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省制問(wèn)題曾在20世紀(jì)上半葉的中國(guó)政爭(zhēng)中占據(jù)極其重要的位置。在此問(wèn)題上先后出現(xiàn)過(guò)種種大相徑庭的觀點(diǎn)：既有廢省論，又有興省論；既有縮省運(yùn)動(dòng)，又有聯(lián)省運(yùn)動(dòng)。經(jīng)過(guò)近半個(gè)世紀(jì)的沉寂后，這一問(wèn)題近年來(lái)再次浮出水面。本章將回顧百年來(lái)有關(guān)中國(guó)省制問(wèn)題的種種理論爭(zhēng)論和政治實(shí)踐，并進(jìn)而闡明筆者自己的觀點(diǎn)。

第一節(jié)清末民初的廢省論

清初，在行政區(qū)劃上沿襲明布政使司之制，設(shè)1直隸和14布政使司。以后又陸續(xù)增設(shè)了3個(gè)布政使司，并改布政使司為省。1884年之前，清帝國(guó)在內(nèi)地共設(shè)18省。1884年，清廷在原伊犁將軍轄區(qū)設(shè)置新疆?。?885年，析福建省置臺(tái)灣??；1907年，改盛京、吉林、黑龍江3將軍轄區(qū)為奉天、吉林、黑龍江3省。至清末，全國(guó)共設(shè)22?。褐彪`、奉天、吉林、黑龍江、山東、山西、河南、陜西、甘肅、新疆、江蘇、安徽、浙江、福建、江西、廣東、廣西、湖南、湖北、四川、貴州、云南（不含已被日本侵占的臺(tái)灣省）。此外，相當(dāng)于省級(jí)的地方還有西藏辦事大臣轄區(qū)、西寧辦事大臣轄區(qū)、烏里雅蘇臺(tái)將軍轄區(qū)和內(nèi)蒙古地區(qū)。

省制質(zhì)疑

清朝中葉，全國(guó)人口已達(dá)4億以上，平均下來(lái)，一個(gè)省的人口2000萬(wàn)，超過(guò)歐洲的中等國(guó)家。省之下又有道、府（直隸州廳）、縣（散州廳）三級(jí)行政建制，基層的民情很難上達(dá)朝廷。因此，清末的維新派人士很早便對(duì)省制提出了疑問(wèn)。

康有為于1888年12月3日致書(shū)曾紀(jì)澤，向他請(qǐng)教歐洲國(guó)家的行政體制。他在信中說(shuō)：“今泰西之言治道，可謂盛矣。其美處在下情能達(dá)。……其令長(zhǎng)之上有幾重耶？抑能直達(dá)其君相也？若上有道府，則事權(quán)阻撓甚矣。若能直達(dá)，則英、法之大，屬地又多，奏摺互繁，豈能盡覽而一一批行之？得無(wú)如漢制以郡領(lǐng)縣，而更無(wú)他督、撫、藩、臬、司、道耶？其令長(zhǎng)以下之官幾何？”1在幾天后的《上清帝第一書(shū)》中，他批評(píng)了當(dāng)時(shí)的官制，首次提出了“變成法、通下情、慎左右”的主張。2

1895年5月2日，康有為在《上清帝第二書(shū)》中，提出了廢除省制的具體建議：“今請(qǐng)首停捐納，乃改官制，因漢世太守領(lǐng)令長(zhǎng)之制，唐代節(jié)度兼觀察之條，每道設(shè)一巡撫，上通章奏，下領(lǐng)知縣，以四五品京堂及藩臬之才望者充之。其知縣升為四品，以給御、編檢、郎員及道府之愛(ài)民者授之。其巡撫之下，增置參議、參軍、支判，凡道府同通改授此官。其知縣之下，分設(shè)功曹、決曹、賊曹、金曹，以州縣進(jìn)士分補(bǔ)其缺。其余諸吏，皆聽(tīng)諸生考充，漸拔曹長(zhǎng)，行取郎官。其上總督。皆由巡撫兼管，各因都會(huì)，以為重鎮(zhèn)?！?6月30日，他在《上清帝第四書(shū)》中重申此議：“故周則百里封侯，直達(dá)天子，漢以太守領(lǐng)令，下逮小民。層級(jí)既寡，宣治較易。近者日本之變制也，以縣直隸國(guó)主，而親王出為知縣，故下情無(wú)不達(dá)，而舉事無(wú)不行。吾土地遼闊，知縣太多，縱不能如日本直隸國(guó)家，亦當(dāng)如漢制領(lǐng)以巡撫，崇其品秩，任以從臣，上汰藩臬道府之冗員，下增六曹三老之鄉(xiāng)秩，計(jì)月選不過(guò)數(shù)人，簡(jiǎn)拔何勞簽部，清流向上，易于自愛(ài)，奏報(bào)直達(dá)，乃可舉事?！?在前夕的《上清帝第六書(shū)》中，康有為寫(xiě)道：“縣令任重而選賤，俸薄而官卑，自治獄、催科外，余皆置之度外。其上乃有藩、臬、道、府之轄，經(jīng)累四重，乃至督撫，而后達(dá)于上。藩、臬、道、府，拱手無(wú)事，皆為冗員，徒增文書(shū)費(fèi)厚祿而已。一省事權(quán)，皆在督撫，然必久累資勞，乃至此位，地大事繁，年老精衰，舊制且望而生畏，望其講求新政而舉行之，必不可得?！彼匀恢鲝垺耙擞脻h制”，但把“每道設(shè)一巡撫”的建議改為“每道設(shè)一民政局，妙選通才，督辦其事”。5

康有為的建議得到光緒皇帝的賞識(shí)，但不久就發(fā)生戊戌政變，百日維新成果付之東流，康有為、梁?jiǎn)⒊韧雒Ｍ狻?/p>

廢省存道

二十世紀(jì)的頭幾年，梁?jiǎn)⒊乃枷胂喈?dāng)激進(jìn)，幾乎與革命派不相上下，他與歐榘甲等積極鼓吹十八省分立之說(shuō)。歐榘甲著《新廣東》一書(shū)，稱(chēng)：“故窺現(xiàn)今之大勢(shì)，莫如各省先行自圖自立，有一省為之倡，則其余各省，爭(zhēng)相發(fā)憤，不能不圖自立?！釓V東人，請(qǐng)言自立自廣東始?！?康有為聞?dòng)?，急忙作《與同學(xué)諸子梁?jiǎn)⒊日撚《韧鰢?guó)由于各省自立書(shū)》，以極其嚴(yán)厲的口吻教訓(xùn)道：“嗚呼！何為出此亡國(guó)奴種之言也？……吾四萬(wàn)萬(wàn)之同胞，而欲亡國(guó)奴種也，其速為印度各省之獨(dú)立也；吾同胞而不欲亡國(guó)絕種也，其無(wú)效印度各省之革命自立也?！糁袊?guó)各省真能自立，則基址淺薄，國(guó)界不定，國(guó)勢(shì)未立，人心未堅(jiān)，爭(zhēng)亂未已，尚未能比印度各省藩臣之自立，而乃妄比歐洲千年之老國(guó)，豈不謬哉？況其必不能成而徒取亂乎？”7康有為從梁、歐的言論中看到了各省分立的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性，因而更加迫切地呼吁廢省。

在1903年的《官制議》中，康有為猛烈抨擊了當(dāng)時(shí)的政治體制：“至國(guó)朝則盡收歷朝之弊政，如六卿分職之疏，督撫專(zhuān)省之大，司道府層累冗隔之侈，鄉(xiāng)官裁撤之害，資格年勞抽簽之滯，捐納雜途之眾，科舉空疏之甚，兼有而病更加甚焉?！蛄?guó)之道，兵食為先，而財(cái)政兵政皆散在各省，如何籌餉，如何練兵，如何開(kāi)制造局，如何開(kāi)軍械局，如何開(kāi)銀行，如何鑄錢(qián)幣，一皆聽(tīng)各省督撫之各自為謀，為者聽(tīng)之，不為者亦聽(tīng)之，……夫方今歐、美各國(guó)，無(wú)論強(qiáng)弱大小治亂，而無(wú)不中央集權(quán)，舉兵財(cái)二者統(tǒng)之于政府矣。而吾國(guó)分張散漫失紀(jì)如此，其何立于競(jìng)爭(zhēng)之世哉！”他認(rèn)為，變政必從官制始，而官制有三：一曰為民，一曰為國(guó)，一曰國(guó)與民之交關(guān)?！盀槊裰普?，莫如公民自治；為國(guó)與民交關(guān)制者，莫如析疆增吏；為國(guó)制者，莫若多設(shè)分職，中央集權(quán)?！薄爸袊?guó)今日亟宜行立憲法，亟宜開(kāi)議院，此議官制有一無(wú)二之要政也?！彼ㄗh由每府地方議會(huì)公舉議員一人，首府舉三人，繁府舉二人，直隸州亦得舉一人；或者每道一人，首道三人，繁道二人。顯然，康有為在這里是把府或者道作為最高級(jí)地方團(tuán)體。8

梁?jiǎn)⒊艿娇涤袨榈膰?yán)厲批評(píng)后，放棄了革命、分立的鼓吹，轉(zhuǎn)而附和老師的廢省主張。在1910年的《外官制私議》中，他替“改省為道”倡議者歸納了八條理由：1．現(xiàn)制不能保政治之統(tǒng)一；2．緣此而中央施政之范圍太狹；3．緣此而財(cái)政計(jì)劃極難善良；4．緣此而弛內(nèi)閣之責(zé)任；5．督撫無(wú)責(zé)任之道；6．欲免此諸弊而行中央集權(quán)，督撫惟以地方行政長(zhǎng)官之資格奉令承教，不得自為政治上的計(jì)劃，今制之督撫遂成贅疣；7．督撫為國(guó)家政務(wù)官，轄治之境域較廣，規(guī)劃始能見(jiàn)其大，若僅為地方行政官，行政區(qū)域則不宜太大；8．省界為國(guó)家主義發(fā)達(dá)之障，茍將省區(qū)改置，則此種結(jié)習(xí)，不期而自消。同時(shí)，他也為主張省區(qū)不能驟改者設(shè)想了三條理由：1．今制雖內(nèi)閣不得人，恃有二三賢督撫為一地方之保障，而人民受病之程度稍得減輕；2．以我國(guó)幅員之廣，以各省閡隔之遠(yuǎn)，利害之殊，重以交通機(jī)關(guān)百不一備，雖內(nèi)閣得人而揆諸現(xiàn)在情形終不能缺督撫之一級(jí)；3．今制有歷史上之根據(jù)不能驟革，否則民聽(tīng)易惑，或且動(dòng)搖社會(huì)秩序之基礎(chǔ)。梁?jiǎn)⒊J(rèn)為兩方面均有極強(qiáng)之論據(jù)，因而提出了一種折衷意見(jiàn)，即：“其一，將政務(wù)性質(zhì)之萬(wàn)不能分賦于各地方者，提而集諸中央，使中央施政范圍漸恢，經(jīng)若干年后，督撫乃純變?yōu)榈胤叫姓L(zhǎng)官之性質(zhì)；其二，將國(guó)中一部分地方，改為中央直轄地?！狈仓彪`地方不設(shè)督撫，在民政部設(shè)一直隸地方政務(wù)局，專(zhuān)監(jiān)督直隸地方之行政；直隸地方以今制之縣為最高行政區(qū)域，大縣謂之府，中縣謂之州，小縣謂之縣；改革伊始，先以直隸省為直隸地方，俟辦理有效，乃推及沿江沿海各省，更推及腹地各省。9

梁?jiǎn)⒊鸩酵菩胁枚綋釓U行省的主張，遭到戴季陶的強(qiáng)烈抨擊，他在《天鐸報(bào)》上撰文指責(zé)梁?jiǎn)⒊皬U行省以長(zhǎng)君權(quán)”，“是欲舉全國(guó)人民舉變?yōu)橹醒胝`也”。他認(rèn)為：“吾國(guó)各省之性質(zhì)與德意志聯(lián)邦各國(guó)及北美之各州相類(lèi)似，而將來(lái)建設(shè)制度，亦必非如北美各州之性質(zhì)不可。故中央政府與各省之關(guān)系，為聯(lián)合國(guó)家之關(guān)系，而非統(tǒng)一關(guān)系?！薄拔崦裼竺駲?quán)之增長(zhǎng)，必不能不由地方分權(quán)而擴(kuò)張省議會(huì)之權(quán)，如美國(guó)之州議會(huì)者，一面聯(lián)合各省以維持統(tǒng)一之國(guó)家，一面施行政治以圖地方之發(fā)達(dá)。乃梁?jiǎn)⒊^必廢省置道，改分治為直隸，如是則直欲以日本小專(zhuān)制國(guó)之法而施諸吾平等之大陸國(guó)民也?！?0

辛亥革命的爆發(fā)，正如梁?jiǎn)⒊?、歐榘甲當(dāng)年所鼓吹，先由一省揭桿而起，宣告獨(dú)立，其余各省爭(zhēng)相憤發(fā)，群起響應(yīng)，惟首義之省不是廣東而是湖北。按照事態(tài)的發(fā)展，在各省獨(dú)立基礎(chǔ)上建立的中華民國(guó)，實(shí)行戴季陶主張的地方分治似乎是大勢(shì)所趨。然而，當(dāng)時(shí)的政治領(lǐng)袖，無(wú)論革命黨、立憲派、前官僚，除同盟會(huì)中孫中山一系外，多信奉中央集權(quán)的政策，亦贊同廢省論。

革命元?jiǎng)渍绿讋?chuàng)建統(tǒng)一黨，以“固結(jié)全國(guó)領(lǐng)土，厘正行政區(qū)域”為第一條政綱，并主張改省為道。11在復(fù)日人今井嘉宰書(shū)中，章太炎詳細(xì)探討了改省存道的理由，要旨如下：1．土地廣闊，不能細(xì)悉其治；2．今行省之制，民情風(fēng)俗之異不恤，戶(hù)口土地之籍難周；一省所轄，大者百余縣，小者亦不損六七十縣，欲以一長(zhǎng)官兼統(tǒng)其事，叢脞已甚。他指出：剖一省為數(shù)道，全國(guó)不過(guò)六七十道，隸于中央，一道所領(lǐng)，不過(guò)二三十縣，如是，則地方之治不紛，中央政令易行。12袁世凱親信、民國(guó)首任直隸都督張錫鑾通電全國(guó)，稱(chēng)廢省改道有三大利，請(qǐng)求“先從直省實(shí)行，為天下倡”。13

民國(guó)元年（1912年），袁世凱政府就省制問(wèn)題先后向臨時(shí)參議院提出兩個(gè)草案。其中第二次草案是袁世凱于10月12日在總統(tǒng)府邀集舊日任督撫之沈秉堃、孫寶琦、李盛鐸、齊耀琳等人與總統(tǒng)府秘書(shū)長(zhǎng)梁士詒一起研究擬定的。該草案認(rèn)為，“欲為根本之解決，宜廢省存道，以道轄縣?！彼岢隽藘煞N具體辦法：（甲）分全國(guó)為四十乃至五十余道。道一面為國(guó)家行政區(qū)劃，又一面為自治團(tuán)體。設(shè)道總監(jiān)為行政長(zhǎng)官，直隸于內(nèi)務(wù)部。設(shè)道會(huì)、道董事會(huì)、道總董為自治機(jī)關(guān)。每道轄縣四十乃至五十有余?？h為國(guó)家行政區(qū)劃，并為自治團(tuán)體，與道同。設(shè)縣知事為縣行政機(jī)關(guān)，設(shè)縣會(huì)、縣董事為縣自治機(jī)關(guān)。每縣轄鎮(zhèn)若干，鄉(xiāng)若干。鎮(zhèn)鄉(xiāng)純?yōu)樽灾螆F(tuán)體。以上甲種辦法為兩級(jí)制。若以分析各省為不便。則擬用乙種辦法如下。（乙）悉如甲種辦法，惟仍留省制。合若干道為一省。省置中央專(zhuān)使一人，名稱(chēng)另定，專(zhuān)司監(jiān)督各道。不為自治團(tuán)體，故無(wú)省議會(huì)等自治機(jī)關(guān)。以上乙種辦法為虛三級(jí)制。10月18日，國(guó)務(wù)會(huì)議根據(jù)上述乙種辦法制定了虛三級(jí)制之大綱。14著名記者黃遠(yuǎn)生稱(chēng)其“實(shí)為廢省之先聲，為省制上之一大改革”，15梁?jiǎn)⒊瑒t稱(chēng)之為“廢省置道之過(guò)渡”。16以府為行政區(qū)

