導(dǎo)語(yǔ)：政治學(xué)公共政策價(jià)值研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀(guān)點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：就現(xiàn)代政府而言，公共政策的價(jià)值取向大多以功利主義倫理學(xué)為基本依據(jù)，秉持為最大多數(shù)人謀取最大的利益的核心原則進(jìn)行政策效果評(píng)估。盡管這種方法論有著簡(jiǎn)潔，明了的效果，但是它卻無(wú)法平衡大多數(shù)人的利益和少數(shù)人的代價(jià)。本文以政治學(xué)的視野出發(fā)，力圖闡明價(jià)值，利益之間的內(nèi)在聯(lián)系，從而彌補(bǔ)功利主義方法論的先天不足。

關(guān)鍵詞語(yǔ)：價(jià)值利益

美國(guó)政治學(xué)學(xué)者戴維?伊斯頓從政治學(xué)系統(tǒng)分析論出發(fā)，認(rèn)為公共政策是政治系統(tǒng)權(quán)威性決定的輸出，因而得出：公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作有權(quán)威的分配。這一定義突出了三個(gè)思想：

1．制定公共政策是為了價(jià)值分配

2．分配的范圍是全社會(huì)

3．分配的影響力是權(quán)威性

很顯然，這種理解是從政治學(xué)原理的角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)的是公共政策的分配功能，在這里關(guān)于“價(jià)值”的理解是最寬泛的，它包括了一切有用的資源。這種理解暗含著一個(gè)基本的政治學(xué)的假設(shè)，即利益及利益關(guān)系是人類(lèi)社活動(dòng)的基礎(chǔ)，而政府的基本職能，就是對(duì)利益進(jìn)行社會(huì)性的分配。公共政策就是政府進(jìn)行社會(huì)性利益分配的主要形式。那么要實(shí)現(xiàn)“對(duì)全社會(huì)價(jià)值作有權(quán)威的分配”的公共政策的主體在行為中必將是“趨利弊害”的，也就是說(shuō)有要求達(dá)到“利益最大化”的價(jià)值取向，這樣政策的效果才能凸現(xiàn)。但是必須指出的是政府在利用公共政策去保護(hù)，滿(mǎn)足一部分人的利益需求的同時(shí)，抑制、削弱了甚至是打擊了另一部分人的利益，以達(dá)到一種新的利益結(jié)構(gòu)。這種主張本質(zhì)上體現(xiàn)了功利主義的價(jià)值取向。

一、對(duì)戴維?伊斯頓的公共政策價(jià)值的追問(wèn)

“公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作權(quán)威性的分配”，換言之，一項(xiàng)政策的實(shí)質(zhì)在于通過(guò)其本身不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們，這種定義天然地存在著缺陷。

追問(wèn)一:公共政策僅止于分配嗎？公共政策的確具有價(jià)值分配功能，但人們會(huì)沿著這一話(huà)語(yǔ)邏輯發(fā)問(wèn)：公共政策僅止于分配嗎？與分配同系列的生產(chǎn)、交換和消費(fèi)，是否也是公共政策的功能所在？我們認(rèn)為，公共政策除了分配社會(huì)價(jià)值的功能外，還具有生產(chǎn)、交換和消費(fèi)社會(huì)價(jià)值的功能，表現(xiàn)在：1）政府通過(guò)執(zhí)行直接投資、國(guó)家控股等政策，直接創(chuàng)制公共物品和公共服務(wù)。2）通過(guò)簽訂和執(zhí)行政府間外貿(mào)協(xié)議，遵循比較優(yōu)勢(shì)原則，互相交換社會(huì)價(jià)值。WTO本質(zhì)上就是為了更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外社會(huì)價(jià)值的交換和互惠。3）通過(guò)制定擴(kuò)大內(nèi)需等政策，鼓勵(lì)民眾消費(fèi)社會(huì)價(jià)值。如果沒(méi)有公共政策的消費(fèi)功能，公共政策對(duì)社會(huì)價(jià)值的生產(chǎn)、分配和交換功能就失去了存在的意義。

追問(wèn)二：全社會(huì)的價(jià)值都能夠分配嗎？在戴維?伊斯頓的視野中，價(jià)值就是對(duì)人們有價(jià)值的東西。然而，對(duì)人們有效用的東西太多了：陽(yáng)光、雨露、地?zé)?、臭氧層等是價(jià)值；財(cái)產(chǎn)、權(quán)力、地位、榮譽(yù)等也是價(jià)值。前者顯然是公共政策所不能分配的，后者則可以經(jīng)由公共政策被分配給不同的群體。我們不妨把前者稱(chēng)為自然價(jià)值，把后者稱(chēng)為人為價(jià)值。一般地說(shuō)，公共政策能夠分配人為價(jià)值，但卻不能分配自然價(jià)值。

