導(dǎo)語：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體制研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會是我國基層國家權(quán)力機關(guān)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中居于主導(dǎo)地位。勿庸置疑，在我國五級人大中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力最薄弱――受政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)長掣肘;角色最尷尬——13項職權(quán)靠年度一次且僅一、二天會期的人代會運作;權(quán)威最虛弱——很難令其執(zhí)行機關(guān)和群眾認同;體制最需要動手術(shù)——制度設(shè)計和實際操作嚴重滯后基層法治訴求。二十多年來，國家決策層和地方操作層，似乎一直沒有停止過試驗，探尋鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大走出被尷尬、虛弱、沉疴“包圍”之路?！巴粐背錆M艱辛和風(fēng)險，不可能一蹴而就；不“突圍”就無法適應(yīng)政治生態(tài)的發(fā)展，在“突圍”中崛起是理性的選擇。

沅江試驗先聲奪人

1986年9月，全國第一個常設(shè)性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團及其常務(wù)主席在湖南沅江市新灣鎮(zhèn)誕生。駐湘全國人大代表視察沅江的報告認為，這“決不是憑空想象和無緣無故強行要設(shè)這么個機構(gòu)”，“沅江實驗”是民主政治發(fā)展的內(nèi)在要求和邏輯產(chǎn)物。

1979年7月通過的地方組織法及1982年修正案分別規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會由同級管委會、人民政府召集。作為基層國家權(quán)力機關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大如此受制于政府，工具主義和形式主義傾向十分明顯。一些群眾反映，“開會一聲喊，中午吃餐飯；書記作報告，鄉(xiāng)長講生產(chǎn)；民主是形式，中午把會散”。前面提到的視察報告對此有佐證。1985年泗湖山鎮(zhèn)開人代會前，還找不到代表名冊，只好由村支書回去重新摸底，開會時發(fā)現(xiàn)還少3名代表，就臨時由黨委書記提名，代表投票選舉代表；開會時，全體機關(guān)、村干部和共產(chǎn)黨員都變成“代表”，開了一個“幾不像”大會。普豐鄉(xiāng)召開人代會時，主持會議的鄉(xiāng)長不懂會議程序，臨時指派不是人大代表的信用社主任上臺主持，笑話百出。在黃茅洲、草尾兩個區(qū)的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1980年以來，閉會期間沒有開展代表活動，“代表代表，散會就了”的現(xiàn)象較為普遍。

角色尷尬和現(xiàn)實困惑給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大施加的壓力，猶如按壓彈簧，壓力愈大，一種與之成正比的彈力正在萌動和跳躍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不得不“變”。1986年9月，湖南省人大常委會黨組健全基層政權(quán)的方案得到省委同意，即“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會設(shè)立常設(shè)主席團。主席團由三至七人組成，主席、副主席中應(yīng)有一人專職，其他成員可兼職?！便浣男聻虫?zhèn)和湘陰的南陽鄉(xiāng)有幸成為試點。

回溯“沅江試驗”，在當(dāng)時有些法律風(fēng)險，很有可能被3個月后修改的地方組織法推翻重構(gòu)。1986年9月，圍繞修改地方組織法，各地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體制變革進行激烈的爭論，形成三種方案：一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)人大常委會；另一種是設(shè)主席、副主席；第三種給主席團增加職能，主持本次大會并召集下一次大會，改過去由鄉(xiāng)政府召集的規(guī)定。12月份修改地方組織法采納后一方案。令人欣慰的是，湖南的先行試驗和改革方案與修改后的地方組織法不謀而合。湖南設(shè)常務(wù)主席雖然沒有納入法律規(guī)定，但各地認為主席團必須有一個人來張羅日常工作，因而這一樣本很快在全國“復(fù)制”。據(jù)統(tǒng)計，1987年春鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆時，湖南率先設(shè)立常設(shè)性質(zhì)的主席團和常務(wù)主席，3478個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團有3393個設(shè)立常務(wù)主席，占總數(shù)的97%，其中專職常務(wù)主席占61%；除西藏和天津的極少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未設(shè)常務(wù)主席外，全國25712個鄉(xiāng)和19216個鎮(zhèn)都設(shè)立了人大主席團和常務(wù)主席。1987年10月江西率先制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會暫行條例》，到1999年底，全國共有29個省、市、區(qū)出臺和修改有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)的法規(guī)，細化、拓展主席團的職能，確立常務(wù)主席的職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大顯示出初生牛犢般的活力。1991年，沅江市人大常委會對227名鄉(xiāng)村干部的調(diào)查顯示，85%的人對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團和常務(wù)主席的工作表示滿意，基本滿意達14%。湖南省人大常委會選舉任免聯(lián)絡(luò)工委的調(diào)查報告表明，1987年前，30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有做到一年召開一次代表大會，50%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會流于形式；而1987年到1990年，全省共召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會約20萬次，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)6次，每次會期達2-3天；共作出決議、決定5000多個，在主席團的督促下，80%以上得到較好的貫徹落實；代表閉會期間的活動日趨活躍，90%的代表參加活動。