政府采納“虛三級(jí)制”方案后，康有為寫(xiě)了一篇洋洋灑灑的長(zhǎng)文《廢省議》，力陳“去府存省道”之必不可行。他說(shuō)：“廢省之議，即在平世為治，已在所必行。鄙人倡言二十余年，上言之于朝，履發(fā)之于所作《官制考》及《國(guó)風(fēng)報(bào)》，至今歲國(guó)人逐漸有改省為道之議，但省固在必廢，即道亦唯可為軍政區(qū)，而不宜為民政區(qū)，必以府州為行政區(qū)，乃適其宜。”“昔吾戊戌上書(shū)，及著《官制考》，以人才寡乏，驟難改府，固權(quán)以一道為行政至大之區(qū)，而少須后時(shí)改道存府，此一時(shí)之權(quán)論耳。合舉國(guó)皆以道為然，政府亦已行之，然今實(shí)不可也。為今之計(jì)，政區(qū)只立府縣二級(jí)。其道制可存者，惟邊要巖疆耳。”康有為認(rèn)為，行省為蒙古之謬制，明誤循之，并非中國(guó)舊物；道者，明以設(shè)兵備道，駐總兵，又設(shè)按察副使，是軍政區(qū)兼上控區(qū)，強(qiáng)合諸府州，地理民俗多不同，不能為行政區(qū)；府、直州乃唐宋行政區(qū)之遺，實(shí)地理天然之區(qū)域?？涤袨閿嘌裕骸敖贾疂h、唐、宋之舊制既同，遠(yuǎn)徵之英、法、意、普、日本、荷、比、奧、瑞之州域，而無(wú)少異。然則以府為行政區(qū)，無(wú)以易矣?！?7然而，康有為府縣二級(jí)制的主張?jiān)俅纬坝跁r(shí)代，并沒(méi)有受到時(shí)人的重視。

1913年8月26日，熊希齡就任國(guó)務(wù)總理，9月11日，由梁?jiǎn)⒊瑩?dān)任司法總長(zhǎng)的熊希齡內(nèi)閣組成。梁?jiǎn)⒊鸩莸摹墩笳结樞浴方?jīng)國(guó)務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，以希齡等國(guó)務(wù)員的名義于11月13日正式宣布?！缎浴分赋觯骸靶姓^(qū)域太大，政難下逮，且監(jiān)督官層級(jí)太多，則親民之官愈無(wú)從舉其職。元、明、清之治所以不及前代，職此之由。今擬略仿漢、宋之制，改定地方行政為兩級(jí)，以道為第一級(jí)，以縣為第二級(jí)?？h分三等，道署設(shè)諸司，在府中分曹佐治，縣署諸科略如道制，且于繁劇邊遠(yuǎn)之縣，酌設(shè)承尉分駐縣四境。中央則以時(shí)設(shè)巡撫使按察諸道，舉劾賢否，不以為常官也。其有大政，合數(shù)道乃克舉者，亦為置使以管之，如是則臂指之用顯，而治具略張矣。”18熊希齡內(nèi)閣還擬定了改省為州和改省為道兩個(gè)草案，前者將全國(guó)22省劃分為83州，后者則將22省劃分為80道。19

熊希齡內(nèi)閣號(hào)稱(chēng)“第一流人才內(nèi)閣”，閣員中有梁?jiǎn)⒊⑼舸筵?、張謇等著名人士，并在組閣時(shí)得到袁世凱承諾，對(duì)責(zé)任內(nèi)閣“絕不摯肘”，20上臺(tái)后很想有所建樹(shù)。但是，袁世凱不過(guò)是拿“第一流人才內(nèi)閣”作幌子，并不真正支持他們的政見(jiàn)；軍民分治、廢省改道則降低了封疆大吏的權(quán)力，嚴(yán)重觸犯其既得利益；所以，當(dāng)熊希齡在袁世凱用以取代國(guó)會(huì)的政治會(huì)議上說(shuō)明內(nèi)閣廢省計(jì)劃時(shí)，各省代表“群起反對(duì)”，并對(duì)熊本人“肆為揶揄戲弄”。21黃遠(yuǎn)生1914年1月12日撰文評(píng)論道：“內(nèi)閣命脈既在大政方針，故梁任公以方針用舍為去留之決心，則自夙昔已有成竹。而今者廢省問(wèn)題殆有不能實(shí)行之勢(shì)，要人紛紛反對(duì)，已見(jiàn)報(bào)端。省之下設(shè)道，道之下為縣，已復(fù)于前清三級(jí)之制矣。乃前此所議不常設(shè)不普設(shè)之巡按，近且漸議普設(shè)，漸議巡按得兼轄國(guó)稅廳長(zhǎng)及審判廳長(zhǎng)，果爾則直無(wú)異于巡撫。雖其得失是非另一問(wèn)題，但此議果行，則與今內(nèi)閣之改革根本計(jì)劃相反。故今內(nèi)閣若倒于政見(jiàn)，則省制必為其根本原因。”22果然不出黃遠(yuǎn)生所料，一個(gè)月后梁?jiǎn)⒊磻嵍灾骸按笳结槺境鲎杂枰蝗酥?，前之不忍去者，?shí)待政策之實(shí)行，今已絕望，理應(yīng)辭職?！?31914年2月，僅存5個(gè)月的“第一流人才內(nèi)閣”被迫下臺(tái)，廢省改道的“政府大政方針”也就成為一紙空文。

1917年段祺瑞擔(dān)任國(guó)務(wù)總理時(shí)，梁?jiǎn)⒊?、汪大燮等研究系人士再次入閣。與梁?jiǎn)⒊P(guān)系密切的范源濂兼任內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)一職后，經(jīng)過(guò)精心策劃，于1917年春以?xún)?nèi)務(wù)部名義公布了《劃分全國(guó)行政區(qū)域意見(jiàn)書(shū)》與《擬劃全國(guó)行政區(qū)域說(shuō)明書(shū)》，征求各界討論。《說(shuō)明書(shū)》指出：“我國(guó)省制……轄境過(guò)大，軍民混合，小之生吏治窳敗，之弊，大之種藩鎮(zhèn)割據(jù)之憂。故應(yīng)時(shí)會(huì)之潮流，當(dāng)然應(yīng)在淘汰之列。”24《意見(jiàn)書(shū)》主張采用郡縣兩級(jí)制，以郡統(tǒng)縣，郡的區(qū)域“斟酌于秦漢之間，轄地大小亦與之相埒”。劃分的依據(jù)共九條：1．面積；2．山川形勢(shì)；3．地理沿革；4．轄縣；5．交通；6．參酌人口財(cái)賦；7．有華離交錯(cuò)者酌量劃撥；8．搜集增設(shè)省道各成案，特立新區(qū)；9．固邊圉。根據(jù)以上標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)除外蒙古及西藏外，劃分為57郡、7特別區(qū)域。《意見(jiàn)書(shū)》最后指出：“當(dāng)此改革地方制度，破除省界之時(shí)，預(yù)定方針，期在必赴”。25

正當(dāng)研究系準(zhǔn)備推行廢省改郡時(shí)，政局又一次出現(xiàn)動(dòng)蕩，先是府院之爭(zhēng)，接著是張勛復(fù)辟，然后是南北戰(zhàn)爭(zhēng)，改革地方制度的周密計(jì)劃在戰(zhàn)火紛飛中再次破滅。此后，中央政府的權(quán)威日益衰落，梁?jiǎn)⒊?、章太炎等中央集?quán)的積極倡導(dǎo)者轉(zhuǎn)而支持“聯(lián)省自治”，廢省之說(shuō)便再也無(wú)人提及。

第二節(jié)民國(guó)時(shí)期的縮省運(yùn)動(dòng)

保留省級(jí)行政建制，同時(shí)縮小省的行政區(qū)域，是國(guó)民黨在省制問(wèn)題上的一貫主張。1913年3月，國(guó)民黨理事長(zhǎng)宋教仁在遇刺身亡前夕演說(shuō)《中央行政與地方行政分劃之大政見(jiàn)》時(shí)指出：“中國(guó)地土廣大，不能不分為數(shù)多之地方區(qū)域明矣。歷代以來(lái)，皆無(wú)不然。前清分為各省府州廳縣，亦系承前代遺意。惟以在今日之狀況論之，區(qū)域似稍廣闊，等級(jí)亦頗嫌復(fù)雜。民國(guó)建設(shè)以來(lái)，已取其府州廳制廢之，只有二級(jí)制，實(shí)為得宜。惟區(qū)域猶未縮小，道制又將復(fù)設(shè)，官治自治，猶未劃分，實(shí)為憾事。鄙意謂中國(guó)今日宜縮小省域，實(shí)行二級(jí)制，省下即直承以縣，省縣皆設(shè)地方官，掌官制行政，并同時(shí)設(shè)為自治團(tuán)體，置議會(huì)、參議會(huì)，掌自治行政?？h之外，大都市設(shè)府，當(dāng)外國(guó)之市，直接于省?！?61916年6月，袁世凱死后國(guó)會(huì)恢復(fù)，國(guó)民黨國(guó)會(huì)議員、后來(lái)?yè)?dān)任內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)的孫洪伊向國(guó)會(huì)建議，劃縮全國(guó)為50省，每省轄縣40。27

國(guó)民政府北伐成功統(tǒng)一中國(guó)后，縮省運(yùn)動(dòng)此起彼伏、連綿不絕，不僅有官方造勢(shì)，而且有許多學(xué)者積極鼓吹，獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。每當(dāng)政局比較平穩(wěn)，呈現(xiàn)出有利于中央集權(quán)的趨勢(shì)時(shí)，便形成一次縮省運(yùn)動(dòng)的高潮，在國(guó)民黨統(tǒng)治期間共出現(xiàn)過(guò)三次高潮。

第一次高潮

1928年國(guó)民政府定都南京，隨即設(shè)立了熱河、綏遠(yuǎn)、察哈爾、寧夏、青海5個(gè)新省。1930年蔣馮閻中原大戰(zhàn)以獲勝而告終后，國(guó)民黨于11月12日至13日召開(kāi)三屆四中全會(huì)，縮小省區(qū)被列為會(huì)議的兩個(gè)議題之一。會(huì)議審議了伍朝樞提出的《縮小省區(qū)案》和陳銘樞提議、胡漢民等14人聯(lián)署的《改定省行政區(qū)原則案》。前者以幅員遼闊、交通梗塞、情勢(shì)各別、畛域太深、軍人割據(jù)為省區(qū)不能不縮小之理由，建議“將行省區(qū)域縮小，每省分為二、三，審察山川形勢(shì)、交通便塞、財(cái)政贏絀、人口疏密、經(jīng)濟(jì)豐嗇以為劃分之準(zhǔn)，務(wù)使調(diào)劑得宜、號(hào)令敏捷、截長(zhǎng)補(bǔ)短、無(wú)或偏枯，庶足以應(yīng)時(shí)勢(shì)之要求而策政治之改善?！焙笳咭罁?jù)孫中山提高縣之地位，省立于中央與縣之間以收其聯(lián)絡(luò)之效的主張，認(rèn)為“省區(qū)過(guò)大，則省長(zhǎng)對(duì)于各省自治之監(jiān)督不易周密，縣之地位過(guò)低，則地方行政因多方轉(zhuǎn)折而行使不便，地方財(cái)政不能盡量用之于縣自治之建設(shè)。省區(qū)縮小、省權(quán)減輕，則自治易于完成矣”?！爸劣谑^(qū)改定辦法，則以舊道區(qū)為標(biāo)準(zhǔn)，舊道區(qū)之劃分，大抵皆依據(jù)歷史之習(xí)慣、山川之形勢(shì)，而大小又復(fù)適中，采用至便。但其有特別情形，如：經(jīng)濟(jì)發(fā)展之便利、貧瘠與豐富區(qū)域之調(diào)劑等，則由中央另行劃定之?！?8會(huì)議就此問(wèn)題通過(guò)決議：“省區(qū)應(yīng)重行劃定，酌量縮小。其如何劃分，及其實(shí)施辦法，交由中央政治會(huì)議組織專(zhuān)門(mén)委員會(huì)詳細(xì)研究，擬具方案，送中央常會(huì)，以備提交全國(guó)代表大會(huì)或國(guó)民會(huì)議決定之。”會(huì)后發(fā)表的宣言指出：“全體會(huì)議又認(rèn)為現(xiàn)行省區(qū)，非為之更定區(qū)域，酌量縮小，終不能祛省權(quán)過(guò)大之弊，打破封建惡習(xí)，以確立民國(guó)之基礎(chǔ)。此一決議，將為元明以來(lái)行政上最大之改革，而于縣自治之發(fā)展，中央指揮地方之靈活，與國(guó)家統(tǒng)一之保障，必有最顯著之影響?！e國(guó)應(yīng)不辭任何犧牲以赴之！”29

地理學(xué)家張其昀此時(shí)在《時(shí)事月報(bào)》發(fā)表《改革省區(qū)之基本原理》的長(zhǎng)文，在理論上為縮省進(jìn)行了論證。他指出，改革省區(qū)乃出于人民之愿望，例如，自江浙分省以來(lái)的幾百年中，江南浙西同屬太湖流域的人民一直有聯(lián)合自衡之要求；又如，?？诳偵虝?huì)、香港瓊崖商會(huì)、瓊崖華僑協(xié)會(huì)等數(shù)十團(tuán)體，聯(lián)合通電，一致主張，乃于1929年3月1日在?？陂_(kāi)全瓊各團(tuán)體代表大會(huì)，組織請(qǐng)?jiān)笀F(tuán)進(jìn)京請(qǐng)?jiān)福髮傃聞潪樘貏e區(qū)，以為改省之籌備?！靶率^(qū)之唯一目標(biāo)，既為謀國(guó)計(jì)民生之發(fā)展，……吾固曰：改造省區(qū)問(wèn)題，不僅僅著眼于歷史之事實(shí)，不僅僅著眼于國(guó)勢(shì)之現(xiàn)狀，尤當(dāng)開(kāi)闊心胸，著眼于中國(guó)將來(lái)實(shí)業(yè)之發(fā)展。”“故將來(lái)中國(guó)之新省區(qū)，當(dāng)與地理上民生區(qū)域合二為一，舉風(fēng)土人情素相融洽之各縣，結(jié)為一地方自治團(tuán)體，此亦理勢(shì)所必然。”省界劃分既要考慮天然疆界，也要照顧人文疆界，務(wù)使“將來(lái)省區(qū)改正之后，區(qū)域精神與民族精神均當(dāng)求其充分發(fā)展”。30

1931年本來(lái)應(yīng)當(dāng)是擬定縮省具體方案并付諸實(shí)施的一年，但是，2月軟禁胡漢民，造成國(guó)民政府分裂，導(dǎo)致寧粵對(duì)立的局面；接著又發(fā)生“九一八”事變，日本侵占東三省，被迫下臺(tái)，縮省事實(shí)上已不可能。

第二次高潮

1937年抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，大敵當(dāng)前，國(guó)民黨內(nèi)各派一致推舉為總裁，集黨政軍大權(quán)于一身，共產(chǎn)黨和其他各黨派人士也擁戴為國(guó)家最高統(tǒng)帥，在這種情況下，縮省運(yùn)動(dòng)再次高漲。