追問(wèn)三：以什么樣的價(jià)值體系進(jìn)行分配？從邏輯上說(shuō)，政府首先必須起自身的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，才可能對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行分配。換言之，政府根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)分配社會(huì)價(jià)值，這是很值得研究和商榷的，不可一概而論。

追問(wèn)四：價(jià)值的分配對(duì)象一定是或選嗎？在戴維?伊斯頓看來(lái)，公共政策的實(shí)質(zhì)在于不讓一部分人享有某種價(jià)值，而允許另一部分人占有它們。這里面暗含著一個(gè)假設(shè)：公共政策的對(duì)象既有受益者又有非受益者。這是不符合實(shí)際的。現(xiàn)實(shí)中，公共政策在分配價(jià)值時(shí)可能有三種情形：一是既有受益者又有非受益者，這是比較常見(jiàn)的情形；二是只有受益者，沒(méi)有非受益者，比如政府加強(qiáng)國(guó)防的公共政策，能夠?yàn)槿鐣?huì)帶來(lái)價(jià)值；三是只有非受益者，沒(méi)有受益者。比如阿富汗塔利班政權(quán)，在國(guó)內(nèi)推行強(qiáng)權(quán)壓制，在國(guó)際上又庇護(hù)恐怖組織，最后造成以美英為首的“反恐”聯(lián)合軍隊(duì)的空中地面的沉重打擊。國(guó)內(nèi)的強(qiáng)權(quán)政策沒(méi)有給阿富汗人民帶來(lái)福祉，反而造成了國(guó)力衰微和民生凋敝，可謂內(nèi)憂(yōu)外患。這就是一種完全失敗的公共政策。因此，公共政策并非分配的或選性。

綜上可見(jiàn)，戴維?伊斯頓的這種順應(yīng)功利主義價(jià)值引導(dǎo)的主張，更多地顧及眼前利益而不是長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，更多地關(guān)注政策的經(jīng)濟(jì)利益，而忽視政策的社會(huì)效益，更多地關(guān)注生產(chǎn)力的發(fā)展，而忽視社會(huì)精神生活的享受，從本質(zhì)上沒(méi)有完成平衡利益，所以有著明顯的弊端，并且是經(jīng)不起追問(wèn)的！

二、功利主義價(jià)值取向的形成和其優(yōu)點(diǎn)

在政治學(xué)理論當(dāng)中，現(xiàn)代公共政策價(jià)值依據(jù)主要是來(lái)自古典自由主義（ClassicalLiberalism）的界定，而后者植根于深厚的英國(guó)經(jīng)驗(yàn)論哲學(xué)傳統(tǒng)，以功利主義為其基本的出發(fā)點(diǎn)。秉持功利主義倫理學(xué)的學(xué)者，以行為所能帶來(lái)的效果來(lái)衡量該行為的價(jià)值，屬于行為的“效果論”（Consequentialtheories）。他們認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)生活中，過(guò)多地討論抽象的道德規(guī)范是沒(méi)有意義的，作為理性、自利的個(gè)人，他的最大追求就是趨利避害，尋求自身的“快樂(lè)”（pleasure）。因此，如果一項(xiàng)行為，能夠給行為者或行為所涉及到的人（peopleconcemed，involved）帶來(lái)快樂(lè)，并進(jìn)而給全社會(huì)帶來(lái)“最大多數(shù)人的最大快樂(lè)”，它就是道德的。

回顧現(xiàn)代政府的政策實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)，功利主義較之傳統(tǒng)的道德理想主義而言，因其便于操作，實(shí)際上已經(jīng)成為公共權(quán)力運(yùn)行的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)。歸根結(jié)底，這種選擇是近代以來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的必然要求，也是與現(xiàn)代政府為更好地履行其職能而作出的當(dāng)然選擇。

現(xiàn)代政府建立在資本主義自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)之上。為了保證市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，當(dāng)時(shí)的思想家們重新詮釋了政府的起源和基本的職能。洛克（JohnLocke）在《政府論》一書(shū)中，對(duì)此就作了經(jīng)典性的論述。他論證道，在人類(lèi)進(jìn)入政治社會(huì)之前，存在著一種“自然狀態(tài)”（naturalstate）。在這種狀態(tài)下，人們雖然過(guò)著自由、理想的生活，但是由于缺乏有權(quán)威的公共裁判者，當(dāng)發(fā)生爭(zhēng)端或它的成員受到傷害時(shí)，就有無(wú)法進(jìn)行申訴和決定爭(zhēng)端等種種“不方便”之處。為了避免并挽救自然狀態(tài)的種種不方便，人們通過(guò)訂立社會(huì)契約（socialcontracts），讓渡出一部分天賦的基本權(quán)利，共同形成政府的公共權(quán)力。但是，人的自由、平等和財(cái)產(chǎn)權(quán)仍然得以保留。政府作為行使公共權(quán)力的公共機(jī)構(gòu)，其基本職能就是“為了規(guī)定和保護(hù)財(cái)產(chǎn)而制定法律的權(quán)利，判處死刑和一切較輕處分的權(quán)利，以及使用共同體的力量來(lái)執(zhí)行這些法律和保衛(wèi)國(guó)家不受外來(lái)分割的權(quán)利；而一切都只是為了公眾的福利?！?/p>

