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在近年來的中國政治改革序列中，政府改革成效甚為明顯，也許因為較少觸及意識形態(tài)、“技術(shù)含量”較高，也許因為高速成長的經(jīng)濟層面迫使中國陳舊的政府架構(gòu)不斷作出調(diào)整。這種由被動而主動的事關(guān)政府行為改革，及至胡溫體制成形，已經(jīng)成為他們推行新政的關(guān)鍵性指標。

拿審批權(quán)開刀適逢其時

在中國政府出臺的諸多重大改革中，最引人矚目的選項是今年7月1日開始實施的《行政許可法》。這部以規(guī)范審批行為主旨的法律，不僅會推動管理模式的變化，而且也將對政治生態(tài)、社會生態(tài)、經(jīng)濟生態(tài)產(chǎn)生持久而深刻的影響。這部法律，也使中國成為世界上第一個為“行政許可行為”單獨立法的國家。

《行政許可法》亦將幫助中國打造一個在市場經(jīng)濟條件下的“有限政府”。所謂有限政府，就是指政府在行使行政權(quán)力過程中受到既定的法律的約束。相對于有限政府，作為中國計劃經(jīng)濟時代產(chǎn)物的“全能政府”，則呈現(xiàn)如下特點﹕

一、管得太多，政府越位、缺位、錯位現(xiàn)象突出，但同時政府應(yīng)該履行的職責又沒有履行好。二、審批行為不規(guī)范，暗箱操作，隨意性很大，結(jié)果造成“權(quán)力尋租”，國家權(quán)力部門化，部門權(quán)力個人化。三、行政審批權(quán)無限延伸，例如在行政改革之前，國務(wù)院部門共有行政審批項目3674項。從黃金首飾的定價到喪葬用品的產(chǎn)銷，從39度以上白酒的廣告到大學涉外客座教授的聘請，審批項目五花八門，讓人眼花繚亂。

在缺乏監(jiān)督的環(huán)境里，政府在行使行政權(quán)時不受約束，一般導致兩種結(jié)果，一是官僚，二是腐敗，而官僚腐敗正是中國現(xiàn)行體制的痼疾。以審批權(quán)為例，由于許多政府機關(guān)及其工作人員過分迷信審批、許可的作用，把審批、許可看成是行政管理的法寶。把辦理許可視為給相對人“恩賜”，明示或暗示相對人給予回報，或暗或明搞權(quán)錢交易，行賄受賄。

而今胡溫新政拿政府審批權(quán)開刀，可謂適逢其時。除了反腐的功效以外，在依法治國理念下向依法行政邁進，以全面實施行政許可法，來規(guī)范政府行為，轉(zhuǎn)變政府職能，全面突破現(xiàn)行的行政審批管理模式。、等希望以政府再造，促進社會再造，再反推政治再造。

問題是，一部法律不可能令政府職能根本轉(zhuǎn)變，這只能視為政府改革的第一步，也只能視為政治改革的一個起點。就連中央部門的官員，也不相信“一部法律可以解決實質(zhì)的問題”。中國政府的依法行政仍有難度，打破行政審批只是第一步，政府改造也只是一個方面。

自下而上探索改革路徑

中國的政府改革呈現(xiàn)的另一種態(tài)勢是自下而上、大膽探索、全面開花。例如備受外界關(guān)注、前后歷時三年、十六易其稿的深圳行政體制改革《方案》，被認為具有“政治特區(qū)”的示范意義，雖然在政府簡約程度及功能上距西方國家的標準甚遠。根據(jù)《方案》，政府機構(gòu)整合后，在總編制量不變的情況下，市政府工作部門由45個減少為35個。其中，市政府辦公廳和組成部門21個，直屬特設(shè)機構(gòu)一個，直屬機構(gòu)12個。