1939年1月1日，西康省正式成立。2月，在國(guó)民參政會(huì)一屆三次會(huì)議上建議，組織國(guó)民參政會(huì)川康建設(shè)期成會(huì)及川康建設(shè)視察團(tuán)，分赴各地考察后擬定川康建設(shè)方案。會(huì)后，組成了以李璜為團(tuán)長(zhǎng)、黃炎培為副團(tuán)長(zhǎng)的視察團(tuán)，經(jīng)百余日實(shí)地考察，提出了考察報(bào)告書(shū)，基本結(jié)論是：“川省區(qū)域太大，宜縮小省區(qū)，添設(shè)省治?！痹搱?bào)告書(shū)詳細(xì)列舉了必須縮小省區(qū)的四點(diǎn)理由：（1）省區(qū)過(guò)大，政治上之指導(dǎo)監(jiān)督，常失于散漫敷衍，不易為治。省區(qū)縮小，政治上之指導(dǎo)監(jiān)督，可以周到，可以徹底，容易為治。（2）在前清時(shí)，川省因區(qū)域遼闊，雖得賢能有名之督撫，如駱秉章、丁寶楨、岑春煊輩，竭盡心力，其為治之效果，不過(guò)能使地方得到消極的安定。現(xiàn)今時(shí)代進(jìn)步，無(wú)論政治經(jīng)濟(jì)，一切皆須見(jiàn)到做到。不僅求得地方消極的安定，尤須努力于積極的建設(shè)。以此非將省區(qū)縮小，不能達(dá)到積極建設(shè)的目的。（3）川省邊遠(yuǎn)各縣，大多土壤肥沃，物產(chǎn)豐富，地下蘊(yùn)藏尤富。就此次視察所見(jiàn)，腹地許多縣份，皆非其比。只以省區(qū)過(guò)大，對(duì)于邊縣，意存輕視，力亦不及。遂使各地文化落后，匪害蔓延。而省政府之教育、建設(shè)、保安種種設(shè)施，則集全力于腹地地方，成為畸形之發(fā)展。以此必須將省區(qū)縮小，使能注意并努力于地大物博之邊縣之開(kāi)發(fā)。提高其文化，增展其經(jīng)濟(jì)，使貨不棄于地，民不棄于官，而與腹部地方為平均之發(fā)展。（4）就歷史的政治言，地大權(quán)集，常有尾大不掉之虞；地小力分，易收臂指相使之效?；谝陨侠碛桑瑘?bào)告書(shū)建議將四川劃分為三省，分別以成都、重慶、敘府為省治所在地。在同年9月的國(guó)民參政會(huì)一屆四次會(huì)議上，以議長(zhǎng)身份提出《川康建設(shè)方案》，原則上采納了視察團(tuán)報(bào)告書(shū)的建議，因改劃省區(qū)，添設(shè)省治，籌備需時(shí)，又提出了臨時(shí)過(guò)渡辦法。31

1939年8月，國(guó)防最高委員會(huì)致函請(qǐng)行政院主持省制問(wèn)題之設(shè)計(jì)。行政院隨即組建了省制問(wèn)題設(shè)計(jì)委員會(huì)，聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)著名專(zhuān)家蔣廷黼、傅斯年、胡煥庸等為設(shè)計(jì)委員，經(jīng)過(guò)8個(gè)多月的研究，于1940年4月提出《設(shè)計(jì)報(bào)告書(shū)》。該報(bào)告書(shū)提出了縮小省區(qū)的6項(xiàng)原則：1．縮小省區(qū)，先由已經(jīng)開(kāi)發(fā)的各省著手；2．縮小省區(qū)，當(dāng)以人口富力為乘除，不必求其完全相等，人口稠密之地省區(qū)面積可小，人口稀少之地省區(qū)面積可略大；3．各省形式當(dāng)參照自然形勢(shì)為依據(jù)，不必求其十分完整；4．參照原省疆界不必多事更張；5．維持省縣二級(jí)制，廢除省以下縣以上之行政督察區(qū)；6．縮小省區(qū)當(dāng)使組成一經(jīng)濟(jì)單位，凡交通不相聯(lián)系，或利害不能相同者，不強(qiáng)令其結(jié)合。根據(jù)以上原則，報(bào)告書(shū)設(shè)計(jì)了兩個(gè)省區(qū)劃分方案。甲案除蒙古、西藏外，將全國(guó)劃分為59省、3特別區(qū)；乙案除蒙古、西藏外，將全國(guó)劃分為64省。32

隨著抗戰(zhàn)勝利的臨近，縮省運(yùn)動(dòng)更趨活躍。1944年，中央設(shè)計(jì)局成立區(qū)域計(jì)劃組，任黃國(guó)璋為組長(zhǎng)，聘國(guó)內(nèi)地理學(xué)界專(zhuān)家，研究設(shè)計(jì)調(diào)整省區(qū)，草成甲乙兩案。甲案系就現(xiàn)行省區(qū)中之少數(shù)面積過(guò)大財(cái)力富厚者，劃分為二三省不等，此案為遷就現(xiàn)實(shí)，作一時(shí)權(quán)宜之計(jì)；乙案乃系通盤(pán)籌劃者，計(jì)分全國(guó)為56省、1地方、11特別市、3要塞區(qū)。區(qū)域計(jì)劃組屬意的是其中的乙案。33

梁?jiǎn)⒊妊芯肯档膹U省主張（先后提出過(guò)廢省改道、廢省改州、廢省改郡3個(gè)方案）與國(guó)民黨的縮省主張雖然名目不同，在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上卻大同小異，都是將現(xiàn)行省區(qū)重新劃分為50—70個(gè)統(tǒng)縣政區(qū)，并實(shí)行?。ɑ蚪械?、州、郡）縣二級(jí)制。但是，同為縮省運(yùn)動(dòng)的參與者，卻有兩個(gè)主張各異的派別。陳銘樞、張其昀、胡煥庸等人是所謂的“析省派”，他們的主張類(lèi)似于研究系，認(rèn)為應(yīng)顧及事實(shí)困難，以現(xiàn)有的道的區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，將一省分為數(shù)省。黃國(guó)璋、洪紱等人是所謂的“調(diào)整派”，他們主張打破原來(lái)的省道府州界線，完全以自然區(qū)域?yàn)楦鶕?jù)，重新劃分省區(qū)。

第三次高潮

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，掀起了又一次縮省運(yùn)動(dòng)的高潮。先前，偽滿(mǎn)洲國(guó)將東北四?。ò岷樱┲匦袆澐譃?9省、1特別市以及日本人直接統(tǒng)治的關(guān)東州?！洞蠊珗?bào)》在評(píng)論此事時(shí)曾指出：“查省區(qū)遼闊，本為中國(guó)地方制度之一病源，自來(lái)廢省存道，縮小省區(qū)，在中國(guó)為多年懸案。日人此次毅然行之，不啻為中國(guó)政治上解決一種宿題。”341945年8月31日，國(guó)民政府公布《收復(fù)東北各省處理辦法綱要》，決定將遼寧、吉林、黑龍江3省改劃為遼寧、安東、遼北、吉林、松江、合江、黑龍江、嫩江、興安9省，熱河省恢復(fù)“九一八”事變以前的疆界。內(nèi)政部擬定的東北行政區(qū)方案，大體上是將偽滿(mǎn)洲國(guó)的二省合并為一省。

東北各省區(qū)的重行劃定，被視為在全國(guó)范圍縮小省區(qū)的一個(gè)試驗(yàn)。在1946年2月10日召集中央要員開(kāi)會(huì)時(shí)說(shuō)：省的地位之確定與省長(zhǎng)民選之實(shí)行，“須與縮小省區(qū)同時(shí)考慮”。351947年11月21日，行政院長(zhǎng)張群在《中央日?qǐng)?bào)》上發(fā)表談話稱(chēng)：“我國(guó)行憲后第一件大事，應(yīng)為縮小省區(qū)。非縮小省區(qū)，不足以言建設(shè)大業(yè)。蓋中國(guó)過(guò)于遼闊，行政力量甚難達(dá)于人民，管理既感不便，自治又成問(wèn)題，而中央為恐造成地方割據(jù)之勢(shì)，乃對(duì)省之權(quán)責(zé)，加以甚多之限制，在三級(jí)制而外，再加行政專(zhuān)員之設(shè)置。結(jié)果，在制度上不能樹(shù)立基礎(chǔ)，在政務(wù)上亦不能完成理想。固如求我國(guó)憲政理想之實(shí)現(xiàn)，行憲后，必須積極從事縮小省區(qū)之工作。”36

洪紱、張其昀等學(xué)者此時(shí)也紛紛發(fā)表了自己的縮小省區(qū)方案。內(nèi)政部方域司司長(zhǎng)傅角今在大量收集以往有關(guān)資料基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)全面研究，撰寫(xiě)了《重劃中國(guó)省區(qū)論》一書(shū)，于1948年由商務(wù)印書(shū)館出版。傅角今的重劃省區(qū)方案，大體參照中央設(shè)計(jì)局之乙案，而加以修正，兼采洪紱、張其昀等人之主張，將全國(guó)劃分為56省、12直轄市以及2個(gè)地方。他還提出了新省區(qū)產(chǎn)生的具體程序：先由政府將各機(jī)關(guān)及各專(zhuān)家所擬之方案，發(fā)交各省縣參議會(huì)，并向民眾宣示，公開(kāi)討論；再由行政院邀集專(zhuān)家，組織審查委員會(huì)，綜合各方意見(jiàn)，詳細(xì)審議；最后由立法院完成立法手續(xù)，呈經(jīng)總統(tǒng)府公布。37

然而，由于內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)以及國(guó)民黨政府的敗北，民國(guó)時(shí)期的縮省運(yùn)動(dòng)終于走向了它的結(jié)束。

第三節(jié)省的性質(zhì)與地位之爭(zhēng)

省的設(shè)置、規(guī)模與省的性質(zhì)、地位，是兩個(gè)不同的問(wèn)題。上兩節(jié)分別介紹了廢省論和縮省論，本節(jié)將回顧本世紀(jì)上半葉有關(guān)省的性質(zhì)與地位的種種爭(zhēng)論。這個(gè)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是，省究竟是地方自治團(tuán)體，還是國(guó)家行政組織？如果是后者的話，那么需要進(jìn)一步明確，省是中央的派出機(jī)構(gòu)，還是一級(jí)正式的地方行政組織？

省長(zhǎng)民選與中央簡(jiǎn)任

在辛亥革命前后很長(zhǎng)一段時(shí)間里，孫中山是省自治主張的主要倡導(dǎo)者。孫中山認(rèn)為，中國(guó)在政治上“萬(wàn)不宜于中央集權(quán)，倘用北美聯(lián)邦制度實(shí)最相宜”，“每省對(duì)于內(nèi)政各有其完全自由，各負(fù)其整理統(tǒng)馭之責(zé)；但于各省之上建設(shè)一中央政府，專(zhuān)管軍事、外交、財(cái)政，則氣息自連貫矣?！?8他在聽(tīng)到武昌起義消息從海外回國(guó)途中表示，回國(guó)后要“組織聯(lián)邦共和政體”；39在就任臨時(shí)大總統(tǒng)發(fā)表的“宣言書(shū)”中提出：“各省聯(lián)合互謀自治，此后行政期于中央政府與各省之關(guān)系，調(diào)劑得宜”。40這種主張?jiān)谛梁ジ锩陂g得到廣泛的響應(yīng)。例如山東宣布獨(dú)立時(shí)，省諮議局向清廷提出八條，其中后四條聲明：憲法須注明中國(guó)為聯(lián)邦政體；外官制地方稅由本省自定，政府不得干涉；諮議局章程即為本省憲法，得自由改定之；本省有練兵保衛(wèi)之自由。革命臨時(shí)政府組織的發(fā)起時(shí)更明確表示：“美利堅(jiān)合眾國(guó)之制，當(dāng)為吾國(guó)他日之模范”；代表的選派，以省區(qū)為單位；臨時(shí)政府組織大綱，由省區(qū)代表制定通過(guò)；臨時(shí)總統(tǒng)的選舉投票，每省且以一票為限；由此可見(jiàn)聯(lián)邦制和省自治的思想在革命時(shí)的勢(shì)力。41

南北統(tǒng)一后，各派政治力量便在省制問(wèn)題上展開(kāi)角逐。袁世凱政府與章太炎的統(tǒng)一黨、梁?jiǎn)⒊倪M(jìn)步黨均主張行政統(tǒng)一，中央集權(quán)。孫中山仍堅(jiān)持省自治，他在給袁世凱的信中說(shuō)：“故文意各省行政長(zhǎng)官，不若定為民選，使各省人民泯其猜疑，且以示中央政府擁護(hù)民權(quán)之真意，于統(tǒng)一實(shí)大有效力。”42但此時(shí)由宋教仁實(shí)際運(yùn)作的國(guó)民黨，其正式文告中的主張與孫中山已有一定的距離。國(guó)民黨的政綱表明，它贊同“保持政治統(tǒng)一，以建單一之國(guó)，行集權(quán)之制”。民國(guó)元年的國(guó)民黨宣言一方面“主張省為自治團(tuán)體，有列舉之法權(quán)”；一方面又說(shuō)：“將來(lái)地方制度，既不能不以省行政長(zhǎng)官為官治行政之機(jī)關(guān)，則省行政長(zhǎng)官須依舊采用委任制亦事理之當(dāng)然?！薄肮谈魇〕￠L(zhǎng)所掌之官治行政外，當(dāng)有若干行政以地方自治團(tuán)體掌之，以為地方自治行政?！?3直到被刺身亡前夕，宋教仁再次打出省長(zhǎng)民選的旗幟，在國(guó)民黨滬交通部歡迎會(huì)上演說(shuō)道：“又若省制問(wèn)題，紛擾多時(shí)，有主張道制者，有主張省制者，姑不具論，又一派主張省長(zhǎng)歸中央簡(jiǎn)任者，而予則不贊成。蓋吾國(guó)今日為共和國(guó)，共和國(guó)必須使民意由各方面發(fā)現(xiàn)?，F(xiàn)中央總統(tǒng)國(guó)會(huì)俱由國(guó)民選出，而中央以下一省行政長(zhǎng)官，亦當(dāng)由國(guó)民選出，始能完全發(fā)現(xiàn)民意，故吾人第二主張，即在省長(zhǎng)民選也?！薯樦袊?guó)向來(lái)之習(xí)慣，而畀高級(jí)地方團(tuán)體以自治權(quán)，與國(guó)情甚吻合，而政治亦得賴(lài)以完全發(fā)達(dá)也。”44

國(guó)民黨“二次革命”后，袁世凱解散了南方宣布獨(dú)立的湖南、江西、廣東、安徽等省的議會(huì)；1914年2月28日，又下令解散各省議會(huì)，宣稱(chēng)“省議會(huì)不宜于統(tǒng)一國(guó)家，統(tǒng)一國(guó)家不應(yīng)有此等龐大的地方會(huì)議”，“所有一切行政事宜，由各省行政長(zhǎng)官負(fù)完全責(zé)任”。45此后除少數(shù)省份一度恢復(fù)外，省議會(huì)始終沒(méi)有得以重建。

熊希齡、梁?jiǎn)⒊热藚⒓釉绖P政府，先后擔(dān)任財(cái)政總長(zhǎng)、內(nèi)閣總理、司法總長(zhǎng)后，曾企圖從整頓財(cái)政入手，貫徹中央集權(quán)方針，即：照各國(guó)成規(guī)，用預(yù)算設(shè)審計(jì)；以國(guó)稅廳獨(dú)立于各地方長(zhǎng)官之外，為中央特派之官；劃分國(guó)稅與地方稅，財(cái)政權(quán)一切集權(quán)于中央。這些新制度由于各省行政長(zhǎng)官的抵制而無(wú)法施行，乃逐漸規(guī)復(fù)前清原有之制度，廢預(yù)算制度而采限制的包辦主義；國(guó)稅廳長(zhǎng)則重新歸屬省民政長(zhǎng)官節(jié)制，其下之附屬機(jī)關(guān)亦不獨(dú)立，或即由知事征稅，而以國(guó)稅廳長(zhǎng)監(jiān)督之。46到袁世凱意圖稱(chēng)帝，進(jìn)步黨人與之分手后，他們?cè)谑≈茊?wèn)題上的觀點(diǎn)發(fā)生了變化，忽然又主張擴(kuò)大各省的自治權(quán)。與梁?jiǎn)⒊P(guān)系密切的張東蓀在中央雜志第七號(hào)發(fā)表《地方制度之終極觀》一文，主張采聯(lián)邦自治的精神，而不取聯(lián)邦的名義。丁世嶧接著又在中華雜志第九號(hào)發(fā)表一篇《民國(guó)國(guó)是論》，說(shuō)中國(guó)的國(guó)基在于各省，猶美國(guó)的國(guó)基在于各州，主張?jiān)趹椃ㄉ蠈⒅醒肱c各省的權(quán)限劃清。章士釗因張丁二人之論，在甲寅雜志上作了一篇《聯(lián)邦論的評(píng)論之評(píng)論》，接著又發(fā)表一篇《學(xué)理上的聯(lián)邦論》，于是引起潘力山的反駁，一時(shí)聯(lián)邦論頗有“甚囂塵上”之勢(shì)。著名近代史家李劍農(nóng)評(píng)論說(shuō)：“但此時(shí)鼓吹聯(lián)邦論，鼓吹擴(kuò)大省自治權(quán)的人，大概是感于袁氏專(zhuān)制淫威的濫用，使得各派新人士，全無(wú)活動(dòng)插足的處所；想假聯(lián)邦自治之說(shuō)，一方面挑動(dòng)各省反抗袁氏獨(dú)裁的情感，一方面為新派人士謀活動(dòng)的機(jī)會(huì)。所以一到洪憲帝制推翻后，甚囂塵上的聯(lián)邦論，又反于消沉的狀態(tài)了?！?7