近代以來(lái)的民主政府皆秉持這一信念，通過(guò)宣告“為大多數(shù)人謀福利”這一目標(biāo)而獲得政權(quán)的合法性。這樣，公共權(quán)力不再是君主或少數(shù)統(tǒng)治階級(jí)推行自己的意志、對(duì)社會(huì)進(jìn)行控制和壓迫的手段，它最基本的職能是服務(wù)，是作為社會(huì)沖突與糾紛必要的處理者和裁判者而存在，是社會(huì)自由運(yùn)轉(zhuǎn)之外的一個(gè)補(bǔ)充力量。盡管隨著科技的發(fā)展，社會(huì)分工的日益細(xì)化，社會(huì)生活的日益復(fù)雜化，政府的管理觸角伸到了越來(lái)越多的領(lǐng)域，它的職能仍大致規(guī)范于“糾正市場(chǎng)缺陷，提供公共物品，維護(hù)公共秩序”三個(gè)方面。政府職能的履行是通過(guò)輸出公共政策來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因而，一個(gè)合理合法的公共政策必須與政府的宗旨相吻合，即它必須符合社會(huì)大多數(shù)人的最大利益，以這一功利主義的準(zhǔn)則為基本的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

功利主義的突出優(yōu)點(diǎn)主要表現(xiàn)在：

1、肯定和突出了人的自然性??欲望和追求

2、對(duì)幸福和追求快樂(lè)生活的推崇

3、政府以公共權(quán)力主體的角色出現(xiàn)，使政府的職能與行為最大限度地社會(huì)化

4、以“效果論”來(lái)評(píng)價(jià)公共政策的價(jià)值鮮明可見(jiàn)

5、以定量的方法來(lái)分析公共政策以及行為結(jié)果是對(duì)社會(huì)科學(xué)的豐滿(mǎn)

三、功利主義公共政策的悖論

一座小城陷入了極度混亂和經(jīng)濟(jì)貧困，失業(yè)人數(shù)劇增，領(lǐng)導(dǎo)混亂，公民生活悲慘。只有使一小部分公民淪為奴隸才能解決所有重要的社會(huì)問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)奴隸制度會(huì)使社會(huì)幸福水準(zhǔn)普遍提高，甚至奴隸在物質(zhì)方面的境況也不會(huì)比先前更惡化。但是，奴役少數(shù)人，使之為大多數(shù)人服務(wù)顯然是不道德的。大多數(shù)人無(wú)權(quán)以這種方式對(duì)待少數(shù)人”。當(dāng)然，這個(gè)反例證描述的是一種虛擬的極端化的情形，但是它已經(jīng)相當(dāng)深刻地暴露出功利主義倫理道德上的嚴(yán)重缺陷--為了達(dá)致社會(huì)中大多數(shù)人的幸福，為了維護(hù)大多數(shù)人的利益，我們可以“道德地”忽略或侵害少數(shù)人的權(quán)利和利益。

所以功利主義的價(jià)值取向在理性化程度高、強(qiáng)制性高的公共政策中，往往導(dǎo)致某些群體和個(gè)體產(chǎn)生倒退性的失范行為，這種失范行為的表現(xiàn)集中于兩個(gè)方面：只講物質(zhì)利益的追求，拜金主義嚴(yán)重，不講精神利益；只講個(gè)人利益，不顧集體與國(guó)家利益。公共政策的本質(zhì)要求是要在不同的利益關(guān)系與利益矛盾中，尋求出平衡利益關(guān)系，解決利益矛盾的量與質(zhì)的規(guī)定，以約束和規(guī)范多元利益主體。因此，在維護(hù)大多數(shù)人的利益的同時(shí)，無(wú)法控制少數(shù)人的利益，補(bǔ)償他們的代價(jià)，在解構(gòu)一種舊價(jià)值的同時(shí)，沒(méi)有能力去建立一種新價(jià)值，以此達(dá)到利益的平衡。這是功利主義價(jià)值取向上不可擺脫的缺陷。

四、政治學(xué)視野中的公共政策價(jià)值

（一）透析價(jià)值

根據(jù)辯證唯物主義關(guān)于“存在決定意識(shí)”的哲學(xué)原理，價(jià)值是一種觀(guān)念形態(tài)，是人們的社會(huì)存在之于人們的意識(shí)的一種反映。價(jià)值之于個(gè)體是關(guān)于事物好與壞，對(duì)與錯(cuò)，優(yōu)與劣，強(qiáng)與弱，多與少的一種主觀(guān)認(rèn)定，之于群體則是一種主觀(guān)認(rèn)定，又是一種社會(huì)存在，是一種主觀(guān)認(rèn)定與客觀(guān)存在相統(tǒng)一的偏好。同時(shí)價(jià)值還是主觀(guān)思維沉淀的產(chǎn)物，亦是一種思維定勢(shì)，它表現(xiàn)為一定的主體所具有的不依具體情況的改變而轉(zhuǎn)移的期望，肯定，支持或反對(duì)，放棄，厭惡的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

