導(dǎo)語(yǔ)：從我國(guó)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀看制度安排對(duì)地方政府組織績(jī)效的影響一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]現(xiàn)有的政府組織績(jī)效評(píng)估理論與方法沒(méi)有考慮到制度安排對(duì)政府組織績(jī)效的影響?，F(xiàn)行中國(guó)縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置煩瑣，職能重疊，職責(zé)不清，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)太多，人員編制規(guī)模過(guò)大，都是上級(jí)政府部門(mén)按照有關(guān)規(guī)定設(shè)計(jì)的，政府組織績(jī)效不盡如人意是制度安排造成的。只有政府部門(mén)“讓利與民”，才能使政府真正成為“人民滿意的政府”。

[關(guān)鍵詞]政府績(jī)效；評(píng)估；機(jī)構(gòu)；編制；制度變遷

自20世紀(jì)60年代以來(lái)，以政府財(cái)政危機(jī)和信用危機(jī)為背景，北美和歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家的政府和公共部門(mén)出現(xiàn)績(jī)效導(dǎo)向，并引導(dǎo)著各國(guó)政府的公共管理實(shí)踐。在我國(guó)，自黨的十六大以來(lái)，全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展觀逐漸深入人心，成為國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略思想。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在多個(gè)正式場(chǎng)合提到“科學(xué)發(fā)展觀”、“正確政績(jī)觀”，中國(guó)政府定位于建設(shè)“廉潔務(wù)實(shí)高效政府”、“法制政府”和“人民滿意政府”。國(guó)家和政府的道路選擇極大地推動(dòng)了中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)的開(kāi)展，僅從關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的報(bào)道和研究來(lái)看，近年來(lái)呈逐漸“升溫”趨勢(shì)，成為中國(guó)社會(huì)的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。[1]而從實(shí)踐看，黨的十六屆四中全會(huì)提出要抓緊建立一套科學(xué)的干部實(shí)績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)和辦法，在此背景下，政府績(jī)效評(píng)價(jià)研究具有了鮮明的時(shí)代特征和現(xiàn)實(shí)意義。

一、國(guó)內(nèi)關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估現(xiàn)狀

我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)的歷史淵源主要體現(xiàn)為官員個(gè)人的績(jī)效評(píng)價(jià)，政府作為實(shí)現(xiàn)特定職能的組織的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐顯得較為滯后。[2]在過(guò)去20多年中，中國(guó)實(shí)行了跨越式、非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略，與此相適應(yīng)，上下級(jí)政府間以及政府組織內(nèi)部的績(jī)效考核主要采用了關(guān)鍵業(yè)績(jī)指標(biāo)體系的方法，[3]并最終形成了以目標(biāo)責(zé)任制為主的績(jī)效評(píng)價(jià)方式。在這種方式的主導(dǎo)下，我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)演化為目標(biāo)責(zé)任考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)的主要依據(jù)或來(lái)源是各級(jí)政府在年度工作之初所制定的目標(biāo)責(zé)任計(jì)劃書(shū)。在操作過(guò)程中，各級(jí)政府實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐者一般遵循著“科學(xué)、客觀、公正、真實(shí)”的原則，采取綜合各方意見(jiàn)的方式形成評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

與此同時(shí)，另一種績(jī)效評(píng)價(jià)模式是以外部公眾為主的利益相關(guān)者對(duì)特定政府或部門(mén)的兩類(lèi)評(píng)價(jià):一類(lèi)是省直或市直機(jī)關(guān)工委所屬考評(píng)辦公室所進(jìn)行的外部公眾評(píng)議政府(機(jī)關(guān))活動(dòng)；另一類(lèi)是由紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)所主持進(jìn)行的與特定社會(huì)行業(yè)相關(guān)的對(duì)政府部門(mén)的服務(wù)水平和公共形象進(jìn)行價(jià)值判斷的活動(dòng)，即“行風(fēng)評(píng)議”。外部利益相關(guān)者參與作為“自下而上”評(píng)議政府績(jī)效的重要嘗試，能夠改善中國(guó)地方政府的公共形象、提高公共服務(wù)質(zhì)量、加強(qiáng)民主監(jiān)督等等。但是，盡管?chē)?guó)內(nèi)諸多學(xué)者以及政府官員已經(jīng)意識(shí)到以公眾為主體對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)的必要性，很多地方政府也已經(jīng)開(kāi)展了“市民評(píng)議政府”的活動(dòng)，但如何客觀評(píng)價(jià)這類(lèi)外部評(píng)價(jià)模式還有待進(jìn)一步總結(jié)。[4]

