導(dǎo)語：國(guó)家的演進(jìn)邏輯探究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在歷史考察中可以發(fā)現(xiàn)，近代國(guó)家經(jīng)歷了一個(gè)由主權(quán)國(guó)家向法治國(guó)家演進(jìn)的過程。國(guó)家的最初范型是絕對(duì)國(guó)家，它也是第一種主權(quán)國(guó)家，是以君主主權(quán)為標(biāo)志的國(guó)家。絕對(duì)國(guó)家之后，英國(guó)建立起了立憲君主國(guó)，這可以視為第二種主權(quán)國(guó)家，它以議會(huì)主權(quán)為標(biāo)志。其后，在理論上，議會(huì)主權(quán)為人民主權(quán)所取代。美國(guó)革命建立起了憲政國(guó)家，通過三權(quán)分立確立起了人民主權(quán)的政治原則，但也使人民主權(quán)從此僅僅成為一個(gè)原則。憲政國(guó)家不再是一種主權(quán)國(guó)家，而是一種法治國(guó)家。法治超越了主權(quán)范疇，法的最高性取代了主權(quán)的最高性。隨著法治國(guó)家在理論和現(xiàn)實(shí)中的大獲全勝，法治成為現(xiàn)代社會(huì)治理的基本框架。同時(shí)，法治國(guó)家的內(nèi)在矛盾也使公共生活陷入了某種困境。

關(guān)鍵詞：人民主權(quán)；主權(quán)國(guó)家；法治國(guó)家；社會(huì)治理

在政治學(xué)的國(guó)家理論研究中，人們很少對(duì)近代以來的國(guó)家作出區(qū)分，特別是在中國(guó)學(xué)術(shù)界，每當(dāng)談到國(guó)家的時(shí)候，究竟是指什么國(guó)家，可能都是不清楚的。我們?cè)陂喿x中國(guó)學(xué)者關(guān)于國(guó)家問題的敘述時(shí)，往往需要在具體的語境中去琢磨其真實(shí)所指。由于國(guó)家的概念是含混的，所以，在建立一個(gè)什么樣的國(guó)家的問題上，以及在國(guó)家的框架下去對(duì)哪些方面的建構(gòu)作出努力？都是缺乏理論支持和系統(tǒng)規(guī)劃的。許多政治行動(dòng)方案，都具有很大的隨機(jī)性。如果我們對(duì)近代國(guó)家的歷史演進(jìn)加以歷史性考察，就可以發(fā)現(xiàn)，近代國(guó)家是有著不同類型的，而在不同類型之間，有一個(gè)演進(jìn)的過程。我們所應(yīng)建立起來的國(guó)家，以及我們?cè)趪?guó)家的意義上所應(yīng)致力于建構(gòu)的政治的和公共的生活應(yīng)當(dāng)是什么樣子，都需要以近代西方國(guó)家的這些類型作為參照，或者說，我們的社會(huì)主義國(guó)家及其政治生活，應(yīng)當(dāng)與西方所有這些國(guó)家類型相區(qū)別，而不是在這些類型中選取其中一個(gè)作為建構(gòu)目標(biāo)。所以，考察西方近代國(guó)家生成和演進(jìn)的歷史，是有利于澄清當(dāng)前各種政治主張的。這是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作。