總之，價(jià)值的本質(zhì)是主客體關(guān)系中表現(xiàn)出來(lái)的客體之于主體的意義和效用。

（二）公共政策的價(jià)值的確認(rèn)和導(dǎo)向原則

價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，價(jià)值組合，價(jià)值對(duì)抗，價(jià)值假定，價(jià)值分析，價(jià)值判斷，價(jià)值取向，價(jià)值分配等價(jià)值問(wèn)題構(gòu)成了現(xiàn)代公共政策的基石?？梢哉J(rèn)為，一切公共政策都是為了尋求價(jià)值，確認(rèn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)價(jià)值，創(chuàng)造價(jià)值，分配價(jià)值。

政府所做的事業(yè)是社會(huì)的公共事業(yè)，基本目的是最大程度地滿(mǎn)足社會(huì)廣大群眾的物質(zhì)與文化需要。馬克思主義理論指出，“人的全部活動(dòng)都是在追求著某種價(jià)值目標(biāo)，價(jià)值目標(biāo)越大，越是同活動(dòng)的主體的需要相一致，人們所激發(fā)的潛能也就越大。所以政府所制定的政策價(jià)值取向是為社會(huì)不同群體的實(shí)踐活動(dòng)提出行動(dòng)導(dǎo)向，離開(kāi)了導(dǎo)向，就失去了政策存在的意義。但是這種導(dǎo)向是有原則的：

1、合規(guī)律與合目的性的統(tǒng)一。通常人們都按照自身需求去進(jìn)行價(jià)值選擇，千方百計(jì)地要求實(shí)現(xiàn)其目的，但困難在于如何使主體需求的尺度與客觀(guān)世界的尺度結(jié)合，即合目的性與合規(guī)律性想統(tǒng)一。

2、社會(huì)選擇與個(gè)人選擇的統(tǒng)一。作為統(tǒng)治階級(jí)的利益工具，公共政策要具有保障社會(huì)穩(wěn)定、發(fā)展的功能。協(xié)調(diào)不同的人的需要與利益，就個(gè)體需要或價(jià)值，會(huì)處于矛盾狀態(tài)，只講個(gè)人選擇，不講社會(huì)選擇，或者只談社會(huì)選擇，不談個(gè)人選擇，都有其片面性。

3、兼顧與急需的統(tǒng)一。任何選擇，不是無(wú)重點(diǎn)的，比如，對(duì)于那些多數(shù)人溫飽尚無(wú)解決的貧困地區(qū)，當(dāng)?shù)卣恼邇r(jià)值取向首先是脫困，而對(duì)于那些溫飽早已解決的地方，其政策取向卻是奔小康。急需解決什么，兼顧解決什么是不同的，但突出重點(diǎn)，兼顧一般是必須堅(jiān)持的。

確認(rèn)政策的價(jià)值涵義關(guān)鍵在于確認(rèn)價(jià)值的性質(zhì)，目的及其利益的傾向。在這里，主要通過(guò)確認(rèn)兩個(gè)問(wèn)題來(lái)實(shí)現(xiàn)：其一，政策制定過(guò)程中相關(guān)主體價(jià)值認(rèn)同的一致性，其中涉及兩個(gè)主體和一種關(guān)系，即政策制定系統(tǒng)的認(rèn)同程度，政策適用系統(tǒng)的認(rèn)同程度以及兩個(gè)系統(tǒng)之間在特定政策問(wèn)題上的認(rèn)同程度。其二，該項(xiàng)政策的投入產(chǎn)出比是否合理。

（三）政治學(xué)中視野中的分析

1、功利主義在公共政策價(jià)值評(píng)價(jià)上的偏頗

自二十世紀(jì)五六十年代“政策科學(xué)”誕生以來(lái)，科學(xué)技術(shù)和數(shù)學(xué)模型被廣泛得運(yùn)用過(guò)程中，高度地和功利主義相結(jié)合，并且大大解決了以往社會(huì)科學(xué)研究“沒(méi)有對(duì)改進(jìn)政策制定和提高政策質(zhì)量產(chǎn)生多大影響和意義”這個(gè)客觀(guān)事實(shí)，大大提高了政策的有效度。但是在實(shí)踐中無(wú)論是“理性選擇模式”還是“有限理性決策模式”無(wú)不是通過(guò)對(duì)各種預(yù)備政策方案實(shí)施后可能產(chǎn)生的結(jié)果進(jìn)行預(yù)測(cè)和比較，對(duì)方案的投入--產(chǎn)出進(jìn)行估價(jià)，最后選擇“最佳的方案”或“令人滿(mǎn)意的方案”但是就其一般而論，一項(xiàng)理性主義的公共政策分析及其理性選擇要求同時(shí)具備以下條件：