國(guó)內(nèi)最有影響力的政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，恐怕要算2004年7月國(guó)家人事部《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究》課題組在總結(jié)國(guó)內(nèi)外相關(guān)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)思想和方法技術(shù)的基礎(chǔ)上，提出的一套“適用于中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系”。據(jù)介紹，該體系共分三層，由職能指標(biāo)、影響指標(biāo)和潛力指標(biāo)3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，11個(gè)二級(jí)指標(biāo)以及33個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，適用于全面系統(tǒng)地評(píng)估中國(guó)地方各級(jí)政府，特別是市縣政府的績(jī)效和業(yè)績(jī)狀況。[5]該指標(biāo)體系一推出，就在社會(huì)上引起了巨大反響，各方褒貶不一。由于這套指標(biāo)體系是由國(guó)家人事部人員所組成的課題組制定的，所設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系是否恰當(dāng)，受到各方關(guān)注，引發(fā)了不少批評(píng)，被國(guó)內(nèi)學(xué)者稱為“錯(cuò)誤的例證”。究其原因，可能在于所給出的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺少清晰、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑O(shè)計(jì)理論與方法。

可以看出，國(guó)內(nèi)所有關(guān)于政府組織績(jī)效的評(píng)估，都無(wú)一例外地忽略了制度因素對(duì)組織績(jī)效的影響，換句話說(shuō)，對(duì)政府組織績(jī)效的評(píng)估沒(méi)有考慮到作為政府形成基礎(chǔ)的制度安排的因素，忽略了作為政府組織形成與運(yùn)行規(guī)則的制度安排對(duì)政府組織績(jī)效的影響。

筆者在2006年5、6月份隨全國(guó)人大農(nóng)業(yè)工作委員會(huì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)專(zhuān)題調(diào)研組在陜西省某市L縣和該縣的T鎮(zhèn)就政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況進(jìn)行了為期7天的調(diào)研。調(diào)研采取聽(tīng)取市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)、按照村民名單隨機(jī)點(diǎn)名召開(kāi)村民座談會(huì)、到村民家里隨機(jī)采訪等形式，比較詳細(xì)地了解了自2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革以后，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行情況。本文在調(diào)研取得的第一手材料的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)陜西省L縣縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀的實(shí)證考察，試圖分析中國(guó)現(xiàn)行縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置如何影響縣鄉(xiāng)政府組織的績(jī)效。