曾經(jīng)在反袁斗爭(zhēng)中攜手的國(guó)民黨和進(jìn)步黨人，此時(shí)演變?yōu)橹匦禄謴?fù)的國(guó)會(huì)中的商榷系和研究系，圍繞著省制問(wèn)題又展開(kāi)了一場(chǎng)激烈的政爭(zhēng)。前者主張將地方制度列入憲法，實(shí)行省長(zhǎng)民選，給予地方自治地位；后者則反對(duì)地方制度入憲，因?yàn)殡m各省議會(huì)多贊成省制入憲，但各省督軍、省長(zhǎng)多持反對(duì)意見(jiàn)，省制目前尚不能最后確定，憲法應(yīng)有固定性，不能以憲法進(jìn)行試驗(yàn)。1916年11月29日和12月4、5、8日，憲法審議會(huì)進(jìn)行了四次表決，均因達(dá)不到三分之二多數(shù)票而未能通過(guò)地方制度入憲的議案。最后一次表決贊成票僅差4票，使商榷系議員非常惱怒，終于釀成一場(chǎng)有名的議場(chǎng)斗毆案。48地方制度上的分歧導(dǎo)致再次制憲的流產(chǎn)，憲法的闕如則誘發(fā)了此后的府院之爭(zhēng)、張勛復(fù)辟和護(hù)法之役。令人啼笑皆非的是，在此后的幾年中，上述爭(zhēng)論雙方的立場(chǎng)發(fā)生了180度的轉(zhuǎn)換。聯(lián)省自治與“縣為自治之單位”

1920年，直系吳佩孚從湖南撤軍，湘軍把北京政府任命的湖南督軍張敬堯驅(qū)出了長(zhǎng)沙。譚延闿以湘軍總司令的名義于7月22日發(fā)出通電，宣布了湖南自治的宗旨。當(dāng)時(shí)，這一主張得到湘人的廣泛支持。從6月到10月，發(fā)表了一系列文章，鼓吹“湘人自治”，實(shí)行“湖南們羅主義”，建立“湖南共和國(guó)”。10月5日、6日，長(zhǎng)沙《大公報(bào)》發(fā)表由、彭璜、龍兼公3人提出，377人簽名（幾天后增至436人）的《由“湖南革命政府”召集“湖南人民憲法會(huì)議”制定“湖南憲法”以建設(shè)“新湖南”之建議》。49旅居京滬各地的湖南名流也紛紛響應(yīng)。在北京的熊希齡等并且請(qǐng)梁?jiǎn)⒊袛M就一種湖南省自治法大綱，寄回湖南，敦促譚延闿實(shí)行。1921年3月，接替譚延闿擔(dān)任湘軍總司令的趙恒惕就省憲問(wèn)題致書(shū)派人向梁?jiǎn)⒊?qǐng)教，梁應(yīng)邀為湖南起草了《省憲法大綱草案》。同年8月，梁?jiǎn)⒊制鸩萘恕洞w恒惕發(fā)起聯(lián)省會(huì)議宣言》，提出四點(diǎn)主張：（1）各省同時(shí)制憲；（2）在武昌或南京召開(kāi)聯(lián)省會(huì)議；（3）不承認(rèn)此前一切法律為有效；（4）宣布南北兩政府皆非合法統(tǒng)治者。宣言強(qiáng)調(diào)：聯(lián)省自治是今后解決時(shí)局的唯一方法。50此后，《湖南省憲法》于11月通過(guò)公民總投票的程序，1922年1月1日起公布施行。浙江、湖南、廣東三省也曾組織省憲起草委員會(huì)，成立了省憲草案；云南、廣西、貴州、陜西、江蘇、江西、湖北、福建等省，或由當(dāng)局宣言制憲自治，或由人民積極運(yùn)動(dòng)制憲；北方的順直省議會(huì)也曾電請(qǐng)各省議會(huì)選派代表赴滬共同制定省自治法綱要。但是所有的運(yùn)動(dòng)皆未發(fā)生實(shí)效，只有湖南的省憲勉強(qiáng)實(shí)行了兩三年。根據(jù)李劍農(nóng)的總結(jié)，所謂聯(lián)省運(yùn)動(dòng)（也稱(chēng)聯(lián)治運(yùn)動(dòng)）含有兩方面的意義：第一，是允許各省自治，由各省自己制定一種省憲；依照省憲自組省政府，統(tǒng)治本省。第二，是由各省選派代表，組織聯(lián)省會(huì)議，制定一種聯(lián)省憲法，以完成國(guó)家的統(tǒng)一——就是確定中國(guó)全部的組織為聯(lián)邦制的組織。進(jìn)步黨一派的人，因?yàn)槲淞κチ酥行?，中央集?quán)無(wú)望，已完全認(rèn)識(shí)此兩方面的意義，極力贊助此種運(yùn)動(dòng)；舊國(guó)民黨的一大部分，如章太炎、吳稚暉、陳炯明等，也極力贊助；西南、皖系、奉系的一些軍閥，想假自治之名，以抵抗控制著北京政府的直系軍閥，所以也表示贊助。51此外，胡適、丁燮林、王世杰、李四光等著名學(xué)者也紛紛撰文、發(fā)表商榷書(shū)，鼓吹和支持聯(lián)省運(yùn)動(dòng)。

與舊國(guó)民黨的一些人不同，孫中山堅(jiān)決反對(duì)聯(lián)省運(yùn)動(dòng)，此時(shí)，他在地方制度的設(shè)計(jì)上側(cè)重的是縣自治。他說(shuō)：“地方自治者，國(guó)之礎(chǔ)石也。礎(chǔ)不堅(jiān)，則國(guó)不固。觀五年來(lái)之現(xiàn)象，可以知之。今后當(dāng)注全力于地方自治”。52“言地方分權(quán)而以省為單位者，仍不啻集權(quán)于一省也。故不為此項(xiàng)問(wèn)題之研究則已，茍欲以精密之研究，則當(dāng)以縣為單位。……代議政體旗幟之下，吾民所享者只一種代議權(quán)耳，若底于直接民權(quán)，則有創(chuàng)制權(quán)，廢制權(quán)，退官權(quán)。但此種民權(quán)，不宜以廣漠之省境施行之，故當(dāng)以縣為單位，地方財(cái)政完全由地方處理之，而分任中央之政費(fèi)。”53他在1920年3月1日的《地方自治實(shí)行法》中確定：“地方自治之范圍，當(dāng)以一縣為充分之區(qū)域?！?4在1924年4月12日的《國(guó)民政府建國(guó)大綱》中，孫中山進(jìn)一步指出：“每縣地方自治政府成立之后，得選國(guó)民代表一員，以組織代表會(huì)，參預(yù)中央政事?！薄翱h為自治之單位，省立于中央與縣之間，以收聯(lián)絡(luò)之效?！?5

均權(quán)制度與聯(lián)邦共和國(guó)

在孫中山逝世前的幾年中，他對(duì)省制的觀點(diǎn)遠(yuǎn)不如對(duì)縣制那么清晰明確。他既說(shuō)過(guò)“今欲解決中央與地方永久之糾紛，惟有使各省人民完成自治，自定省憲法，自選省長(zhǎng)”；56也說(shuō)過(guò)“省隸屬中央，縣由縣民組織”，57“行分縣自治，則現(xiàn)在省制之存廢問(wèn)題，為何如耶？……以吾之意，此時(shí)省制即存，當(dāng)一方受中央政府之委任，以處理省內(nèi)國(guó)家行政事務(wù)；一方則為各縣自治之監(jiān)督者，乃為得之?！?8在反復(fù)強(qiáng)調(diào)縣為地方自治單位的同時(shí)，始終沒(méi)有明確肯定省為地方自治團(tuán)體。他在《國(guó)民政府建國(guó)大綱》中的提法是：“中央與省之權(quán)限采均權(quán)制度。凡事務(wù)有全國(guó)一致之性質(zhì)者，劃歸中央，有因地制宜之性質(zhì)者，劃歸地方；不偏于中央集權(quán)或地方分權(quán)。”

國(guó)民政府統(tǒng)一全國(guó)后，即把孫中山的建國(guó)大綱奉為圭臬，但是在省制問(wèn)題上，黨內(nèi)人士對(duì)孫中山的遺訓(xùn)各有不同的理解。例如鄭彥棻說(shuō)：“國(guó)父所主張的省應(yīng)該是地方自治團(tuán)體。……它的事務(wù)，除了處理中央的委任行政，和有若干特殊的由省執(zhí)行的自治事務(wù)外，主要的便是監(jiān)督指導(dǎo)和統(tǒng)籌全省各縣自治的推行?！?9張九如則說(shuō)：“民國(guó)以來(lái)政局之不寧，及縣自治之不能發(fā)展，顯由于省權(quán)過(guò)重。依國(guó)父遺教與建國(guó)大綱言，省為虛位，縣則為自治單位。依五權(quán)憲法之中央地方政制言，政權(quán)應(yīng)擴(kuò)大于縣區(qū)，治權(quán)應(yīng)充實(shí)中央，既不同于上銳下擴(kuò)之塔形，亦不類(lèi)于上廣下狹之錐狀，而實(shí)為上下咸豐碩，中部獨(dú)輕便之蜂形體制。”601934年3月1日發(fā)表的《中華民國(guó)憲法草案初稿》規(guī)定：省為中央直接管轄之行政區(qū)域；省設(shè)省長(zhǎng)，由省參議會(huì)就行政院所提出之候選人五人中選出一人，由國(guó)民政府任免之。1935年5月5日國(guó)民政府宣布的《中華民國(guó)憲法草案》（五五憲草）則把省制修改為：省設(shè)省政府，執(zhí)行中央法令及監(jiān)督地方自治；省政府設(shè)省長(zhǎng)一人，由中央政府任免之。一方面回避對(duì)省的性質(zhì)作出規(guī)定，一方面又取消了省參議會(huì)的省長(zhǎng)決定權(quán)。由黃炎培、張君勱、周覽、董必武、史良、錢(qián)端升等25人組成的國(guó)民參政會(huì)憲政期成會(huì)于1940年3月30日提出五五憲草修正草案及說(shuō)明書(shū)，內(nèi)稱(chēng)：“中央與省之關(guān)系如何，為民國(guó)以來(lái)政治上之宿題。有主縮小省區(qū)者，有主維持省區(qū)，且予以憲法上之地位者。同人之意，省之行政，以屬于中央性質(zhì)者為多，故贊成但規(guī)定曰：省設(shè)省政府，執(zhí)行中央法令，監(jiān)督地方自治。至省區(qū)域之應(yīng)存應(yīng)廢，取決他日行政當(dāng)局與國(guó)民多數(shù)，目前既有省之存在，自不能不予規(guī)定?！?1

中共在1940年代中期是主張省自治乃至聯(lián)邦制的。中共“七大”通過(guò)的黨章總綱中明確提出，目前階段的任務(wù)是為建立“新民主主義聯(lián)邦共和國(guó)”而奮斗。1946年1月16日，中共代表團(tuán)向政治協(xié)商會(huì)議提出的《和平建國(guó)綱領(lǐng)草案》在地方自治一章主張：“實(shí)行自下而上的普選，成立自省而下各級(jí)地方民選政府”，“省得自定省憲”。62中共代表吳玉章在政治協(xié)商會(huì)議憲草審議委員會(huì)發(fā)言時(shí)說(shuō)：“過(guò)去對(duì)省的地位和制度爭(zhēng)論頗多，中國(guó)政治能否搞好，這是一個(gè)重大問(wèn)題。我們主張省為自治單位，自下而上的普選，依據(jù)中山先生遺教省長(zhǎng)民選，省自制省憲?！?3在中共代表及其他黨派和無(wú)黨派人士代表的共同努力下，會(huì)議一致通過(guò)的《和平建國(guó)綱領(lǐng)》規(guī)定：“積極推行地方自治，實(shí)行由下而上之普選，迅速普遍成立省、縣（市）參議會(huì)，并實(shí)行縣長(zhǎng)民選?！?4

國(guó)共談判破裂后，國(guó)民黨單獨(dú)召開(kāi)國(guó)民大會(huì)，制定并于1947年1月1日公布了《中華民國(guó)憲法》。該憲法地方制度章規(guī)定：“省得召集省民代表大會(huì)，依據(jù)省縣自治通則，制定省自治法，但不得與憲法抵觸。省民代表大會(huì)之組織及選舉，以法律定之?！薄笆∽灾畏☉?yīng)包含左列各款：一、省設(shè)省議會(huì)，省議會(huì)議員由省民選舉之。二、省設(shè)省政府，置省長(zhǎng)一人，省長(zhǎng)由省民選舉之。三、省與縣之關(guān)系。屬于省之立法權(quán)，由省議會(huì)行之。”65但是，直到國(guó)民黨在大陸的統(tǒng)治最后結(jié)束，也沒(méi)有實(shí)行省自治和省長(zhǎng)民選。

第四節(jié)興省三部曲

在20世紀(jì)末的中國(guó)，人們到處可以聽(tīng)到興省的口號(hào)，諸如科技興省、教育興省等；在不同的省份，則可以聽(tīng)到興粵、興閩、興魯……的說(shuō)法，例如黑龍江省就建有興龍改革發(fā)展研究院。這與世紀(jì)初日本留學(xué)生中新廣東、浙江潮之類(lèi)的呼喚，似乎有某種異曲同工的意味，而與前半個(gè)世紀(jì)中的廢省、縮省的輿論大相徑庭。1949年以后，省的地位不斷提升，大體上經(jīng)歷了三個(gè)階段：1949年至1954年為第一階段，1954年至1979年為第二階段，1979年以后為第三階段。

從縮省到擴(kuò)省

中華人民共和國(guó)成立初期，縮省的議論聽(tīng)不到了，但是憑著一種歷史的慣性，縮省運(yùn)動(dòng)的實(shí)際進(jìn)程仍在延續(xù)。一方面，東北9省重新合并為5省：遼東、遼西、吉林、黑龍江、松江；另一方面，新成立了平原省，江蘇劃分為蘇南、蘇北兩個(gè)行政公署區(qū)，安徽劃分為皖南、皖北兩個(gè)行政公署區(qū)，四川劃分為川東、川南、川西、川北四個(gè)行政公署區(qū)。到1950年，全國(guó)轄29?。ê_(tái)灣?。?3直轄市（含中央直轄市和大行政區(qū)直轄市）、8行署區(qū)以及內(nèi)蒙古自治區(qū)、西藏地方、昌都地區(qū)，共53個(gè)省級(jí)政區(qū)，比1949年以前多2個(gè)。此時(shí)，省級(jí)政區(qū)的數(shù)量達(dá)到了歷史最高點(diǎn)，而其地位卻跌至歷史最低點(diǎn)。省不再是最高一級(jí)政區(qū)，在53個(gè)省級(jí)政區(qū)之上設(shè)置了華北、東北、西北、華東、中南、西南6個(gè)大行政區(qū)，大行政區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)省級(jí)政府。根據(jù)1951年3月29日政務(wù)院公布的《關(guān)于一九五一年度財(cái)政收支系統(tǒng)劃分的決定》，國(guó)家財(cái)政收支系統(tǒng)采取統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)的方針，在中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，將財(cái)政分為中央、大行政區(qū)和?。ㄊ校┤?jí)管理，中央級(jí)財(cái)政稱(chēng)中央財(cái)政，大行政區(qū)以下財(cái)政稱(chēng)地方財(cái)政。在這種統(tǒng)收統(tǒng)支的體制下，財(cái)權(quán)和財(cái)力集中于中央財(cái)政，地方財(cái)政的大頭又在大行政區(qū)一級(jí)，省級(jí)財(cái)政極為薄弱。66因而陳云在起草以他和薄一波、李富春名義給中共中央的報(bào)告《一九五二年財(cái)經(jīng)工作的方針和任務(wù)》時(shí)，將“建立完整的省一級(jí)財(cái)政”列為一項(xiàng)重要的任務(wù)。67