A．知道所有的社會(huì)價(jià)值偏好及其在社會(huì)群體中的比重

B．詳盡了解相關(guān)的資料

C．并以此為基礎(chǔ)制定各種可能的政策方案

D．充分把握每一種政策方案各種可能的結(jié)果

E．準(zhǔn)確估計(jì)每一種政策方案的損益期望值和社會(huì)價(jià)值比

F．合理選擇最為經(jīng)濟(jì)有效的政策方案

從實(shí)踐的情況來(lái)但，要在一項(xiàng)政策過(guò)程中同時(shí)具備上述諸多方面的要件幾乎不可能。按照上述標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行理性主義的公共政策分析，價(jià)值評(píng)估，要么，事實(shí)上無(wú)法進(jìn)行，要么會(huì)陷入各種可能的誤區(qū)或困境。這主要是因?yàn)閷?duì)任何具體的，實(shí)際的公共政策問(wèn)題來(lái)說(shuō)，政策的分析過(guò)程和決定過(guò)程都是極具復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性的過(guò)程，這種復(fù)雜性不僅來(lái)自人類(lèi)認(rèn)同自身現(xiàn)實(shí)生活和未來(lái)社會(huì)基本原則的情感傾向和利益追求，而且來(lái)自人類(lèi)判別自然界運(yùn)動(dòng)法則和相互關(guān)系的時(shí)空界限，前者導(dǎo)致了政策決策者對(duì)社會(huì)基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的不同理解，后者則造成了政策分析者應(yīng)用理性化分析方法的有限性，從而使得理性主義的公共政策價(jià)值分析只具備部分的，過(guò)程的意義，而不具有全部的，結(jié)論的意義。

綜上，功利主義的方法論??政策科學(xué)理性主義，是在一種特定前提假設(shè)下進(jìn)行的，即首先把社會(huì)中的人群假定為理性的人或群體，也正是在人的理性化的問(wèn)題上，理性主義公共政策分析的邏輯起點(diǎn)顯得先天不足！

2、政治學(xué)在公共政策價(jià)值評(píng)價(jià)上的界定??利益優(yōu)先

在政治學(xué)的視野中，對(duì)于公共政策價(jià)值的界定是有以個(gè)鮮明的前提的，即“人與人之間關(guān)系的本質(zhì)是利益，人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。這就是說(shuō)，人們總是“趨利弊害”，但與功利主義的“趨利弊害”在本質(zhì)上是向左的，我們?cè)谡螌W(xué)領(lǐng)域所說(shuō)的“利”是有社會(huì)化形式下的“利”，是在實(shí)現(xiàn)自己的“利益”的同時(shí)不得以損傷他人的“利益”為代價(jià)。正是基于以上觀(guān)點(diǎn)，政治學(xué)認(rèn)為“價(jià)值”這個(gè)普遍概念是從人們對(duì)待滿(mǎn)足他們需求的外界物質(zhì)的關(guān)系中產(chǎn)生的。價(jià)值產(chǎn)生在實(shí)踐基礎(chǔ)之上，反映了主客體關(guān)系中的人的、及其需求，表現(xiàn)為人從滿(mǎn)足需求的角度對(duì)客體進(jìn)行的評(píng)判，也就是我們前面說(shuō)的“客體之于主體的的意義和效用”，滿(mǎn)足人的需求越大，其價(jià)值也越大。但價(jià)值的大小來(lái)自何處呢？是來(lái)自滿(mǎn)足人的需求的客體，即利益。正是不同利益的存在，才產(chǎn)生不同的評(píng)判價(jià)值。因?yàn)閮r(jià)值不能是超現(xiàn)實(shí)的、離開(kāi)一定的客體形式而獨(dú)立存在的東西。作為聯(lián)系主客體關(guān)系的價(jià)值，盡管反映了人們需求效用的大小，但畢竟不是滿(mǎn)足人們需求的具體資源。有利益存在，才有價(jià)值存在。根據(jù)價(jià)值的定義，即主客體關(guān)系中，客體之于主體的意義和效用。政治學(xué)視野中的公共政策價(jià)值大體可分為兩個(gè)層次：第一層次：政府--公共政策，其中主體是政府，客體是公共政策。政策之于政府的意義和效用在于它的實(shí)施推行過(guò)程中使政府得到滿(mǎn)意的利益分配。

第二層次：公共政策--群眾，其中主體是公共政策，客體是群眾。群眾之于政策的意義和效用在于，群眾社會(huì)中公共問(wèn)題在公共政策的指引和推行中得以解決。