中國超編嚴重的往往集中在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，其深層原因在于﹕一、這些地區(qū)就業(yè)機會不足，公務(wù)員職業(yè)具有相當大的吸引力，大量人員通過各種途徑進入公務(wù)員隊伍，也難以清退。二、政府職能轉(zhuǎn)變不到位。職能是設(shè)定機構(gòu)的依據(jù)，職能的多少直接決定機構(gòu)和人員的多少，這是編制管理的基本邏輯。要想遏制機構(gòu)膨脹，加強預算外資金管理，加強人大對公共財政預算和決算的監(jiān)督作用必不可少。

通過財政撥款逐年遞減，來達到遏制機構(gòu)膨脹之目的，雖然只在中國才能看到，但是樹立有限政府的理念，收縮政府職能則是世界各國行政改革的基本方向，也是遏制機構(gòu)膨脹的根本之策。近年來，全球范圍內(nèi)的行政改革浪潮，其重點是進行公共服務(wù)改革，通過提高公共服務(wù)績效，遏制了政府機構(gòu)膨脹。

強縣擴權(quán)將成改革主軸

比較而言，河南省政府推行的“強縣擴權(quán)”思路，更能觸及到政府改革根本。其要點是：“縮省并縣，省縣直轄，創(chuàng)新市制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。其中，“創(chuàng)新市制”的重要內(nèi)容之一正是“市縣脫勾、改革市管縣體制，減少行政管理層次”。

根據(jù)河南省政府的《關(guān)于擴大部分縣(市)管理權(quán)限的意見》，該省五縣(市)將享受與地級市相同的經(jīng)濟管理權(quán)和部分社會管理權(quán)。試點縣區(qū)的經(jīng)濟計劃可直接上報省級政府，財政直接結(jié)算，經(jīng)費直接劃撥，項目直接申報，用地直接報批，證照直接發(fā)放，統(tǒng)計直接報送，政策直接享有，信息直接獲得，稅權(quán)部分擴大。

胡溫新政以來，一直以提高執(zhí)政黨和提高政府的執(zhí)政水平和執(zhí)政能力為主要訴求。去年就有專家透露，新一屆中央領(lǐng)導集體試圖在行政改革和政治文明建設(shè)的框架下刷新地方治理，當前和今后涉及的課題包括改革中央高度集權(quán)制度；縮小省區(qū)地域、增設(shè)省區(qū)編制；提升縣、鄉(xiāng)行政首長直選層級等。河南省政府推行的強縣擴權(quán)，應(yīng)視為胡溫體制之地方政府改革的思維體現(xiàn)。

今年以來，更有不少專家、學者建言，鑒于地級市這一層級的現(xiàn)狀，可考慮從裁撤地級市入手，推進中國行政管理層級的壓縮和改革。專家建議這一改革大致可分為三步走：一、放權(quán)，即賦予縣相當于地級市的經(jīng)濟和社會管理審批權(quán)限；二、脫鉤，即在條件成熟的地方由省直管縣，實現(xiàn)縣市和所在地級市脫鉤；三、分省，即劃小省的管轄范圍。方式之一是在經(jīng)濟發(fā)達和地位重要的中心城市實現(xiàn)中央直轄，用增設(shè)直轄市的辦法劃小省的范圍。

與國際上多數(shù)國家通行的三級政府不同，中國是五級政府架構(gòu)，即中央、省、地級市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。行政層級越多，管理成本越高，管理效率越低。隨著交通通信條件的發(fā)展，政府經(jīng)濟職能的縮小和公共管理方式的轉(zhuǎn)變，減少行政層級，擴大管理跨度已事成必然。美國有50個州均擁有相當大的自主權(quán)，聯(lián)邦政府只負責軍事、外交、稅收等國家事務(wù)。分省事件方方面面，但海南省和重慶市先后單列，運行良好，已為這一改革積累了經(jīng)驗。

種種跡象顯示，省縣直轄已成中國區(qū)劃改革既定方針，中國政府層級過多，已經(jīng)使中央政府政策在執(zhí)行過程中大打折扣。一些省份開始通過下放審批權(quán)來推動市縣脫勾，但“省管縣”試點和“市管縣”成規(guī)之間難免有一場博弈。