1952年以后，風(fēng)向轉(zhuǎn)變了。1952年8月7日，政務(wù)院總理在中央人民政府委員會(huì)第17次會(huì)議上的講話中指出：“地方政府機(jī)構(gòu)，還是以舊省制為好?！?8會(huì)議決定：撤銷(xiāo)皖北、皖南行政公署，成立安徽省人民政府；撤銷(xiāo)川東、川南、川西、川北行政公署，成立四川省人民政府。6911月15日，中央人民政府委員會(huì)第19次會(huì)議決議：大行政區(qū)人民政府或軍政委員會(huì)一律改為行政委員會(huì)，由“各該區(qū)所轄?。ㄊ校└咭患?jí)的地方政權(quán)機(jī)關(guān)并為中央人民政府政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)地方工作的代表機(jī)關(guān)”70改為“代表中央人民政府在各該地區(qū)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督地方政府的機(jī)關(guān)”71；撤銷(xiāo)平原省，轄區(qū)分別劃歸河南省和山東?。怀蜂N(xiāo)察哈爾省，轄區(qū)分別劃歸河北省和山西??；蘇北行署區(qū)和蘇南行署區(qū)重新合并為江蘇省；南京直轄市改為省轄市，劃歸江蘇省。1953年3月12日，政務(wù)院《關(guān)于改變大行政區(qū)轄市及專(zhuān)署轄市的決定》，規(guī)定：鑒于大行政區(qū)委員會(huì)不再是一級(jí)政權(quán)，原大區(qū)直轄市一律改稱(chēng)中央直轄市；現(xiàn)將上海、武漢、廣州、重慶、西安、沈陽(yáng)、旅大、鞍山、撫順、本溪10個(gè)大行政區(qū)轄市，一律改稱(chēng)中央直轄市（連同北京、天津兩個(gè)中央直轄市，全國(guó)共12個(gè)中央直轄市）；其等級(jí)編制不變，仍由各該市所在地區(qū)之大行政區(qū)委員會(huì)代表中央人民政府進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。727月18日，政務(wù)院批復(fù)東北行政委員會(huì)，同意將哈爾濱、長(zhǎng)春兩市改劃為中央直轄市，由東北行政委員會(huì)代管。73至此，全國(guó)有14個(gè)中央直轄市、29?。ê_(tái)灣?。?自治區(qū)、1地方、1地區(qū)，共46個(gè)省級(jí)政區(qū)。省的行政地位有所上升，在所謂“三虛三實(shí)”的地方行政體制中，省級(jí)人民政府被確定為“三實(shí)”即省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)人民政府中的最高一級(jí)；大行政區(qū)則與專(zhuān)區(qū)、區(qū)同列為“三虛”，均作為上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，而不是一級(jí)政府。

1954年6月19日，中央人民政府委員會(huì)第32次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于撤銷(xiāo)大區(qū)一級(jí)行政機(jī)構(gòu)和合并若干省、市的決定》?！稕Q定》指出：“在大區(qū)一級(jí)機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)之后，為了便利中央對(duì)于省、市的領(lǐng)導(dǎo)，特別是為了適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，合并一些省市，減少一些中央直接領(lǐng)導(dǎo)的行政單位，是很必要的。”74盡管沒(méi)有展開(kāi)論述，這里還是表明了一個(gè)基本觀點(diǎn)：在實(shí)行全面計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制的情況下，中央對(duì)省級(jí)行政單位的管理跨度不能太大。根據(jù)《決定》，遼東、遼西兩個(gè)省的建制均撤銷(xiāo)，合并改為遼寧?。凰山〗ㄖ瞥蜂N(xiāo)，與黑龍江省合并為黑龍江省；寧夏省建制撤銷(xiāo)，與甘肅省合并為甘肅省；沈陽(yáng)、旅大、鞍山、撫順、本溪、哈爾濱、長(zhǎng)春、武漢、廣州、西安、重慶等11個(gè)中央直轄市均改為省轄市，分別并入遼寧、黑龍江、吉林、湖北、廣東、陜西、四川省的建制；省級(jí)政區(qū)一下子減少為32個(gè)。建國(guó)初期的縮省運(yùn)動(dòng)此時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)閿U(kuò)省運(yùn)動(dòng)。

發(fā)揮省的積極性

1954年9月20日第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法》，標(biāo)志了興省三部曲第二樂(lè)章的開(kāi)始。《憲法》第五十三條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市；……”明確了省的最高地方政區(qū)的憲法地位?！稇椃ā返谖迨艞l規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民委員會(huì)的組成人員?！备淖兞恕吨袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》關(guān)于“各下級(jí)人民政府均由上級(jí)人民政府加委”以及《中央人民政府組織法》關(guān)于中央人民政府委員會(huì)依據(jù)政務(wù)院的提議“任免或批準(zhǔn)任免各大行政區(qū)和各省市人民政府主席、副主席和主要的行政人員”的規(guī)定，提升了省級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力。

1955年3月9日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)將昌都地區(qū)并入西藏地方。3月28日，國(guó)務(wù)院命令設(shè)立西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)（1956年4月22日籌備委員會(huì)正式成立，1965年9月9日自治區(qū)正式成立）。7月30日，第一屆全國(guó)人大第二次會(huì)議決定：撤銷(xiāo)熱河省，所屬區(qū)域分別劃歸河北省、遼寧省和內(nèi)蒙古自治區(qū)；撤銷(xiāo)西康省，所屬區(qū)域劃歸四川省。9月13日，第一屆人大第二十一次常務(wù)委員會(huì)會(huì)議決定，撤銷(xiāo)新疆省，設(shè)立新疆維吾爾自治區(qū)。1957年7月15日，第一屆全國(guó)人大第四次會(huì)議決定：設(shè)立寧夏回族自治區(qū)；撤銷(xiāo)廣西省，設(shè)立廣西僮族自治區(qū)（1965年改稱(chēng)廣西壯族自治區(qū)）。75自1952年至1957年，先后共計(jì)撤銷(xiāo)平原省、察哈爾省、遼東省、遼西省、松江省、寧夏省、綏遠(yuǎn)省、熱河省、西康省、廣西省、新疆省等11個(gè)省的建制，撤銷(xiāo)蘇北、蘇南、皖北、皖南、川東、川西、川南、川北等8個(gè)行署區(qū)；恢復(fù)建立遼寧省、江蘇省、安徽省、四川省等4個(gè)??；新組建了新疆維吾爾自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)。截至1957年底，全國(guó)省級(jí)行政建制由1951年底的53個(gè)減為29個(gè)，減少了45.3%。

1958年2月11日，天津市劃歸河北省。1967年1月2日，中共中央又決定將天津市改為直轄市。76此后二十年中，22?。ê_(tái)灣?。?、3直轄市（北京、上海、天津）、5自治區(qū)（內(nèi)蒙古、西藏、新疆、寧夏、廣西）的行政區(qū)劃格局一直保持穩(wěn)定。

在“”運(yùn)動(dòng)和“”運(yùn)動(dòng)中，出現(xiàn)了中央政府向地方政府主要是省級(jí)政府大規(guī)模放權(quán)的兩次高潮。第一次高潮后出現(xiàn)了退潮，第二次高潮之后雖然也有反復(fù)，所形成的基本格局卻延續(xù)了下來(lái)。

1956年4月25日，在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上作了《論十大關(guān)系》的講話，提出要注意蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，處理好中央與地方的關(guān)系，“中央要注意發(fā)揮省市的積極性”，“擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情”。775月至8月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)體制會(huì)議，檢查了中央集權(quán)過(guò)多的現(xiàn)象，提出了關(guān)于改進(jìn)國(guó)家行政體制的決議草案。會(huì)議得出的基本結(jié)論被吸收進(jìn)1956年9月16日在中國(guó)共產(chǎn)黨第八次全國(guó)代表大會(huì)上所作《關(guān)于發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的第二個(gè)五年計(jì)劃的建議的報(bào)告》中。《報(bào)告》指出：“在劃分中央和地方的行政管理職權(quán)的時(shí)候，應(yīng)該實(shí)行以下的原則：（1）明確地規(guī)定各省、自治區(qū)、直轄市有一定范圍的計(jì)劃、財(cái)政、企業(yè)、事業(yè)、物資、人事的管理權(quán)；（2）凡關(guān)系到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)而帶全局性、關(guān)鍵性、集中性的企業(yè)和事業(yè)，由中央管理；其他企業(yè)和事業(yè)，應(yīng)該盡可能地多交給地方管理；企業(yè)和事業(yè)在下放的時(shí)候，同他們有關(guān)的計(jì)劃、財(cái)務(wù)管理和人事管理一般應(yīng)該隨著下放；（3）企業(yè)和事業(yè)的管理，應(yīng)該認(rèn)真地改進(jìn)和推進(jìn)以中央為主、地方為輔或者以地方為主、中央為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理方法，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)和事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)；（4）中央管理的主要計(jì)劃和財(cái)務(wù)指標(biāo)，由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一下達(dá)，改變過(guò)去許多主要指標(biāo)由各部門(mén)條條下達(dá)的辦法；（5）某些主要計(jì)劃指標(biāo)和人員編制名額等，應(yīng)該給地方留一定的調(diào)整幅度和機(jī)動(dòng)權(quán)；（6）對(duì)于民族自治地方各項(xiàng)自治權(quán)利，應(yīng)該作出具體實(shí)施的規(guī)定，注意幫助少數(shù)民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的發(fā)展；（7）改進(jìn)體制要逐步實(shí)現(xiàn)，某些重大的改變，應(yīng)該采取今年準(zhǔn)備、明年試辦、到第二個(gè)五年計(jì)劃期間全面實(shí)施的步驟，穩(wěn)步進(jìn)行?！?8

1957年11月14日，中央經(jīng)濟(jì)五人小組向全國(guó)人大常委會(huì)第84次會(huì)議送交了《關(guān)于改進(jìn)工業(yè)管理體制的規(guī)定》、《關(guān)于改進(jìn)商業(yè)管理體制的規(guī)定》和《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定》，獲原則通過(guò)。11月15日，國(guó)務(wù)院公布了上述規(guī)定，宣布自1958年開(kāi)始實(shí)行。79根據(jù)這些規(guī)定，中央政府把相當(dāng)一部分工業(yè)管理、商業(yè)管理和財(cái)政管理的權(quán)力下放給省級(jí)政府。然而，隨著“”運(yùn)動(dòng)的興起，1957年的體制改革方案被視為是保守的方案，很快便被更激進(jìn)的權(quán)力下放辦法取而代之了。1958年4月11日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于工業(yè)企業(yè)下放的幾項(xiàng)決定》，指出：國(guó)務(wù)院各主管工業(yè)部門(mén)，不論輕工業(yè)或重工業(yè)部門(mén)，以及部分非工業(yè)部門(mén)所管理的企業(yè)，除一些主要的、特殊的以及“試驗(yàn)田”性質(zhì)的企業(yè)仍歸中央繼續(xù)管理外，其余企業(yè)，原則上一律下放，歸地方管理；地方在保證完成中央計(jì)劃的條件下，對(duì)中央在該地主管的企業(yè)，有權(quán)在生產(chǎn)部署和協(xié)作、材料調(diào)度、勞動(dòng)力調(diào)配等方面，進(jìn)行調(diào)劑和平衡。80同月，中共中央、國(guó)務(wù)院還了《關(guān)于物價(jià)管理權(quán)限和有關(guān)商業(yè)管理體制的幾項(xiàng)規(guī)定》，將地方商業(yè)的設(shè)置與人員編制權(quán)、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的收購(gòu)權(quán)、冷背殘傷商品的降價(jià)權(quán)、生產(chǎn)資料分配權(quán)、工商利潤(rùn)的調(diào)整權(quán)等，下放給省級(jí)政府；商業(yè)部門(mén)所屬全部企業(yè)、事業(yè)和歸口領(lǐng)導(dǎo)的公私合營(yíng)企業(yè)，除商業(yè)部所屬一級(jí)站和直屬事業(yè)單位外，一律下放省、市、自治區(qū)管理。816月2日，中共中央作出《關(guān)于企業(yè)、事業(yè)單位和技術(shù)力量下放的決定》，規(guī)定：輕工業(yè)部門(mén)所屬各企業(yè)、事業(yè)單位，除四個(gè)特殊紙廠和一個(gè)銅網(wǎng)廠外，全部下放；重工業(yè)所屬企業(yè)、事業(yè)單位大部下放；鐵道部所屬工程局、管理局，實(shí)行中央和地方雙重領(lǐng)導(dǎo)；郵電部除保留北京通訊樞紐以及北京通各省的長(zhǎng)途通訊干線的管理權(quán)外，其他單位全部下放；交通部所屬的公路設(shè)計(jì)施工單位，除保留必要的援外單位外，全部下放；農(nóng)墾部除直屬三個(gè)地方的國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)外，其他均交地方管理；糧食、商業(yè)部門(mén)所屬加工企業(yè)全部下放；下放企業(yè)、事業(yè)單位的干部完全劃歸地方管理?！稕Q定》對(duì)輕工、紡織、冶金、一機(jī)、化工、煤炭、水電、石油、建工九個(gè)工業(yè)部門(mén)應(yīng)當(dāng)下放的企業(yè)、事業(yè)單位數(shù)，分別作出了具體規(guī)定，要求各部門(mén)在6月15日以前一律下放完畢，完成下放企業(yè)交接手續(xù)的時(shí)間只有短短的十幾天。這樣，中央直屬企業(yè)、事業(yè)單位就從1957年的9300多個(gè)驟減到1958年的1200多個(gè)，下放了88%。82

過(guò)去，在中央與地方的財(cái)政關(guān)系上，實(shí)行“以支定收，一年一變”的體制，即先確定地方的財(cái)政支出，然后再按支出劃給一定的收入，并每年核定一次。從1958年1月起，按國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定》確定地方財(cái)政的的收支范圍、收支項(xiàng)目、分成比例，確定以后基本上三年不變。根據(jù)各省的要求，到1958年4月，又決定把三年不變改為五年不變。然而，這一“以收定支，五年不變”的新體制僅僅實(shí)行了不到一年。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限大幅度下放的形勢(shì)，刺激各省為建立提出的各地完整獨(dú)立的工業(yè)體系而奮斗，國(guó)務(wù)院于1958年9月頒布了《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)財(cái)政管理體制和相應(yīng)改進(jìn)銀行信貸管理體制的幾項(xiàng)規(guī)定》。決定從1959年起，實(shí)行“收支下放，計(jì)劃包干，地區(qū)調(diào)劑，總額分成，一年一變”的財(cái)政管理體制。在收入方面，除少數(shù)仍由中央直接管理的企業(yè)收入和不便于按地區(qū)劃分的收入，如鐵道、郵電、外貿(mào)、海關(guān)等收入以外，其他多種收入包括各種稅收和一切企業(yè)收入，全部劃給所在的省、市、自治區(qū)管理，作為地方財(cái)政收入，不再按照不同的類(lèi)別，劃分地方固定收入，企業(yè)分成收入和調(diào)劑分成收入。在支出方面，除中央各部門(mén)直接辦理的少部分經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出（包括基本建設(shè)撥款），中央級(jí)行政和文教支出、國(guó)防費(fèi)、援外支出和債務(wù)支出以外，所有其它各種支出，包括地方的基本建設(shè)撥款和企業(yè)需要增加的流動(dòng)資金在內(nèi)，全部劃給省、市、自治區(qū)，作為地方的財(cái)政支出，不再區(qū)別地方正常支出和中央專(zhuān)案撥款支出。這種體制把地方負(fù)責(zé)組織的全部收入和地方財(cái)政支出掛起鉤來(lái)，以省、市、自治區(qū)為單位，按收支總額計(jì)算一個(gè)分成比例。83