通觀(guān)兩個(gè)層次，我們可以明顯看到，要得到公共政策的利益最大化，獲得價(jià)值其動(dòng)力是有效政府的建立和群眾社會(huì)問(wèn)題的合理解決，只有在這兩個(gè)支點(diǎn)的強(qiáng)力支撐下，此行為價(jià)值域才有意義。

A．有效政府的建立

對(duì)于有效政府來(lái)說(shuō)，合理的制度基礎(chǔ)是一個(gè)制度平臺(tái)。在這個(gè)平臺(tái)中，政府可以低成本地實(shí)現(xiàn)技術(shù)效率、配置效率、制度效率，動(dòng)態(tài)效率。我們認(rèn)為有效政府需要四個(gè)基礎(chǔ)要素：市場(chǎng)政府、法治政府、分權(quán)政府和民主政府。

（1）市場(chǎng)政府

有效政府是一個(gè)市場(chǎng)政府，即以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的政府。它意味著政府的職能必須市場(chǎng)化，不再直接經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性物品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給，讓市場(chǎng)去生產(chǎn)和供給競(jìng)爭(zhēng)性的物品和服務(wù)；并且在集體物品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給方面選擇多樣化的機(jī)制，允許有關(guān)方面在如下方面進(jìn)行選擇：政府生產(chǎn)和政府供給、市場(chǎng)生產(chǎn)和政府供給、市場(chǎng)生產(chǎn)和市場(chǎng)供給。把政府的精力主要集中于規(guī)則的制定和實(shí)施上，營(yíng)造一個(gè)有利的激勵(lì)環(huán)境，建設(shè)市場(chǎng)制度，并促進(jìn)市場(chǎng)的有序運(yùn)行。

（2）法治政府

有效政府是一個(gè)法治政府。有效政府不僅僅應(yīng)該在操作層次上能夠有效制定政策和實(shí)施政策，而且還應(yīng)該具有行為的確定行和可預(yù)見(jiàn)性，并使政府行為的制度符合這樣的邏輯，即能夠最大限度地避免制定壞的政策，同時(shí)又能夠鼓勵(lì)選擇好的政策；鼓勵(lì)抵制執(zhí)行壞的政策，實(shí)施好的政策。這就需要建設(shè)法治政府，讓政府的行為完全按照法治的軌道運(yùn)行。

（3）分權(quán)政府

有效政府應(yīng)該是一個(gè)分權(quán)的政府。這對(duì)于一個(gè)大國(guó)的政府來(lái)說(shuō)，尤其如此。孟德斯鳩曾經(jīng)說(shuō)過(guò)："一個(gè)共和國(guó)，如果小的話(huà)，則亡于外力；如果大的話(huà)，則亡于內(nèi)部的不完善。"要使一個(gè)大國(guó)免于因內(nèi)部的不完善而被摧毀，就需要建設(shè)適當(dāng)?shù)闹贫?，?lái)配置權(quán)力，避免過(guò)分集權(quán)和過(guò)分分權(quán)。從經(jīng)濟(jì)上來(lái)說(shuō)，適當(dāng)分權(quán)的政府要做到任何政策的制定和實(shí)施，都應(yīng)該落實(shí)在適當(dāng)?shù)某杀臼找鎲挝簧?。適當(dāng)分權(quán)的政府，可以使政府貼近公民的需要，使政府據(jù)有比較準(zhǔn)確的成本和收益感覺(jué)，切實(shí)履行為公民服務(wù)的責(zé)任，從而更好地實(shí)現(xiàn)配置效率；適當(dāng)分權(quán)的政府，可以減少搭便車(chē)的問(wèn)題，減少尋租和腐??；適當(dāng)分權(quán)的政府，可以培養(yǎng)公民的自力更生精神，自主治理公共事務(wù)，不再一旦有事就依靠政府來(lái)解決，這樣就可以減輕政府的壓力，使政府能夠把有限的資源用于解決最為迫切需要的問(wèn)題上。美國(guó)學(xué)者埃莉諾?奧斯特羅姆經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)在適當(dāng)?shù)闹贫劝才艞l件下，人類(lèi)能夠非常有效地自主解決自己的公共問(wèn)題，而不需要外在政府的干預(yù)。這說(shuō)明，實(shí)行分權(quán)政府，鼓勵(lì)自主治理，不僅是可欲的，而且是有效的。