“沅江實驗”的憲政價值在于，給人民代表大會制度這一根本政治制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的堅守提供樣本，為1995年修改地方組織法增設(shè)主席副主席的規(guī)定提供實證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大走出權(quán)力“失真”和權(quán)威“虛弱”無疑由此發(fā)端。沅江邁出的只是一小步，但對基層民主政治建設(shè)來說，卻是可喜的一大步。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依然尷尬

“沅江實驗”較好地治愈鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會不能“按時開”，人大代表閉會活動“無人管”的積弊，但是地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)等實體性權(quán)力仍然遠離法律設(shè)計的目標。

當(dāng)“沅江實驗”掀起第一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作熱浪后，必然產(chǎn)生邏輯上的退潮和冷靜，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大僅靠一年一度的代表大會來行使職權(quán)，權(quán)力難免虛置；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“對它負責(zé)，受它監(jiān)督”的憲法規(guī)定在很多地方輕如薄紙。這些體制性尷尬是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度設(shè)計缺乏科學(xué)性和合理性的產(chǎn)物。

體制性矛盾一時無法調(diào)和，操作層面的尷尬又浮出水面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)能與公眾的民主期望產(chǎn)生沖突，其權(quán)威和功效與民主法治訴求間的差距開始拉大。

近年來，財稅體制改革、財源萎縮、機構(gòu)膨脹等因素導(dǎo)致不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“吃飯財政”格局，遑論人代會的經(jīng)費，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)層對人大認識尚存偏差，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)似乎又走回到1987年以前人代會較難如期召開的“老路”。2001年12月，湖南省人大常委會工作機構(gòu)的調(diào)查顯示，2369個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中當(dāng)年沒有召開或者借錢召開人代會的有880多個，其中邵陽市197個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有140個借錢開會。2001年9月，《時代主人》雜志披露，“人大會議在有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)悄悄撂荒”，有位鄉(xiāng)黨委副書記說：上半年3次黨員干部會鄉(xiāng)人大代表都到齊了，等于開了鄉(xiāng)人代會；一位鄉(xiāng)長更是坦言，“鄉(xiāng)里哪像縣里那樣正規(guī)，說實在的，除了換屆，鄉(xiāng)里的人大會議可開可不開”。湖南衡南縣人大常委會辦公室對人大主席的一項調(diào)查表明，在影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的因素中，87.5%的調(diào)查對象首選“經(jīng)費困難”?！度嗣裾冯s志對100位鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席進行了問卷調(diào)查，75%的人認為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力制約人大工作”。

人大主席、副主席往往成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一把手”的一枚棋子，過多地參與本應(yīng)屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)的經(jīng)濟、計劃生育等工作，“種了別人地，荒了自家田”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在一些地方“休耕”、“拋荒”?！度嗣裾冯s志的調(diào)查發(fā)人吃驚，94%的人大主席分管或兼管政府工作，有55%的人樂此不疲，52%的人還認為這是黨委、政府重視人大具體表現(xiàn)，僅有38%的人認為這不符合地方組織法。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督既沉重，也無奈。在某縣人大常委會舉行的座談會上，一位人大主席發(fā)表“經(jīng)驗”之談，“我有的時候酒后監(jiān)督還是有人怕，拍幾下桌子，紅著面子，氣粗脖子，鄉(xiāng)長會聽人大的！”。這不足為奇，“空殼”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間的工作自然托轉(zhuǎn)給主席團，并人格化為人大主席的職務(wù)行為。把人大憲法地位轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實權(quán)威的層面上，人大主席與黨政領(lǐng)導(dǎo)的“博弈”實質(zhì)上已升華為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府與人大的磨合。一些地方，人大主席工作能力強，監(jiān)督力度大，往往會被黨政領(lǐng)導(dǎo)擠走。衡南縣人大常委會辦公室的調(diào)查還顯示，人大主席與黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長關(guān)系“一般”分別達38%、58%。2002年11月的《民主與法制》雜志報道，河北武安市管陶鄉(xiāng)人大主席王平對鄉(xiāng)黨委書記郭某未支持召開人代會、違反財經(jīng)紀律等提出建議，沒想到郭書記大怒，“開人代會有啥用，就是為了吃頓飯，吃饅頭，舉拳頭”。