1952年1月政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)頒發(fā)的《基本建設(shè)工作暫行辦法》，將各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目劃分為限額以上和限額以下兩種具體投資額，實(shí)行基本建設(shè)計(jì)劃編制、審批，自上而下頒發(fā)控制數(shù)字和編制計(jì)劃草案的程序，分別按甲、乙、丙、丁四類(lèi)實(shí)行審批。限額以上的項(xiàng)目，投資在千萬(wàn)元以上為甲類(lèi)項(xiàng)目（按當(dāng)時(shí)規(guī)定為大型項(xiàng)目），投資不足千萬(wàn)元的為乙類(lèi)項(xiàng)目（按當(dāng)時(shí)規(guī)定為中型項(xiàng)目）；限額以下的項(xiàng)目，投資在20萬(wàn)以上的為丙類(lèi)項(xiàng)目，投資不足20萬(wàn)元的為丁類(lèi)項(xiàng)目。省級(jí)政府只有權(quán)批準(zhǔn)丁類(lèi)項(xiàng)目，但也要報(bào)中央備案。隨著投資規(guī)模的擴(kuò)大和項(xiàng)目的增多，國(guó)家對(duì)限額控制逐步有所調(diào)整，適當(dāng)放寬了地方審批權(quán)限，但直到1958年以前，中央集權(quán)的制度沒(méi)有改變。1958年4月，中央發(fā)出《關(guān)于在發(fā)展中央工業(yè)和發(fā)展地方工業(yè)同時(shí)并舉的方針下有關(guān)協(xié)作和平衡的幾項(xiàng)規(guī)定》，決定興辦限額以上的建設(shè)項(xiàng)目，除了提出簡(jiǎn)要的計(jì)劃任務(wù)書(shū)報(bào)送中央批準(zhǔn)外，其它設(shè)計(jì)和預(yù)算文件一律由省、市、自治區(qū)批準(zhǔn)，某些與中央企業(yè)沒(méi)有協(xié)作關(guān)系、產(chǎn)品不需全國(guó)平衡的限額以上的建設(shè)項(xiàng)目，其計(jì)劃任務(wù)書(shū)也可先經(jīng)省、市、自治區(qū)批準(zhǔn)，再報(bào)中央有關(guān)部門(mén)備案。這樣，就把相當(dāng)大的一部分大中型項(xiàng)目的批準(zhǔn)權(quán)下放給了省級(jí)政府，限額以下項(xiàng)目則完全由地方自行決定。1958年7月，中央又提出對(duì)地方基本建設(shè)投資實(shí)行包干制度，即在包干范圍內(nèi)由地方自行決定、自我增殖，除由中央下?lián)芤徊糠仲Y金外，地方只要有錢(qián)，就可以興建項(xiàng)目。84

此外，當(dāng)時(shí)還下放了勞動(dòng)、教育等管理權(quán)。即在勞動(dòng)管理方面，規(guī)定各地招工計(jì)劃經(jīng)?。ㄊ校┐_定之后，即可執(zhí)行，不必經(jīng)中央批準(zhǔn)；在教育管理方面，決定把原部屬的60所高等院校和143所中等學(xué)校下放地方管理，同時(shí)把建立高等學(xué)校的審批權(quán)下放給省、市、自治區(qū)，并要求各地大辦教育事業(yè)。85

由于“”運(yùn)動(dòng)的徹底失敗，不得不對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整。1960年9月，中共中央政治局決定重建6個(gè)中央局，1961年1月，中共中央作出了《關(guān)于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》?！兑?guī)定》指出：最近兩三年內(nèi)，經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)力應(yīng)該更多地集中到中央和中央局；地區(qū)計(jì)劃應(yīng)當(dāng)在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以大區(qū)為單位，由中央局進(jìn)行統(tǒng)一安排。1958年以來(lái)下放給地方的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，基本上都重新收歸中央與中央局。

國(guó)民經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)后，再次提出向地方下放權(quán)力的問(wèn)題。他在1966年3月的一次講話中說(shuō)，中央還是虛君共和好。中央只管虛，只管政策方針，不管實(shí)，或少管點(diǎn)實(shí)。中央部門(mén)收上的廠收多了，凡是收的都叫他們出中央，到地方上去，連人帶馬都去。861969年，親自指示把鞍山鋼鐵公司下放遼寧省。871970年12月，與美國(guó)記者斯諾談話時(shí)說(shuō)：“就是這兩個(gè)積極性，中央一個(gè)積極性，地方一個(gè)積極性！講了十幾年了，就是不聽(tīng)，有什么辦法？現(xiàn)在聽(tīng)了。”“統(tǒng)統(tǒng)抓在我手里不行啊，我管不了那么多??！要學(xué)你們美國(guó)的辦法，分到五十個(gè)州去”。88

根據(jù)的指示，在“”期間又一次大規(guī)模地下放中央直屬企業(yè)、事業(yè)單位。1969年2月27日，全國(guó)計(jì)劃座談會(huì)印發(fā)了《中央各部關(guān)于企業(yè)管理體制下放的初步設(shè)想》，冶金、煤炭、石油等19個(gè)部委對(duì)所屬企業(yè)、事業(yè)單位和學(xué)校的管理體制提出了初步改革意見(jiàn)，主旨是企業(yè)下放。891970年3月5日，國(guó)務(wù)院擬定《關(guān)于國(guó)務(wù)院工業(yè)交通各部直屬企業(yè)下放地方管理的通知（草案）》?！锻ㄖú莅福芬髧?guó)務(wù)院工業(yè)交通各部在1970年把直屬企業(yè)、事業(yè)單位絕大部分下放給地方管理；少數(shù)由中央部和地方雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方為主；極少數(shù)的大型或骨干企業(yè)，由中央部和地方雙重領(lǐng)導(dǎo)，以中央部為主。正在施工的各直屬基本建設(shè)項(xiàng)目按同樣精神分別下放地方管理。下放工作要求年內(nèi)進(jìn)行完畢。同日，中共中央決定：大慶油田、長(zhǎng)春汽車(chē)制造廠、開(kāi)灤煤礦、吉林化學(xué)工業(yè)公司等2600多個(gè)中央直屬企事業(yè)單位下放地方管理。據(jù)國(guó)家計(jì)委生產(chǎn)組9月25日《工作情況》介紹，截止9月，中央工交9個(gè)部門(mén)直屬的3082個(gè)企業(yè)、事業(yè)單位，已下放2237個(gè)，占總數(shù)的73%；其中完全下放給地方的有1412個(gè)，雙重領(lǐng)導(dǎo)以地方為主的814個(gè)，雙重領(lǐng)導(dǎo)以中央為主的11個(gè)。8月25日至10月5日，商業(yè)部召開(kāi)全國(guó)商業(yè)工作會(huì)議，決定商業(yè)部直屬機(jī)構(gòu)于1970年內(nèi)全部下放地方管理，一級(jí)批發(fā)站下放到省、市、自治區(qū)。90經(jīng)過(guò)1970年的下放，中央各民用部門(mén)的直屬企業(yè)、事業(yè)單位由1965年的10533個(gè)下降到500多個(gè)。91除鐵道部、水電部保留較多企業(yè)外，其他部門(mén)所留企業(yè)甚少，一機(jī)部連一個(gè)直屬企業(yè)也沒(méi)有了。92民用工業(yè)企業(yè)下放告一段落后，隨之而來(lái)的是國(guó)防工業(yè)企業(yè)下放。1973年8月20日，國(guó)務(wù)院、中央軍委發(fā)出《關(guān)于小三線軍工廠歸地方領(lǐng)導(dǎo)的若干問(wèn)題的通知》，規(guī)定小三線軍工廠全部歸省、市、自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)。1974年5月1日，國(guó)務(wù)院、中央軍委又發(fā)出《關(guān)于調(diào)整國(guó)防工業(yè)管理體制的決定》，將第三、四、五、六機(jī)械工業(yè)部的直屬企業(yè)，有計(jì)劃、有步驟地下放給省、市、自治區(qū)，實(shí)行地方和部雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方為主。93

與中央直屬企業(yè)、事業(yè)下放相伴隨的是中央財(cái)稅、計(jì)劃等經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的下放。1969年2月27日，全國(guó)計(jì)劃座談會(huì)印發(fā)的《關(guān)于改革財(cái)政管理體制的初步意見(jiàn)（草案）》指出：根據(jù)財(cái)政管理體制下放的情況，今后中央和地方財(cái)政收支范圍的劃分，必須相應(yīng)地加以調(diào)整。在財(cái)政收入方面，除中央直接管理的企業(yè)收入、銀行收入、關(guān)稅收入仍列中央財(cái)政外，其余各項(xiàng)收入，包括地方企業(yè)收入、工商稅收入、鹽稅收入、農(nóng)業(yè)稅收入和其他收入、一律列地方財(cái)政。在財(cái)政支出方面，除了國(guó)防戰(zhàn)備費(fèi)、對(duì)外援助支出，國(guó)家物資儲(chǔ)備支出以及中央直接管理的基建投資、流動(dòng)資金、行政事業(yè)等支出仍列中央財(cái)政外，其余各項(xiàng)支出，包括地方基建投資、流動(dòng)資金、新產(chǎn)品試制費(fèi)、支援農(nóng)業(yè)資金、以及文教、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)和行政費(fèi)等，一律列地方財(cái)政。地方的收入和支出，中央只下達(dá)一個(gè)總額，具體項(xiàng)目由地方根據(jù)中央的方針政策和本地區(qū)實(shí)際情況自行安排。在中央規(guī)定的財(cái)政管理體制范圍內(nèi)，地方有權(quán)規(guī)定本地區(qū)的財(cái)政管理體制。國(guó)家的稅收制度（包括稅種、稅法）由中央規(guī)定，在這個(gè)范圍內(nèi)，地方有權(quán)規(guī)定各項(xiàng)稅收的具體征收辦法。1970年4月13日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)財(cái)政部軍管會(huì)《關(guān)于下放工商稅收管理權(quán)的報(bào)告》。決定擴(kuò)大地方減稅、免稅的批準(zhǔn)權(quán)。國(guó)營(yíng)企業(yè)、手工業(yè)生產(chǎn)合作社因生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、價(jià)格發(fā)生較大變化和國(guó)營(yíng)企業(yè)試制新產(chǎn)品，使整個(gè)企業(yè)發(fā)生虧損，按照國(guó)家規(guī)定納稅確有困難，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市革委會(huì)批準(zhǔn)，可以給予減稅、免稅照顧，不再報(bào)財(cái)政部審批。對(duì)農(nóng)村征稅的管理權(quán)及城市房地產(chǎn)稅、屠宰稅、車(chē)船使用牌照稅、牲畜交易稅和集市交易稅的管理權(quán)等，均下放到省、自治區(qū)、直轄市。7月25日至8月20日，財(cái)政部召開(kāi)全國(guó)財(cái)政銀行工作座談會(huì)，對(duì)于財(cái)政銀行工作提出以下改革措施：一、下放財(cái)政、信貸管理權(quán)限，從1971年起，實(shí)行財(cái)政收支包干、基建投資包干和農(nóng)村信貸包干“三大包干”，一年一定。二、將企業(yè)上繳財(cái)政的折舊基金全部下放給地方，用于技術(shù)改造和綜合利用，在當(dāng)年折舊基金尚未到期提取之前，企業(yè)臨時(shí)周轉(zhuǎn)需要的資金，銀行可以貸款。三、積極支持地方“五小”工業(yè)的發(fā)展，今后五年內(nèi)擬安排80億元專(zhuān)項(xiàng)資金，由省、市、自治區(qū)統(tǒng)一掌握，重點(diǎn)使用。941971年3月1日，財(cái)政部發(fā)出《關(guān)于實(shí)行財(cái)政收支包干的通知》，決定自當(dāng)年起，實(shí)行“定收定支，收支包干，保證上繳（或差額補(bǔ)貼），結(jié)余留用，一年一定”的財(cái)政體制。“收支包干“的具體辦法是：地方預(yù)算收支指標(biāo)，由省、市、自治區(qū)提出建議數(shù)，經(jīng)中央綜合平衡，核定下達(dá)。中央核定的省、市、自治區(qū)預(yù)算收支指標(biāo)，收入大于支出的，包干上交中央財(cái)政；支大于收的，由中央財(cái)政按差額包干給予補(bǔ)貼。在執(zhí)行中，收入超收和支出結(jié)余，都?xì)w地方支配使用。如果發(fā)生短收或超支由地方自求平衡。95

“”期間下放的企業(yè)、事業(yè)單位，“”結(jié)束后又收歸中央了一部分，但大部分都留在了地方。1971年開(kāi)始實(shí)行的“收支包干”財(cái)政體制，以后幾年陸續(xù)有所修改，但其基本格局則延續(xù)了下來(lái)。1971年“九一三”事變后，逐步收束了大軍區(qū)對(duì)省、市、自治區(qū)實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力。這樣，到1970年代中期，大行政區(qū)、協(xié)作區(qū)、中央局、大軍區(qū)之類(lèi)的省級(jí)以上權(quán)力機(jī)構(gòu)從此不復(fù)存在，省的地位升至歷史上的最高點(diǎn)。

從行政性分權(quán)到政治性分權(quán)

鄧小平再次復(fù)出執(zhí)掌政權(quán)后，對(duì)在“”時(shí)期的理論、路線、方針、政策進(jìn)行了大幅度的修正，卻繼承了向地方下放權(quán)力的一貫思想。1978年12月13日，鄧小平在中共十一屆三中全會(huì)前的中央工作會(huì)議閉幕會(huì)上的講話《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》中指出：“現(xiàn)在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理體制權(quán)力過(guò)于集中，應(yīng)該有計(jì)劃地大膽下放，否則不利于充分發(fā)揮國(guó)家、地方、企業(yè)和勞動(dòng)者個(gè)人四個(gè)方面的積極性，也不利于實(shí)行現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)管理和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。應(yīng)該讓地方和企業(yè)、生產(chǎn)隊(duì)有更多的經(jīng)營(yíng)管理的自主權(quán)?！?61986年9月至11月，鄧小平在關(guān)于政治體制改革問(wèn)題的多次講話中又重申，“權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系”。97依據(jù)鄧小平的思想，中共十三大政治報(bào)告將“進(jìn)一步下放權(quán)力”列為政治體制改革的一項(xiàng)任務(wù)，并指出：“凡是適宜于下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行，這是一個(gè)總的原則?！?8因而，在實(shí)行改革開(kāi)放政策的十幾年中，省級(jí)政府的權(quán)力不斷擴(kuò)充，省的地位不斷上升，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了“”時(shí)期和“”時(shí)期。

1979年7月1日，可以被視為是興省第三階段開(kāi)始的一天。根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院通知，自即日起，恢復(fù)內(nèi)蒙古自治區(qū)1969年7月前的原行政區(qū)劃。991969年7月5日，為了戰(zhàn)備需要，內(nèi)蒙古自治區(qū)東北、西北部的3盟、4市、6縣、26旗被分別劃歸遼寧、吉林、黑龍江、甘肅、寧夏5省。至此，內(nèi)蒙古自治區(qū)的行政區(qū)域恢復(fù)到1950年代撤并綏遠(yuǎn)、熱河等省后的范圍。同一天，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，并規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)“根據(jù)行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在和國(guó)家憲法、法律、政策、法令不抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案?！边@樣，省級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)首次獲得了地方立法權(quán)。以后，1982年制定的新憲法確認(rèn)了上述的地方立法制度。