（4）民主政府

有效政府也應(yīng)該是一個(gè)民主的政府，或者說(shuō)是一個(gè)充滿(mǎn)競(jìng)爭(zhēng)活力的政府。在此，民主未必一定要人民當(dāng)家作主，完全控制政府官員，讓政府官員成為名副其實(shí)的公共仆人，因?yàn)閺膶?shí)踐上來(lái)看，公民當(dāng)家作主、完全控制政府官員、官員成為真正仆人的民主，其交易成本非常高，是不可行的。而且這樣的民主往往使得民選政府面臨著巨大的增加公共開(kāi)支的壓力，導(dǎo)致大政府，也易于導(dǎo)致許多學(xué)者所說(shuō)的"民主的暴政"，結(jié)果就會(huì)像拉丁美洲的民主國(guó)家那樣陷入債務(wù)危機(jī)，也可能像印度那樣，政府無(wú)法抵制特殊利益集團(tuán)的壓力，難以節(jié)省公共開(kāi)支，推行市場(chǎng)化的變革，更可能因?yàn)槊裰髫?fù)擔(dān)過(guò)高，而導(dǎo)致實(shí)際上普遍的政治冷漠，給少數(shù)人假借民意獨(dú)行專(zhuān)制的機(jī)會(huì)。實(shí)際的民主，應(yīng)該是公民負(fù)擔(dān)得起、也愿意負(fù)擔(dān)的民主，是支持有限政府，并以依憲治政和依法行政為框架，以分權(quán)框架下的自主治理為基礎(chǔ)的民主。這種民主提供特定的激勵(lì)機(jī)制，它激勵(lì)公民適當(dāng)?shù)貐⑴c公共生活，激勵(lì)政府官員更好地為公共利益服務(wù)，而不是一味地滿(mǎn)足特殊利益集團(tuán)的偏好。在這種低要求同時(shí)也是低成本的現(xiàn)實(shí)的民主制度下，公民有更多的選擇機(jī)會(huì)，使得政府官員在競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)下，有效降低施政成本，提高效率。

B、公眾社會(huì)問(wèn)題的解決

第一層面：技術(shù)層面

減少公眾的主觀(guān)差距，降低或轉(zhuǎn)移公眾的期望值，緩和公眾的不滿(mǎn)情緒。換言之，即政府不是直接采取針對(duì)該公共問(wèn)題的行動(dòng)，從根本上調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系，而是開(kāi)動(dòng)宣傳機(jī)器，推行政治社會(huì)化，以政府的價(jià)值判斷影響公眾，企圖使公眾感到：?jiǎn)栴}原來(lái)沒(méi)自己想的那么嚴(yán)重；或者問(wèn)題終究會(huì)得到解決！這是一種比較適用于對(duì)危機(jī)的暫時(shí)性處理的政策做法。它給人以安慰，能夠暫時(shí)慰藉公眾的緊張狀態(tài)。例如，1929年在資本主義國(guó)家中爆發(fā)的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，它在亞洲則沉重地打擊了日本。日本國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)蕭條，失業(yè)人口激增，民怨沸騰，日本政府為轉(zhuǎn)移國(guó)內(nèi)的尖銳矛盾，于是“明智”地選擇了擴(kuò)軍--戰(zhàn)爭(zhēng)--侵略的道路。接下來(lái)便是“日韓戰(zhàn)爭(zhēng)”，“侵華戰(zhàn)爭(zhēng)”。這樣經(jīng)濟(jì)危機(jī)所帶來(lái)的巨大的負(fù)面影響被轉(zhuǎn)嫁出去了。但這種公共政策往往給人玩弄權(quán)術(shù)，麻痹公眾之感，并且不是長(zhǎng)久之益。

第二層面：內(nèi)容層面

減少公眾的客觀(guān)差距，即公共政策著眼于社會(huì)利益關(guān)系的調(diào)整，直接接受公共問(wèn)題的挑戰(zhàn)。具體說(shuō)來(lái)，它包括生產(chǎn)社會(huì)利益；分配社會(huì)利益；交換社會(huì)利益以及消費(fèi)社會(huì)利益。說(shuō)到底就是在控制公眾利益和權(quán)衡公眾利益。

公眾利益無(wú)疑應(yīng)當(dāng)是一切公共政策的出發(fā)點(diǎn)和最終目的，但公眾利益需求在現(xiàn)實(shí)過(guò)程中既存在不一致，甚至是對(duì)立的方面。就政府的社會(huì)職能而言，政府必須調(diào)和不同群體或階層意識(shí)和利益的集中代表者。因此，政府必須調(diào)和不同的利益需求而不是借公共權(quán)力。在公共利益的處理問(wèn)題上，政府公共政策的水平集中表現(xiàn)在發(fā)掘相同點(diǎn)，平衡不同利益需求的能力上，具體表現(xiàn)在通過(guò)一種有意識(shí)的、合理的政策序列的設(shè)計(jì)和安排，既能夠保證公眾的一致性的利益，又能顧及少數(shù)公眾的特殊利益。那么如何有效地平衡公眾的利益需求呢？政府必須建立一定的理念，確定一定的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)一定的方法來(lái)平衡不同的政策訴求。其中，強(qiáng)調(diào)利益的分享，理性地追求和確定相關(guān)各方利益的相同點(diǎn)、近似點(diǎn)、相通點(diǎn)并加以事實(shí)的陳述，是一種緩解、減弱利益沖突的正確方法。這種方法有六個(gè)視角：