《人民政壇》的調(diào)查還表明，78%、80%的人大主席分別認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督成效和發(fā)揮作用“一般”。究竟是什么原因影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)能？86%的被調(diào)查者認為是“有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法律法規(guī)不完備”。

人大主席的尷尬是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大尷尬的縮影，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大尷尬折射出憲法在基層的尷尬。體制性矛盾不解決，實質(zhì)性職權(quán)無法行使到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的尷尬注定會持續(xù)、延伸，操作性矛盾更會加劇體制性尷尬的膨脹。

磁縣模式和新晃改制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大尷尬和權(quán)力“失真”無法調(diào)適，正是孕育并催生“變法”之時。當(dāng)“沅江實驗”把束縛鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體表的韁繩解開后，破除凍結(jié)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大血脈里的堅冰自覺地提上日程?！按趴h模式”和“新晃改制”順勢而生。

據(jù)1995年《全國人大工作通訊》報道，1992年以來，河北磁縣35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大除堅持每年召開一次人民代表大會外，還根據(jù)需要，召開78次專題人代會?！按趴h模式”的特質(zhì)是，召開人代會例會與專題人代會相結(jié)合，每遇鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃調(diào)整、改革和發(fā)展中需要解決的重大問題、涉及廣大群眾切身利益的問題、任免干部、在特定時期和階段需要人民群眾共同實施重大決策等，人大及時審議決策。

“磁縣模式”完全是在法律框架和秩序范圍內(nèi)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力“失真”，尤其是重大事項決定權(quán)薄弱難癥，與地方組織法關(guān)于“地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次”的規(guī)定相符。此舉無疑激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，推動基層民主法制建設(shè)。不過，“磁縣模式”對體制性矛盾化解不徹底，且顧此失彼，即蹺起決定權(quán)，打壓監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（如質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職）的權(quán)力被忽略；每年2次以上人代會抬高人大權(quán)力運行的社會成本，受制于財力，在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)行不通?！按趴h模式”的命運可想而知：無法放大，或流產(chǎn)。

2002年12月14日《湖南日報》一則不顯眼的消息——《新晃侗族自治縣設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會》，引發(fā)憲法學(xué)家和人大工作者的高度關(guān)注。2001年4月，縣人大常委會通過加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作暫行規(guī)定；次年5月，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會工作規(guī)劃出臺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會的職權(quán)分配及運行以法定縣級人大常委會的規(guī)程為樣本，對現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體制既換湯，更換藥。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會職權(quán)劃分三項：一是審議決定重大事項，包括重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大建設(shè)項目立項等11項；二是人事任免權(quán)，個別任免副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、決定主任和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長人選、接受常委會組成人員和正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長辭職、任免鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所等12個站所辦負責(zé)人；三是監(jiān)督權(quán)，有聽取匯報、審議決定、調(diào)查、執(zhí)法檢查、個案交辦等9種監(jiān)督方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會的產(chǎn)生、人員組成（主任、副主任和委員五至七人）、職權(quán)（常委會十五項、主任副主任十項）、組織程序和經(jīng)費保障等設(shè)計縝密。如常委會會議每三個月至少舉行一次。人大、政府的候選人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提名，各站所辦負責(zé)人由主管部門提出任免方案，征得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大常委會同意后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長提請。

新晃的改制涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的重大變革，尤其是撥動人事任免這根神經(jīng)，“螃蟹”難吃?？h委常委會“可以根據(jù)實際情況為完善我國人大制度做一些探索”的超乎尋常支持擋住了非議，縣直部門密切配合，縣鄉(xiāng)人大的改制方案“懷胎”4年，終于“分娩”，2002年初，23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生第一屆人大常委會，先后任命站所負責(zé)人?！靶禄胃闹啤睂嵸|(zhì)上是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的部分職權(quán)分解給常委會行使，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力走向政治現(xiàn)實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會行使對“七所八站”負責(zé)人的任免權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)制性、建設(shè)性的調(diào)整，對于打破“七所八站”各自為政的格局，治療由來已久“看得見的管不著”、“管得著的看不見”的頑疾，提供了可資借鑒的標本。

