論，而僅僅只是提供另外一種或數(shù)種路徑選擇，而這些選擇又是建立在對(duì)于根本性原因的充分意識(shí)和認(rèn)知的基礎(chǔ)之上的。

參考文獻(xiàn)：

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