其一，直接利益與間接利益。大多數(shù)的公共政策都處在與環(huán)境的矛盾沖突中，表現(xiàn)為相關(guān)的利益群體圍繞既定的政策問(wèn)題提出不同的政策主張，并試圖通過(guò)各種可能的方式使之成為最終的政策決定。而最終的決定事實(shí)上常常較多地反映了一定利益團(tuán)體的直接利益，并冠以公眾利益的名義。問(wèn)題在于，在反映一定利益團(tuán)體利益的同時(shí)，該政策是否傷害了非對(duì)立方的公眾。如果一項(xiàng)政策在較多地反映一定利益團(tuán)體的直接利益的同時(shí)亦為其他公眾帶來(lái)了間接的利益，那么這項(xiàng)政策在多數(shù)情況下是可行的。

其二，現(xiàn)實(shí)利益與未來(lái)利益。某些公共政策在一定時(shí)間內(nèi)可能會(huì)給一定的社會(huì)群體帶來(lái)一定的利益損害，但在更長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)卻可以該公眾包括損害者帶來(lái)新的利益，并且，受損者或許可以得到新的利益。

其三，形式利益與內(nèi)容利益。對(duì)公眾來(lái)說(shuō)，在某些公共政策問(wèn)題上，與其說(shuō)感性趣的是政策的內(nèi)容及其自身的利害關(guān)系，不如說(shuō)感性趣的是在政策的形成過(guò)程中公眾的民主權(quán)利是否受到應(yīng)有的尊重，是否因?yàn)檎墓舱叨_立了一定的社會(huì)生活的準(zhǔn)則。

其四，利益和代價(jià)。通常，獲取一定的利益總要付出一定的代價(jià)，但代價(jià)并不一定總是與利益成正比。那么我們就應(yīng)該討論公共政策的利益和公共政策的代價(jià)是否要同時(shí)集于一定的社會(huì)群體身上呢？。這可做三種理解：第一，公共政策需要從全社會(huì)的角度統(tǒng)籌公共利益。第二，公共政策不是商業(yè)行為，不可能以錢(qián)物交換的商業(yè)規(guī)則來(lái)處理問(wèn)題。第三，公共政策的利益表達(dá)的形式是多種多樣的，政策的作用在于通過(guò)多種形式在總量上實(shí)現(xiàn)公共的付出與公共利益之間的平衡。問(wèn)題在于一定時(shí)間的公共政策是否惠顧到了社會(huì)的利益主體。

其五，利益的綜合。公共政策是規(guī)范人們?cè)谧非罄嫠霈F(xiàn)的矛盾的或沖突中的行為，同時(shí)還要反映社會(huì)大多數(shù)人的利益需求，又要兼顧保護(hù)少數(shù)人的合法利益。政策的作用是要調(diào)動(dòng)人的積極因素，排除那些消極因素，把各種利益矛盾盡量控制在較小的范圍內(nèi)，以保證社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

其六，利益的落實(shí)。政策分配利益，滿(mǎn)足一部分利益群體的合理要求是十分重要的。但更重要的是這些利益群體能否按照政府的預(yù)定目標(biāo)，獲得應(yīng)有的利益。這不僅是相關(guān)的利益群體關(guān)心的事，更是政府關(guān)心的事。政府的主體地位，需要它們主動(dòng)地把政策的內(nèi)容貫徹到實(shí)踐中去，產(chǎn)生應(yīng)有的政策效果。即從本質(zhì)上講，使得分配的利益到位。

五、結(jié)論

公共政策是政府為解決公共問(wèn)題，對(duì)政府目標(biāo)和手段的選擇及其相互轉(zhuǎn)換的過(guò)程，即利益調(diào)整的政治過(guò)程和技術(shù)過(guò)程。所以就公共政策的價(jià)值而言，在批判地吸收功利主義方法論??效果論的同時(shí)，我們必須從政治學(xué)的視野出發(fā)，付與公共政策利益優(yōu)先的價(jià)值取向，在利益優(yōu)先的前提下，選擇利益，分配利益，綜合利益，落實(shí)利益，最終達(dá)到平衡利益，解決公眾問(wèn)題，只有這樣作為公共政策載體的政府才能是有效和合理的政府，它的行為才能真正的貫徹和執(zhí)行。

中國(guó)已經(jīng)正是地加入了WTO，這就是在更高的層次上要求我們的政府在制定和評(píng)估某項(xiàng)公共政策時(shí)必須堅(jiān)持公眾利益的優(yōu)先，只有這樣才能在主觀(guān)上保持了政府的正義，客觀(guān)上保證了行為的有效，也只有這樣才是符合WTO標(biāo)準(zhǔn)的政府。我們還要指出以利益為基礎(chǔ)的公共政策價(jià)值評(píng)估無(wú)疑是在揭示了公共政策的本質(zhì)的同時(shí)，也為公共政策價(jià)值判斷建立了一個(gè)客觀(guān)的參照系，為政府行為的良性循環(huán)保駕護(hù)航。

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