二、案例

1、L縣的機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀。L縣位于秦嶺北麓，關(guān)中平原東南部，地形為南山北嶺中河川，屬秦嶺北麓丘陵區(qū)，土地面積1969平方公里，其中耕地76萬(wàn)畝。全縣22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，63萬(wàn)人口，從其中80%的人口居住在20%的川地，20%的人口居住在80%的山區(qū)，是國(guó)家重點(diǎn)扶持的貧困縣。[6]L縣黨政群部門(mén)共62個(gè)(含22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn))，行政編制1407人。其中縣委10個(gè)部門(mén)編制105人；縣政府19個(gè)部門(mén)編制335人；政法部門(mén)編制386人；群團(tuán)5個(gè)單位，編制19人；人大、政協(xié)編制20人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制542人。全額及差額事業(yè)單位(含中、小學(xué))共530個(gè)，編制9260人。其中縣委所屬全額撥款單位3個(gè)(黨校、基層辦和檔案局)，編制共41人?？h政府直屬的全額撥款單位10個(gè)(人事勞動(dòng)局、廣電局、旅游局、交通局、糧食局、市容局、工業(yè)園區(qū)、北京辦事處、農(nóng)綜辦和扶貧辦)，編制114人，實(shí)有148人。另外還有中、小學(xué)433所，教職員6283人。黨政群部門(mén)及全額、差額撥款事業(yè)單位共有人員10612人，加上離退休人員，財(cái)政供養(yǎng)人口共13432人?？h上按照省市兩級(jí)政府的統(tǒng)一部署，2002年進(jìn)行了縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革，縣級(jí)部門(mén)由原來(lái)的43個(gè)減少到40個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由原來(lái)的29個(gè)合并為22個(gè)；縣級(jí)各部門(mén)由原來(lái)的969人精簡(jiǎn)到843人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制由原來(lái)的774人精簡(jiǎn)到542人。

2、現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的問(wèn)題。L縣現(xiàn)有的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置基本上是按照中央、省、市的“條條”模式套下來(lái)的，是按照省市兩級(jí)主管部門(mén)既定的改革方案如期完成改革任務(wù)，并經(jīng)過(guò)上級(jí)機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)的驗(yàn)收合格以后形成的，上邊有什么機(jī)構(gòu)，下面就設(shè)什么委、辦、局，形成了上級(jí)政府安排下級(jí)政府機(jī)構(gòu)的特色。按照最終由國(guó)務(wù)院審定的縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革方案，縣工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)各設(shè)一個(gè)部門(mén)，都配有領(lǐng)導(dǎo)、干事。

在改革中，縣上曾經(jīng)考慮加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，著力抓好農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村問(wèn)題，將農(nóng)口的所有縣級(jí)機(jī)構(gòu)合并為一個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)展委員會(huì)。但是，由于取消了一些部門(mén)，被取消部門(mén)的上屬單位便出面干預(yù)，不設(shè)相應(yīng)部門(mén)就不給項(xiàng)目、不予撥款，縣上不得不取消農(nóng)發(fā)委，恢復(fù)原有機(jī)構(gòu)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來(lái)沒(méi)有設(shè)置人大機(jī)構(gòu)，按照修訂后的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》要求，又設(shè)立了人大主席團(tuán)。調(diào)研中，我們了解到幾乎所有上屬單位都通過(guò)各種形式，不從實(shí)際出發(fā)，不考慮基層的工作量和財(cái)政供養(yǎng)能力，片面強(qiáng)調(diào)本部門(mén)工作的重要性，要求縣上成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)。

縣級(jí)各部門(mén)的行政編制，也是在機(jī)構(gòu)改革中按照上級(jí)編制部門(mén)下達(dá)的編制數(shù)確定的，沒(méi)有認(rèn)真研究在轉(zhuǎn)型過(guò)程中每個(gè)部門(mén)職能轉(zhuǎn)變后的實(shí)際需要人數(shù)。據(jù)對(duì)縣級(jí)48個(gè)單位走訪的結(jié)果，70%的單位領(lǐng)導(dǎo)反映，職能真正轉(zhuǎn)變后，縣級(jí)機(jī)構(gòu)中只要保留現(xiàn)有在編人員的一小半就夠了。縣人大現(xiàn)有23人，內(nèi)設(shè)一辦四委，每個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)一年安排一次視察，一次檢查，個(gè)別有兩次檢查，也就四次視察，五次檢查。人大有關(guān)同志反映，設(shè)一辦兩委，編制10人足矣。縣建設(shè)局和其下屬的公用事業(yè)處，同在一個(gè)院內(nèi)辦公，人員合用，共有51人。局有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)反映，真正從有利于工作、人盡其用的角度考慮，只需要10至12人就夠了。