依據(jù)法律條文，制定地方性法規(guī)應(yīng)以“和國(guó)家憲法、法律、政策、法令不抵觸”為前提，而在政治現(xiàn)實(shí)中，地方性法規(guī)卻被賦予了沖破現(xiàn)行法律政策體系對(duì)改革開(kāi)放的障礙的功能。鄧小平一再說(shuō)：“有的法規(guī)地方可以先試搞，然后經(jīng)過(guò)總結(jié)提高，制定全國(guó)通行的法律。”“在全國(guó)的統(tǒng)一方案沒(méi)有拿出來(lái)以前，可以先從局部做起，從一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)做起，逐步推開(kāi)。中央各部門(mén)要允許和鼓勵(lì)它們進(jìn)行這種試驗(yàn)?！?00后來(lái)，他在1992年南巡時(shí)回顧農(nóng)村改革時(shí)說(shuō)：“開(kāi)始的時(shí)候只有三分之一的省干起來(lái)，第二年超過(guò)三分之二，第三年才差不多全部跟上，這是就全國(guó)范圍講的。開(kāi)始搞并不踴躍呀，好多人在看。我們的政策就是允許看?！覀兺菩腥腥珪?huì)以來(lái)的路線、方針、政策，不搞強(qiáng)迫，不搞運(yùn)動(dòng)，愿意干就干，干多少是多少，這樣慢慢就跟上來(lái)了?！?01當(dāng)中央政府在改革問(wèn)題上內(nèi)部不統(tǒng)一，動(dòng)力不足，經(jīng)驗(yàn)缺乏時(shí)，便把推進(jìn)改革的主動(dòng)權(quán)交給了地方，這種情況與清末新政極為相似。一旦省級(jí)政府的政策選擇對(duì)于本省的發(fā)展具有決定性的作用，地方分權(quán)就不再局限于行政性分權(quán)的范疇，而進(jìn)入了政治性分權(quán)的領(lǐng)域。

改革開(kāi)放以來(lái)省級(jí)政府官員在全國(guó)政治格局中實(shí)力的提升，從中共十二大以后歷屆中央政治局的組成中可以清楚地看出。十二屆政治局委員中沒(méi)有一名地方的代表，十三屆政治局委員中有四名地方代表：京、津、滬與四川省，十四屆政治局委員中有五名地方代表：京、津、滬與廣東、山東兩省，十五屆政治局有五名地方代表：京、滬與廣東、山東、河南三省。近十幾年來(lái)，省級(jí)政府官員與中央政府官員相比較，前者在政治上更具自信心和創(chuàng)造力，更敢做敢為，并總結(jié)出了一套“上有政策，下有對(duì)策”的經(jīng)驗(yàn)政治學(xué)。省級(jí)政府實(shí)際權(quán)力不斷擴(kuò)大，隨之而來(lái)的便是機(jī)構(gòu)編制的迅速膨脹。根據(jù)民國(guó)初年中央政府頒布的《各省行政公署辦事章程》，省行政公署只設(shè)總務(wù)處與內(nèi)務(wù)、財(cái)政、教育、實(shí)業(yè)四個(gè)司，全署編制不得超過(guò)60人。也有的省行政公署因財(cái)政支絀而不設(shè)足四個(gè)司，而將其職務(wù)酌予歸并。102到1990年，省級(jí)政府的工作機(jī)構(gòu)平均為69個(gè)，人員編制多達(dá)幾千人，有的省甚至接近一萬(wàn)人。與1983年中央規(guī)定的機(jī)構(gòu)編制相比，每省平均增加廳局級(jí)工作機(jī)構(gòu)23個(gè)，超編機(jī)關(guān)工作人員1500人，機(jī)關(guān)行政經(jīng)費(fèi)支出總額增長(zhǎng)一倍多。103

從1980年起，開(kāi)始實(shí)行各種“分灶吃飯”的財(cái)政體制。以往的財(cái)政體制改革，都是在“條條”為主的方式下實(shí)施的，在中央財(cái)政向地方財(cái)政放權(quán)的同時(shí)，中央其他部門(mén)仍然歸口對(duì)地方財(cái)力的分配和使用進(jìn)行各種直接干預(yù)，地方財(cái)政仍然沒(méi)有真正的自主權(quán)。實(shí)行“分灶吃飯”后，地方財(cái)力的分配由“條條”為主改為“塊塊”為主，中央各部門(mén)不再按“條條”安排支出，下達(dá)指標(biāo)。這時(shí)，省級(jí)財(cái)政才名副其實(shí)地成為一級(jí)財(cái)政實(shí)體，擁有了統(tǒng)籌安排、調(diào)劑使用自身財(cái)力的權(quán)力。1985年和1988年又對(duì)財(cái)政體制進(jìn)行了兩次重大調(diào)整，但國(guó)家財(cái)力從中央“大灶”向地方“小灶”分流的趨勢(shì)沒(méi)有改變。中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重從1978年以前的60%多下降到1993年的33.3%。省級(jí)政府變得財(cái)大氣粗起來(lái)，逐步承擔(dān)了許多原來(lái)一直由中央政府經(jīng)辦的事項(xiàng)，例如鐵路、港口等重大基本設(shè)施的建設(shè)。進(jìn)入1990年代以后，又逐步實(shí)行了糧食地區(qū)平衡和省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，500億公斤國(guó)家定購(gòu)糧的使用權(quán)由中央政府轉(zhuǎn)歸省級(jí)政府，一省居民的“米袋子”由省長(zhǎng)全權(quán)負(fù)責(zé)，保證該省糧食的正常供應(yīng)和價(jià)格穩(wěn)定。104

然而，在興省浪潮不斷高漲的同時(shí)，也出現(xiàn)了相反的勢(shì)頭。1980年代后期，“縮省”呼聲再次興起。許多行政學(xué)、地理學(xué)的專(zhuān)家學(xué)者以及民政部的一些官員，紛紛撰文論述縮小省區(qū)的必要性與可行性。1051988年4月海南省的設(shè)立及1997年3月重慶直轄市的設(shè)立，則是將“縮省”理論付諸實(shí)踐的產(chǎn)物。分稅制的實(shí)施，扭轉(zhuǎn)了中央財(cái)政比重不斷下降的趨勢(shì)，1994年中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的份額上升到55.7%，比實(shí)行分稅制前的1993年提高了22.4個(gè)百分點(diǎn)，省級(jí)財(cái)政對(duì)中央財(cái)政的依賴(lài)程度隨之提高。近年來(lái)地級(jí)市（自治州、地區(qū)、盟）一級(jí)經(jīng)濟(jì)、政治實(shí)力的加強(qiáng)，則從另一個(gè)方面向省的未來(lái)地位提出了最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。第五節(jié)未來(lái)省制的三種選擇

從1950年代初到1980年代中，盡管中國(guó)的省制在實(shí)際上幾經(jīng)變化，在理論文獻(xiàn)中卻很少反映。因?yàn)樵谶@一時(shí)期，專(zhuān)家學(xué)者在政治體制問(wèn)題上沒(méi)有發(fā)言的資格，對(duì)于執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人有關(guān)的內(nèi)部講話亦無(wú)從知曉。1980年代重建政治學(xué)科后，省制問(wèn)題再次成為人們議論、討論乃至爭(zhēng)論的話題。時(shí)至今日，學(xué)界在這一問(wèn)題上大致有三種主要的觀點(diǎn)，我們分別將其概括為“興省論”、“縮省論”和“虛省論”。

興省論

興省論的支持者多為經(jīng)濟(jì)學(xué)家。他們對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)中央政府向省級(jí)政府大幅度放權(quán)持基本肯定的態(tài)度。他們認(rèn)為，改革中的放權(quán)導(dǎo)致了“發(fā)展性地方主義”的興起，即地方政府以地方利益為導(dǎo)向推動(dòng)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，結(jié)果從整體上加強(qiáng)了中國(guó)的綜合國(guó)力。鑒于地方政府比中央政府更好地扮演了“發(fā)展型政府”的角色，因此應(yīng)當(dāng)支持地方政府由過(guò)去單純作為中央政府的工具向相對(duì)獨(dú)立的自治實(shí)體轉(zhuǎn)變。規(guī)范性分權(quán)是今后中國(guó)發(fā)展和改革戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)選擇。106在收入《中國(guó)經(jīng)濟(jì)論壇》1990年學(xué)術(shù)論文集的一篇論文中，張欣提出了“區(qū)域經(jīng)濟(jì)自治”的概念。他認(rèn)為，要打破經(jīng)濟(jì)改革僵局，必要的第一步是允許和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)自治，即自治區(qū)域內(nèi)人民對(duì)經(jīng)濟(jì)制度具有完全自由選擇權(quán)。各自治區(qū)域可以發(fā)行貨幣，確定自己的改革戰(zhàn)略，自主對(duì)外貿(mào)易，有權(quán)決定與其他區(qū)域的聯(lián)合或分離。簡(jiǎn)而言之，從經(jīng)濟(jì)上來(lái)說(shuō)，各區(qū)域是一獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)“國(guó)家”。中央政府則將演變?yōu)橹饕毮転閰f(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)。當(dāng)整個(gè)中國(guó)劃分成幾十個(gè)自治區(qū)域后，至少有一個(gè)開(kāi)明成功的經(jīng)濟(jì)體制出現(xiàn)的概率要比現(xiàn)在大一統(tǒng)局面狀況下要大得多。一般說(shuō)來(lái)，最可行的是由目前的省份行政地域發(fā)展而形成自治區(qū)域，再由各省自行選擇聯(lián)合或進(jìn)一步劃分。107張欣反對(duì)中國(guó)的出路在于建立一個(gè)“強(qiáng)有力的民主政府”的提法，他以為在中國(guó)目前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化條件下，要想又大一統(tǒng)又集中又有力又民主，只是一廂情愿。規(guī)模本身就是制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)因素，國(guó)家規(guī)模越大，邊際（行政）管理成本的上升將大大超過(guò)統(tǒng)一市場(chǎng)的規(guī)模效益所能夠帶來(lái)的利益。108一些海外華人學(xué)者明確指出，應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)在非制度化的“行為性聯(lián)邦”向聯(lián)邦制或邦聯(lián)制演變，并以省級(jí)行政建制作為未來(lái)聯(lián)邦的主體。

縮省論

縮省論的支持者多為行政學(xué)家和地理學(xué)家。他們基本上繼承了1949年以前中國(guó)學(xué)界在省制問(wèn)題上的主流意見(jiàn)。劃小省區(qū)的主要目的是為了在此基礎(chǔ)上撤銷(xiāo)地區(qū)，從而減少一級(jí)行政層次。胡煥庸在1940年代就指出：“吾國(guó)政區(qū)，必須維持省縣兩級(jí)制，中央與省之間，不可再有總督與巡閱使一類(lèi)職務(wù)，省與地之間，亦不可再有行政督察區(qū)以及道、府、州、廳一類(lèi)制度，其理由十分簡(jiǎn)單，即行政層次，不宜過(guò)多是也?！薄笆^(qū)之?dāng)?shù)，當(dāng)在一百以?xún)?nèi)，最好在六十與八十之間，吾國(guó)現(xiàn)行之行政督察區(qū)，十六省計(jì)有一百四十五，民初道區(qū)，全國(guó)計(jì)有九十六，俱不足以作縮小省區(qū)之標(biāo)準(zhǔn)?！彼鲝垖?nèi)地18省劃分為48省，加入邊省，全國(guó)共66省。1980年代末期，他在此基礎(chǔ)上又一次提出新的省區(qū)調(diào)整設(shè)想。109劉君德等指出：1991年底，我國(guó)1個(gè)省級(jí)單位平均領(lǐng)導(dǎo)11.3個(gè)地級(jí)單位，1個(gè)地級(jí)單位僅領(lǐng)導(dǎo)8.4個(gè)縣級(jí)單位，管理跨度小，導(dǎo)致層次重疊，人浮于事，應(yīng)當(dāng)吸取國(guó)外行政管理經(jīng)驗(yàn)，從小跨度、多層次的直式結(jié)構(gòu)改變?yōu)榇罂缍?、少層次的橫式結(jié)構(gòu)。110郭榮星認(rèn)為，可通過(guò)計(jì)算中心城市的合理輻射半徑，來(lái)確定行政區(qū)的最佳范圍，他提議的新建省主要集中在現(xiàn)有省區(qū)邊界地區(qū)。周振鶴則提出，劃小省區(qū)組建新省的基本原則應(yīng)當(dāng)是以現(xiàn)有的省區(qū)為基礎(chǔ)，將其一分為二或三，不宜以幾省的接壤地帶重劃一個(gè)新省，因?yàn)檫@樣做缺乏歷史地理基礎(chǔ)，不易成功。111民政部行政區(qū)劃工作的主管官員浦善新主張將現(xiàn)有的省、自治區(qū)、直轄市相對(duì)均衡地調(diào)整為50—60個(gè)省級(jí)政區(qū)，每個(gè)省級(jí)政區(qū)管轄45個(gè)左右的市縣。重劃省區(qū)盡可能以原有省區(qū)為基礎(chǔ)，對(duì)規(guī)模比較合適的省、自治區(qū)，可根據(jù)自然地形進(jìn)行小調(diào)整。先在遼寧、吉林、四川、寧夏、江蘇、浙江、山東、廣東等地進(jìn)行試點(diǎn)，成熟一個(gè)，搞一個(gè)，用50年到100年的時(shí)間完成“縮省撤地”的改革設(shè)想。112

虛省論

虛省論是筆者最近提出的觀點(diǎn)。113這種觀點(diǎn)與民初的“虛三級(jí)制”有某些類(lèi)似之處。

虛省論吸取了興省論規(guī)范性分權(quán)與區(qū)域自治的思想，但是認(rèn)為目前的省份并不是區(qū)域自治的最佳選擇。中國(guó)有8個(gè)省的人口超過(guò)英國(guó)或者法國(guó)，在這么大的范圍內(nèi)實(shí)行自治，邊際（行政）管理成本還是會(huì)過(guò)于高昂。中國(guó)的地級(jí)建制，一般面積約2萬(wàn)平方公里，人口有幾百萬(wàn)，比省更適于作為地方自治區(qū)域。如果不是著眼于解決臺(tái)港澳問(wèn)題，單純就省制問(wèn)題來(lái)說(shuō)，實(shí)行聯(lián)邦制或邦聯(lián)制是完全沒(méi)有必要的，在日本或法國(guó)這樣的單一制國(guó)家，同樣可以實(shí)行地方自治。當(dāng)歐元即將取代歐洲各國(guó)貨幣時(shí)，設(shè)想讓中國(guó)各省發(fā)行自己的獨(dú)立貨幣，只能視為一種黑色幽默。諸如美國(guó)、德國(guó)這樣的聯(lián)邦制國(guó)家，其聯(lián)邦主體──州在歷史上先于聯(lián)邦而存在，聯(lián)邦制本身即是對(duì)聯(lián)邦主體這一既成事實(shí)的某種承認(rèn)。在中國(guó)這樣一個(gè)具有長(zhǎng)期大一統(tǒng)傳統(tǒng)的國(guó)家，省不可能根據(jù)某種設(shè)想就憑空變成聯(lián)邦主體，1920年代的聯(lián)省自治曾獲得學(xué)者名流和地方軍閥的廣泛支持，最終還是由于在一般中國(guó)人心目中缺乏合法性而告流產(chǎn)。虛省論吸取了縮省論減少行政層次的思想，但是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在保持現(xiàn)有行政區(qū)劃基本穩(wěn)定的前提下逐步虛省實(shí)地，而不是在縮省的基礎(chǔ)上虛化乃至撤銷(xiāo)地級(jí)行政建制?？s省論需要徹底打亂現(xiàn)有的省、地兩級(jí)行政區(qū)劃，其難度之大不言而喻，所以浦善新說(shuō)，要用50年到100年才能完成這一改革。虛省論則只對(duì)地級(jí)行政區(qū)劃進(jìn)行一些小的調(diào)整，現(xiàn)有省區(qū)基本不受觸動(dòng)，在省級(jí)行政機(jī)關(guān)大幅度精簡(jiǎn)的同時(shí)，其文書(shū)檔案繼續(xù)保持完整，統(tǒng)計(jì)資料也沒(méi)有斷檔之虞，只要在政治上作出決斷，少則5年多則10年即可大功告成。