“新晃改制”面臨不言而喻的障礙：憲法和地方組織法沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立常委會。對此，有兩種意見：有的人認為，對于公權(quán)，法無明文規(guī)定不得為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會侵越人大部分職權(quán)，改制越入法律雷池。也有人持相反意見，像個人承包土地、市場經(jīng)濟雖然憲法、法律沒有規(guī)定，但已經(jīng)推行，從社會發(fā)展方向看，這種“違憲”、“違法”行為是良性的，有積極意義。當(dāng)憲法、法律與現(xiàn)實發(fā)生矛盾時，必須由憲法、法律來適應(yīng)現(xiàn)實，走局部突破、漸進發(fā)展的道路。

敢問“突圍”之路

考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體制變遷的軌跡，我們發(fā)現(xiàn)，每一次改革繞不開依法行使實體性權(quán)力這一圓點，盡管絕大多數(shù)試驗只能治標，以隔靴搔癢劃句號。因此，探尋“突圍”路徑必先把握“突圍”理念和方向:行政機關(guān)對人大負責(zé)，受人大監(jiān)督的憲法規(guī)定在基層通行無阻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有實力監(jiān)督、制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；正常行使實體性權(quán)力；能夠便捷行使權(quán)力保障公民的人身、財產(chǎn)權(quán)利和其他權(quán)利；保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大發(fā)育為有權(quán)威的基層國家權(quán)力機關(guān)。

可以考慮兩種模式：第一種模式是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)常委會，或者直接賦予主席團實體性權(quán)力。這些權(quán)力由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大分解出一部分，也可成為二者共有權(quán)力，不管如何分權(quán)、授權(quán)，這些子權(quán)力不能游離于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的母權(quán)力，時時受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督和控制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)常委會決不是心血來潮的政治“作秀”，近二十年來，憲法學(xué)家、人大工作者一直為此呼吁。1986年修改地方組織法，就有安徽、山東等12個省、市、區(qū)和中央書記處農(nóng)村政策研究室建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)常委會提出。1995年修改地方組織法，許多地方要求賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團類似常委會的某些職權(quán)。當(dāng)時，全國人大常委會有關(guān)部門提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策事項相對較少；政權(quán)不宜層次過多；人大代表較少開會方便；監(jiān)督范圍相對較??；體制不銜接等理由，不贊成鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)人大常委會。隨著情勢變更，上述理由越來越缺乏份量，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表一般為40-130名，加上財力制約，年度很難召開一次以上人代會；群眾迫切需要加強監(jiān)督“七所八站”。我國的五級政權(quán)，惟獨鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大沒有常設(shè)機構(gòu)，這對根本政治制度和憲政體制來說是不完整的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)常委會應(yīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體制變革的趨勢。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會的制度設(shè)計和具體運作模式可參照法律對縣級人大常委會的規(guī)范，以前揭“新晃改制”為藍本。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)突出監(jiān)督權(quán)的創(chuàng)設(shè)，如賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會組成人員三分之二以上提議，有權(quán)質(zhì)詢鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及“七所八站”，或就有關(guān)重大、焦點問題組成特定問題調(diào)查委員會等等。

第二種模式，改良“磁縣模式”，年度一、兩次人代會沒有治本意義，顯然很難達到法律目標。可以考慮減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表名額，以20-30名為宜，便于靈活開會，降低成本，這樣就回歸到1954地方組織法的規(guī)定，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民代表大會每三個月舉行一次”；為保證會議質(zhì)量，應(yīng)要求每次會議的會期不少于兩天；突出監(jiān)督權(quán)的運作。

無論是按“新晃改制”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立人大常委會，還是改良“磁縣模式”，都離不開配套改革措施作支撐。

立法保障。設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會和減少代表名額涉及到修憲，或修改法律，必須慎重穩(wěn)妥。可以由全國人大常委會通過決議，授權(quán)某些地區(qū)試點，或者支持少數(shù)省級人大常委會在小范圍內(nèi)試點，待成功和成熟后再全面推廣。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大任期過短問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大三年任期偏短，換屆頻率過高，既增加社會成本，又造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的短期行為，還導(dǎo)致選民對選舉的厭倦心里和政治冷漠，可以考慮縣、鄉(xiāng)人大任期統(tǒng)一改為四年，同步換屆。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年舉行會議的次數(shù)問題。預(yù)算法第69條規(guī)定，各級政府應(yīng)當(dāng)在每一預(yù)算年度內(nèi)至少2次向本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會作預(yù)算執(zhí)行情況的報告。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會一般每年一次，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行職責(zé)束之高閣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會每年應(yīng)至少舉行兩次。

減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)人大代表的比例，可以規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干部不提名為代表候選人，同時，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表素質(zhì)，

禁止鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會主任、副主任兼管政府工作，保障其相對超脫地從事人大工作，當(dāng)好“裁判”。