L縣縣委領(lǐng)導(dǎo)職位，設(shè)一個(gè)書(shū)記，四個(gè)副書(shū)記，縣委共有10個(gè)部門(mén)，平均一個(gè)人管兩個(gè)部門(mén)；縣政府領(lǐng)導(dǎo)職位，設(shè)一個(gè)縣長(zhǎng)、六個(gè)副縣長(zhǎng)，三個(gè)調(diào)研員，縣政府19個(gè)部門(mén)，平均每個(gè)人分管兩個(gè)部門(mén)。該縣給縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)每人配一個(gè)秘書(shū)，編在縣委、縣政府辦公室的綜合科，還各配一輛專(zhuān)車(chē)，三個(gè)調(diào)研員合用一輛車(chē)，共13輛車(chē)。每輛車(chē)購(gòu)置費(fèi)按15萬(wàn)元計(jì)，需195萬(wàn)元，每年每車(chē)各種費(fèi)用按2萬(wàn)元計(jì)，共26萬(wàn)元，每個(gè)司機(jī)、秘書(shū)的工資、補(bǔ)助每人以1萬(wàn)5千元計(jì)，共計(jì)42萬(wàn)元。加上縣人大四個(gè)副主任、政協(xié)三個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的各種費(fèi)用，對(duì)一個(gè)貧困縣來(lái)說(shuō)，是一筆很大的開(kāi)支。而且這么多的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，每人只管一、兩個(gè)部門(mén)，實(shí)際上是縣領(lǐng)導(dǎo)干了部、局長(zhǎng)的事，部、局長(zhǎng)則干了股、科長(zhǎng)的事，造成辦事環(huán)節(jié)多、層次多，導(dǎo)致職責(zé)不清，推諉扯皮，效率低下。

縣級(jí)各部門(mén)編制6人以下的設(shè)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)一正二副，6人以上的設(shè)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)一正三副，縣上40個(gè)部門(mén)共有領(lǐng)導(dǎo)202人。有下屬單位的部、局、委、辦還設(shè)有專(zhuān)職黨委書(shū)記、副書(shū)記，他們只管學(xué)習(xí)、黨務(wù)，大多數(shù)時(shí)間無(wú)所事事，只有喝茶看報(bào)了。L縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)一般都有9人左右，合并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)有20人之多，官比兵多，22個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))共有188個(gè)領(lǐng)導(dǎo)。這么多的部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，有的只能分工管1個(gè)科室，有的只領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)干事，有的甚至有官無(wú)兵。官多法亂，政出多門(mén)，相互扯皮，產(chǎn)生了許多矛盾，增加了內(nèi)耗，降低了行政效率。

3、原因分析。按照《中華人民共和國(guó)憲法》的規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作?！吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使下列職權(quán):(1)執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，決定和命令；(2)執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作；(3)保護(hù)社會(huì)主義全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；(4)保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；(5)保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；(6)保障憲法和法律賦予的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利；(7)辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)。[7]P29-32從T鎮(zhèn)的實(shí)際情況來(lái)看，T鎮(zhèn)政府的事務(wù)主要包括臨時(shí)性、突發(fā)性事務(wù)、日常行政事務(wù)和接待事務(wù)。其中臨時(shí)性、突發(fā)性事務(wù)最多。這種類(lèi)型的事務(wù)之所以多，一是因?yàn)?a href="http://www.yuanjingfilm.com/lunwen/sxzz/sxzh/200803/111611.html" target="_blank">制度的原因。國(guó)家法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完成上級(jí)交辦的任務(wù)，上級(jí)往往也通過(guò)這種途徑將很多事務(wù)壓下來(lái)。政府層級(jí)越低，它所面對(duì)的上級(jí)政府就越多；二是還存在個(gè)人因素。在行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政首長(zhǎng)個(gè)人的政績(jī)、升遷、榮辱多與上級(jí)意志密切相關(guān)，因此，對(duì)于上級(jí)所交辦的任務(wù)不得不全力完成。