筆者認(rèn)為：下個(gè)世紀(jì)的中國(guó)地方政府體系應(yīng)實(shí)行地方自治，首先應(yīng)把現(xiàn)有的各級(jí)地方建制劃分為地方自治體與非自治的地方行政體，以直轄市和地級(jí)建制改組而成的都、府、州為上級(jí)地方自治體，以按新標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的市和鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、坊（即現(xiàn)在大城市中的街道）為下級(jí)地方自治體，省、縣暫時(shí)保留為非自治的地方行政體。地方自治體都、府、州與社區(qū)自治體市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、坊，均應(yīng)確定為法人，在法律上享有獨(dú)立的人格，擁有可自行支配的法人財(cái)產(chǎn)，并依法行使各項(xiàng)自治權(quán)。兩級(jí)自治體均應(yīng)制定自治章程，自治機(jī)構(gòu)和行政首長(zhǎng)均應(yīng)由居民直接選舉產(chǎn)生，自治機(jī)構(gòu)均應(yīng)享有地方立法權(quán)。兩級(jí)自治體均應(yīng)有獨(dú)立的財(cái)政來(lái)源。

實(shí)行地方自治后，省的作用將逐步削弱。未來(lái)的省不是自治團(tuán)體，不是法人，而具有中央派出機(jī)構(gòu)和地方自治體聯(lián)合體的雙重地位。省設(shè)省長(zhǎng)和省參議會(huì)，省長(zhǎng)由中央委任，代表中央政府監(jiān)督該省的各級(jí)地方自治，并執(zhí)行中央政府交辦的各項(xiàng)任務(wù)；省參議會(huì)由都、府、州自治機(jī)構(gòu)委派的成員組成，決定地方自治體委托省長(zhǎng)及其領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)辦理的事項(xiàng)。省沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政來(lái)源，其收入由中央撥款和地方自治體撥款兩部分組成，并分別支出于中央交辦及地方自治體聯(lián)合委辦的事項(xiàng)。由于大部分行政管理職能移交給地方自治體，并且原省屬?lài)?guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)也分配給地方自治體，省級(jí)行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)與編制可以大幅度精簡(jiǎn)。在地方自治體的實(shí)力與能力不斷強(qiáng)化后，可以考慮減少中央派出機(jī)構(gòu)的數(shù)量，將其駐地從現(xiàn)在的省會(huì)收縮到將來(lái)的都。可以在北京、天津、上海、重慶之外增設(shè)沈陽(yáng)、武漢、廣州、西安4個(gè)都，除北京為首都外，其他的都均為大區(qū)首府。大區(qū)設(shè)中央委任的行政首長(zhǎng)和代表地方利益的參議會(huì)。省只設(shè)參議會(huì)，省長(zhǎng)為名譽(yù)職，由參議會(huì)選舉產(chǎn)生。省的性質(zhì)變?yōu)閱渭兊牡胤阶灾误w聯(lián)合體后，行政機(jī)關(guān)還可以進(jìn)一步簡(jiǎn)化，其公務(wù)員列入地方公務(wù)員系列，由地方自治體派出。實(shí)行地方自治后，縣的情況與省類(lèi)似，將同時(shí)具有地方自治體派出機(jī)構(gòu)和社區(qū)自治體聯(lián)合體雙重地位。在現(xiàn)在已經(jīng)撤縣設(shè)市的地方，未來(lái)的地方自治體可以考慮委任自治市的市長(zhǎng)兼任縣長(zhǎng)，市政府同時(shí)擔(dān)負(fù)縣政府的職能。但是，兼任縣長(zhǎng)的市長(zhǎng)必須把都府州委任事項(xiàng)、市鎮(zhèn)鄉(xiāng)委托事項(xiàng)與自治市本身的事務(wù)劃分清楚，縣長(zhǎng)與市長(zhǎng)的職能不能混淆?？h財(cái)政與市財(cái)政，二者更不能混淆。等到城市化發(fā)展了，縣域內(nèi)設(shè)立了一個(gè)以上的市，鄉(xiāng)基本上都變成了鎮(zhèn)，那時(shí)地方自治體可以考慮撤銷(xiāo)縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)，由都、府、州直接領(lǐng)導(dǎo)市、鎮(zhèn)，縣只作為社區(qū)自治體聯(lián)合體，可以不設(shè)常設(shè)機(jī)關(guān)。

省制和縣制是中國(guó)幾千年農(nóng)業(yè)社會(huì)的產(chǎn)物，已經(jīng)不能適應(yīng)世界工業(yè)化、信息化、城市化潮流的需要。21世紀(jì)的中國(guó)人口結(jié)構(gòu)，將實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村人口為主向城市人口為主的大轉(zhuǎn)變，有幾億人口將從農(nóng)村遷入城市，需要建設(shè)幾百個(gè)大中城市、幾千個(gè)小城市才能容納得下。適應(yīng)這一歷史發(fā)展趨勢(shì)，中國(guó)“兩實(shí)一虛”或“三實(shí)”的省—地（地級(jí)市）—縣制應(yīng)盡早轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟商撘粚?shí)”的省—州—縣制。每一個(gè)州都要依托或建設(shè)一個(gè)大中城市，作為本州社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極，并與州域內(nèi)的十幾個(gè)到幾十個(gè)人口五萬(wàn)以上的小城市和更多的鎮(zhèn)形成一個(gè)城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)，最終發(fā)展為城鄉(xiāng)一體化地區(qū)。由于全國(guó)有300個(gè)以上的州，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，仍然需要省作為中央代表機(jī)構(gòu)監(jiān)督地方自治，同時(shí)，省作為一種人們普遍認(rèn)同的具有幾百年歷史的人文環(huán)境地域共同體，將繼續(xù)發(fā)揮自己的獨(dú)特作用。姜義華等編校：《康有為全集》，第一集，上海：上海古籍出版社，1987年版，347-348頁(yè)。

2姜義華等編校：《康有為全集》，第一集，358頁(yè)。

3湯志鈞編：《康有為論政集》，上，北京：中華書(shū)局，133頁(yè)。

4湯志鈞編：《康有為論政集》，上，156頁(yè)。

5湯志鈞編：《康有為論政集》，上，216頁(yè)。

6張枬等編：《辛亥革命前十年時(shí)論選集》，第一卷，上冊(cè)，北京：三聯(lián)書(shū)店，1959年版，270頁(yè)。

7謝遐齡編選：《變法以致升平——康有為文選》，上海：上海遠(yuǎn)東出版社，1997年版，432、435頁(yè)。

8謝遐齡編選：《變法以致升平——康有為文選》，444-451頁(yè)。

9梁?jiǎn)⒊骸讹嫳液霞罚?，北京：中華書(shū)局，1989年版，文集之二十三，70-74頁(yè)。

10唐文權(quán)等編：《戴季陶集（1909—1920）》，武漢：華中師范大學(xué)出版社，1990年版，228-233頁(yè)。

11參見(jiàn)唐文權(quán)等編：《戴季陶集（1909—1920）》，365頁(yè)。

12參見(jiàn)張文范主編：《中國(guó)省制》，北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1995年版，639頁(yè)。

13參見(jiàn)《民國(guó)經(jīng)世文編》，正編，內(nèi)政（二），33-34頁(yè)。

14《黃遠(yuǎn)生遺著》，卷一，上海書(shū)店，1990年版，277-279頁(yè)。

15《黃遠(yuǎn)生遺著》，卷一，279頁(yè)。

16梁?jiǎn)⒊骸讹嫳液霞罚?，文集之二十八，31頁(yè)。

17參見(jiàn)張文范主編：《中國(guó)省制》，156、176、167、172-174頁(yè)。

18林增平等編：《熊希齡集》，長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，1985年版，557頁(yè)。

19參見(jiàn)上海：《法政雜志》，第3卷7號(hào)（1914年1月）。

20參見(jiàn)林增平等編：《熊希齡集》，502頁(yè)。

21參見(jiàn)張學(xué)繼：《民國(guó)時(shí)期的縮省運(yùn)動(dòng)》，香港：《二十一世紀(jì)》，1994年10月號(hào)，48頁(yè)。

22《黃遠(yuǎn)生遺著》，卷二，189-190頁(yè)。

23參見(jiàn)李喜所等：《梁?jiǎn)⒊瑐鳌?，北京：人民出版社?993年版，326頁(yè)。

24參見(jiàn)張學(xué)繼：《民國(guó)時(shí)期的縮省運(yùn)動(dòng)》，45頁(yè)。

25參見(jiàn)張學(xué)繼：《民國(guó)時(shí)期的縮省運(yùn)動(dòng)》，49頁(yè)。

26陳旭麓主編：《宋教仁集》，北京：中華書(shū)局，1981年版，471頁(yè)。

27張文范主編：《中國(guó)省制》，640頁(yè)。

28中國(guó)第二歷史檔案館：《國(guó)民黨政府政治制度檔案史料選編》，下冊(cè)，合肥：安徽教育出版社，1994年版，337-341頁(yè)。

29參見(jiàn)張學(xué)繼：《民國(guó)時(shí)期的縮省運(yùn)動(dòng)》，50頁(yè)。

30張文范主編：《中國(guó)省制》，259-283頁(yè)。

31張學(xué)繼：《民國(guó)時(shí)期的縮省運(yùn)動(dòng)》，51-52頁(yè)。

32張學(xué)繼：《民國(guó)時(shí)期的縮省運(yùn)動(dòng)》，52-53頁(yè)。

33張文范主編：《中國(guó)省制》，641頁(yè)。

34參見(jiàn)張學(xué)繼：《民國(guó)時(shí)期的縮省運(yùn)動(dòng)》，55頁(yè)。

35張學(xué)繼：《民國(guó)時(shí)期的縮省運(yùn)動(dòng)》，55頁(yè)。

36參見(jiàn)張文范主編：《中國(guó)省制》，651頁(yè)。

37張文范主編：《中國(guó)省制》，758頁(yè)。

38廣東省社會(huì)科學(xué)院歷史研究室等合編：《孫中山全集》，第一卷（1890—1911），北京：中華書(shū)局，1981年版，561-562頁(yè)。

39《孫中山全集》，第一卷（1890—1911），560頁(yè)。

40《孫中山全集》，第二卷（1912），2頁(yè)。

41胡春惠編：《民國(guó)憲政運(yùn)動(dòng)》，臺(tái)北：正中書(shū)局，1978年版，304頁(yè)。

42《孫中山全集》，第二卷（1912），539-540頁(yè)。

43鄭彥棻：《省政五論》，獨(dú)立出版社，1946年版，10-11頁(yè)。

44陳旭麓主編：《宋教仁集》，下冊(cè)，北京：中華書(shū)局，1981年版，460頁(yè)。

45《中國(guó)大事記》，上海：《東方雜志》第10卷第10號(hào)，12-13頁(yè)。

46《黃遠(yuǎn)生遺著》，卷二，215-216頁(yè)。

47胡春惠編：《民國(guó)憲政運(yùn)動(dòng)》，304-305頁(yè)。

48參見(jiàn)李新等主編：《中華民國(guó)史》，第二編，第二卷（1916—1920年），北京：中華書(shū)局，1987年版，40-41頁(yè)。

49中共中央文獻(xiàn)研究室編：《年譜一八九三—一九四九》，上卷，北京：人民出版社，1993年版，56-69頁(yè)。

50轉(zhuǎn)引自李喜所等：《梁?jiǎn)⒊瑐鳌罚?80-481頁(yè)。

51胡春惠編：《民國(guó)憲政運(yùn)動(dòng)》，306-307頁(yè)。

52《孫中山全集》，第三卷（1913—1916），327頁(yè)。

53《孫中山全集》，第三卷（1913—1916），323頁(yè)。

54《孫中山全集》，第五卷（1919.1—1921.11），220頁(yè)。

55胡春惠編：《民國(guó)憲政運(yùn)動(dòng)》，626頁(yè)。

56《孫中山全集》，第五卷（1919.1—1921.11），531頁(yè)。

57《孫中山全集》，第六卷（1921.12—1922.12），594頁(yè)。

58陳旭麓等主編：《孫中山集外集》，上海：上海人民出版社，1990年版，36頁(yè)。

59鄭彥棻：《省政五論》，12-15頁(yè)。

60胡春惠編：《民國(guó)憲政運(yùn)動(dòng)》，1039-1040頁(yè)。

61胡春惠編：《民國(guó)憲政運(yùn)動(dòng)》，951頁(yè)。

62中央檔案館編：《中共中央文件選集》，第十六冊(cè)（一九四六—一九四七），北京：中共中央黨校出版社，1992年版，41-42頁(yè)。

63胡春惠編：《民國(guó)憲政運(yùn)動(dòng)》，1023頁(yè)。

64《中共中央文件選集》，第十六冊(cè)（一九四六—一九四七），48頁(yè)。

65胡春惠編：《民國(guó)憲政運(yùn)動(dòng)》，1153-1154頁(yè)。

66左春臺(tái)等主編：《中國(guó)社會(huì)主義財(cái)政簡(jiǎn)史》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1988年版，125-126頁(yè)。

67《陳云文稿選編（一九四九——一九五六）》，北京：人民出版社，1982年版，145頁(yè)。

68參見(jiàn)徐達(dá)深主編：《中華人民共和國(guó)實(shí)錄》，第一卷（上），長(zhǎng)春：吉林人民出版社，1994年版，915頁(yè)。

69張堅(jiān)石等編：《地方政府的職能和組織結(jié)構(gòu)》，下冊(cè)，北京：華夏出版社，1994年版，123頁(yè)。

70張堅(jiān)石等編：《地方政府的職能和組織結(jié)構(gòu)》，下冊(cè)，52頁(yè)。

71張堅(jiān)石等編：《地方政府的職能和組織結(jié)構(gòu)》，下冊(cè)，82頁(yè)。

72劉國(guó)新主編：《中華人民共和國(guó)實(shí)錄》，第一卷（下），長(zhǎng)春：吉林人民出版社，1994年版，836頁(yè)。

73劉國(guó)新主編：《中華人民共和國(guó)實(shí)錄》，第一卷（下），880頁(yè)。

74參見(jiàn)張堅(jiān)石等編：《地方政府的職能和組織結(jié)構(gòu)》，下冊(cè)，85頁(yè)。

75張明庚等編著：《中國(guó)歷代行政區(qū)劃（公元前221年—公元1991年）》，北京：華僑出版社，1996年版，538-539頁(yè)。

76陳東林等主編：《中華人民共和國(guó)實(shí)錄》，第三卷（上），長(zhǎng)春：吉林人民出版社，1994年版，201頁(yè)。

77《選集》，第五卷，人民出版社，1977年版，275-277頁(yè)。

78參見(jiàn)有林等主編：《中華人民共和國(guó)國(guó)史通鑒》，第二卷（1956—1966），北京：紅旗出版社，930頁(yè)。

79有林等主編：《中華人民共和國(guó)國(guó)史通鑒》，第二卷（1956—1966），135-136頁(yè)。

80楊澗華主編：《中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理發(fā)展簡(jiǎn)史》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1997年版，45-46頁(yè)。

81有林等主編：《中華人民共和國(guó)國(guó)史通鑒》，第二卷（1956—1966），137-138頁(yè)。

82左春臺(tái)等主編：《中國(guó)社會(huì)主義財(cái)政簡(jiǎn)史》，270頁(yè)。

83左春臺(tái)等主編：《中國(guó)社會(huì)主義財(cái)政簡(jiǎn)史》，246-248頁(yè)。

84有林等主編：《中華人民共和國(guó)國(guó)史通鑒》，第二卷（1956—1966），136-137頁(yè)。

85有林等主編：《中華人民共和國(guó)國(guó)史通鑒》，第二卷（1956—1966），138頁(yè)。

86柳隨年主編：《中國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)簡(jiǎn)史》，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1985年版，371頁(yè)。

87楊澗華主編：《中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理發(fā)展簡(jiǎn)史》，81頁(yè)。

88埃德加·斯諾著：《漫長(zhǎng)的改革──紫禁城上話中國(guó)》，1994年版，271頁(yè)。

89陳東林等主編：《中華人民共和國(guó)實(shí)錄》。