另外，還存在一種因素就是基層政治體制不順。在實(shí)施“村民自治”之前，上級(jí)將事權(quán)下壓給T鎮(zhèn)以后，T鎮(zhèn)還可以將部分事務(wù)下派給村。而現(xiàn)在，由于實(shí)行“村民自治”，原來(lái)還具有下級(jí)意義的村，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是服從態(tài)度，而是討價(jià)還價(jià)的談判態(tài)度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)法再將事權(quán)下壓，從而處于一種兩面受壓的尷尬與困難境地。對(duì)此，T鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)深有感觸:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就是辦事機(jī)構(gòu)，權(quán)利無(wú)限小，責(zé)任無(wú)限大”，對(duì)于某些事務(wù)，“我們沒(méi)有這方面的權(quán)力，卻要為這些事情承擔(dān)責(zé)任”。由此可見(jiàn)，是制度安排影響著政府組織行為表現(xiàn)，最后無(wú)疑影響到政府績(jī)效。

三、結(jié)論與建議

制度(Institution)，作為經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)理論中的一個(gè)基本范疇，經(jīng)過(guò)了不同的理解與變化階段。馬克思和古典學(xué)派研究了資本主義制度，并對(duì)社會(huì)主義制度作了大體的設(shè)想，其研究主要是針對(duì)社會(huì)“基本制度”進(jìn)行的。直接把經(jīng)濟(jì)運(yùn)行作為一種制度形式研究的首先是馬歇爾，他把“組織”作為制約生產(chǎn)力發(fā)展的因素之一進(jìn)行了研究。新古典綜合派象古典學(xué)派一樣，在研究經(jīng)濟(jì)運(yùn)行時(shí)往往假定制度不變，而發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)則更多地強(qiáng)調(diào)技術(shù)、資金和人力資本在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。這就不能回答在上述條件完全相同的條件下，為什么有的國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展得快，而有的國(guó)家發(fā)展得慢的問(wèn)題。直到20世紀(jì)70年代興起的新經(jīng)濟(jì)學(xué)派明確宣布:“有效率的經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵”，[8]P1人們才更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的制度因素。諾斯在其代表作《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》一書(shū)中，集中闡述了他對(duì)制度的理解。他認(rèn)為，制度是為了決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約，它的主要作用是通過(guò)建立一個(gè)人們相互作用的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)來(lái)減少不穩(wěn)定性。制度主要有正式制度、非正式制度和它們的實(shí)施方式。其中正式制度包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和法律規(guī)則，它來(lái)源于社會(huì)生產(chǎn)的專(zhuān)業(yè)化分工。

柯武剛和史漫飛認(rèn)為:“制度是行為規(guī)則，并由此而成為一種引導(dǎo)人們行為的手段。它通常都要排除一些行為限制可能的反映。因此，制度使他人的行為變得更可預(yù)見(jiàn)，它們?yōu)樯鐣?huì)交往提供一種確定的結(jié)構(gòu)。[9]P176

從以上的論述中我們可以看出，制度的內(nèi)涵至少包括以下三種內(nèi)容:

1、體制(System)。關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系權(quán)限劃分等方面的體系和制度的總稱。如國(guó)家政治體制，通常指廣義的國(guó)家政治制度，包括有關(guān)國(guó)體和政體等的制度。經(jīng)濟(jì)體制，指經(jīng)濟(jì)生活中的各種關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)單位組織與管理經(jīng)濟(jì)的規(guī)章制度。[10]P433

2、組織(0rganization)。盡管傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為政治或組織就是對(duì)市場(chǎng)的否定，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)卻越來(lái)越形成這樣一個(gè)共識(shí):政府(組織)和市場(chǎng)一樣，都是引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)決策的可以選擇的制度。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物科斯在用交易費(fèi)用理論證明了市場(chǎng)價(jià)格的運(yùn)轉(zhuǎn)成本以后，甚至提出了政府(組織)和市場(chǎng)往往是可以替代的論點(diǎn)，并認(rèn)為企業(yè)就是市場(chǎng)的替代品。市場(chǎng)和企業(yè)組織同樣是引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)決策的可選擇的制度安排，市場(chǎng)是交換產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)擁有者的“集合”，企業(yè)則是出于節(jié)約成本或增加利益而聯(lián)合起來(lái)的“組織”，市場(chǎng)和組織的差異就在于合同的形式。[11]

3、政策(Policy)。在所有可以界定的主要組織形式中，除了企業(yè)組織外，政府也是不可忽略的另一種組織形式。盡管在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中對(duì)于政府的角色一直存在著“守夜人”與“調(diào)控者”的爭(zhēng)論，但現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)卻非常強(qiáng)調(diào)政府同樣是一個(gè)交易主體，因此，政府對(duì)政策的制定有著很強(qiáng)的利益化傾向，有時(shí)候甚至構(gòu)成制度創(chuàng)新的阻力。

理論的演繹本身并不是目的，重要的是要用理論解釋和說(shuō)明現(xiàn)實(shí)。從以上關(guān)于制度內(nèi)涵的分析可以看出，制度是政府組織的一項(xiàng)重要資源，它不僅是政府組織賴以形成的規(guī)范，也是約束政府組織運(yùn)行的準(zhǔn)繩，政府組織的行為績(jī)效不可能不依賴于其固有的制度安排?，F(xiàn)有的關(guān)于政府組織績(jī)效的研究，一般而言，在討論各種影響政府組織績(jī)效的因素時(shí)，制度因素是被排除在外的，即將制度視為已知的、既定的，或者說(shuō)把制度因素作為“外生變量”而忽略了對(duì)組織績(jī)效的影響。

筆者認(rèn)為，由中國(guó)政府組織引導(dǎo)的機(jī)構(gòu)改革其實(shí)就是制度變遷的過(guò)程。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究已經(jīng)表明，當(dāng)要素相對(duì)價(jià)格及談判力量的對(duì)比發(fā)生變化以及組織的偏好發(fā)生變化時(shí)，制度就會(huì)發(fā)生變遷，而制度變遷是對(duì)構(gòu)成制度框架的規(guī)則、準(zhǔn)則和實(shí)施制度的各個(gè)組織(包括自我實(shí)施變遷的組織)在相對(duì)于價(jià)格或偏好變化的情況下，為謀取自身利益最大化而重新談判，修改舊的規(guī)則，從而達(dá)成更高層次的合約，最終建立新的規(guī)則的全部過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，當(dāng)各個(gè)組織的談判力量不構(gòu)成經(jīng)濟(jì)交換總體的一系列合約的談判約定時(shí)，如果沒(méi)有一個(gè)組織能夠從重建合約的資源投入中有利可圖，這時(shí)制度才會(huì)穩(wěn)定下來(lái)，即形成制度均衡。

正是從這個(gè)意義上講，如果說(shuō)經(jīng)過(guò)幾次機(jī)構(gòu)改革，中國(guó)現(xiàn)行縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府組織的組織績(jī)效不盡如人意的話，一定存在著作為談判一方的公眾、企事業(yè)組織和政府組織等在談判的博弈中一方攫取其余各方利益的地方。要想使政府績(jī)效通過(guò)機(jī)構(gòu)改革重新“洗牌”，作為談判一方的政府，在擁有制定規(guī)則的權(quán)力這一優(yōu)勢(shì)資源的前提下，只有考慮“讓利于民”、切實(shí)把改革的目標(biāo)放在讓公眾的利益和企事業(yè)組織的利益實(shí)現(xiàn)最大化，而不是過(guò)多地考慮政府組織自身利益的最大化，政府才能真正成為“人民滿意的政府”，才能使國(guó)家和社會(huì)達(dá)到最終的和諧。

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