一、主權(quán)國(guó)家的生成過程

近代國(guó)家最初是以主權(quán)國(guó)家的形式出現(xiàn)的，早期的所謂“朕即國(guó)家”，其實(shí)不過是“朕即主權(quán)”的同義語。在近代國(guó)家生成的過程中，幾乎所有的爭(zhēng)執(zhí)都發(fā)生在神權(quán)與主權(quán)之間，所以，主權(quán)是使近代國(guó)家從神權(quán)體系的捆縛中掙脫出來的利刃。不僅是主權(quán)觀念使國(guó)家從神權(quán)體系中掙脫了出來，而且，在國(guó)家出現(xiàn)后，有關(guān)國(guó)家形式的一系列論爭(zhēng)，也都是圍繞主權(quán)進(jìn)行的。首先，絕對(duì)國(guó)家確立起并希望一直保有君主主權(quán)。很快，新生的社會(huì)力量則希望限制乃至推翻君主主權(quán)，以求建立起有利于自己的主權(quán)國(guó)家。因而，在絕對(duì)國(guó)家治理體系內(nèi)部，就產(chǎn)生了議會(huì)與國(guó)王間的持續(xù)斗爭(zhēng)。隨著社會(huì)力量的不斷壯大，這種斗爭(zhēng)以革命的形式爆發(fā)，并在英國(guó)建立起了第一個(gè)議會(huì)主權(quán)的國(guó)家。伴隨革命的深入，人們對(duì)主權(quán)觀念的認(rèn)識(shí)也不斷加深，并發(fā)展出了人民主權(quán)的學(xué)說。

然而，隨著人民主權(quán)觀念的出現(xiàn)并在革命實(shí)踐中被確立為基本政治原則的時(shí)候，主權(quán)國(guó)家的歷史也就終結(jié)了。在近代歷史上，人民主權(quán)是通過三權(quán)分立的代議民主制度的形式而得以確立的?？墒牵谶@種制度形式下，人民主權(quán)實(shí)際上是不存在的，它是以一種虛構(gòu)的方式而成為國(guó)家的組織原則，卻不是一種現(xiàn)實(shí)的形態(tài)。與此不同，美國(guó)革命后也使用了三權(quán)分立的代議民主制，但所建立起來的卻是憲政國(guó)家，或者說是一種法治國(guó)家，而不是主權(quán)國(guó)家。說它是法治國(guó)家，其典型特征就是法律而非主權(quán)獲得了國(guó)家治理上的最高性。今天看來，在人類的后工業(yè)化進(jìn)程中，法治國(guó)家開始顯現(xiàn)出疲態(tài)，人們發(fā)現(xiàn)它處在某種困境之中。也許，這意味著國(guó)家形式的一場(chǎng)新的變革。而對(duì)近代國(guó)家演進(jìn)邏輯的梳理將有助于我們更好地認(rèn)識(shí)這場(chǎng)變革。

回顧歷史，主權(quán)觀念的提出敲響了神權(quán)國(guó)家的喪鐘，當(dāng)人們發(fā)現(xiàn)世間存在著主權(quán)這樣一種“至高無上的權(quán)力”的時(shí)候，對(duì)無上神權(quán)的所有崇拜便都灰飛煙滅了。從邏輯上看，從神權(quán)的絕對(duì)性到主權(quán)的絕對(duì)性，這是一種順理成章的過渡，但在現(xiàn)實(shí)中，這一過渡卻是很復(fù)雜的，經(jīng)歷了一個(gè)由分到合的過程。同時(shí)，即便在絕對(duì)國(guó)家內(nèi)部，所謂的“合”也更多的是指它統(tǒng)合了教權(quán)，在這種統(tǒng)合的同時(shí)，又把教權(quán)排除出了治理體系，更重要的是，在其治理體系內(nèi)部也出現(xiàn)了各種治權(quán)的分化。這是由近代社會(huì)的總體分化趨勢(shì)所決定的。首先，市民社會(huì)的出現(xiàn)引發(fā)了神權(quán)治理體系內(nèi)部的利益分化，教權(quán)與俗權(quán)在逐利動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)下開始分道揚(yáng)鑣。起初，市民社會(huì)的要求滲入神權(quán)國(guó)家的治理體系中，通過各種渠道對(duì)國(guó)家治理施加影響，并最終通過議會(huì)這樣一種制度設(shè)置而找到了自己在國(guó)家中的一席之地。議會(huì)出現(xiàn)之后，議會(huì)、王室與教會(huì)在神權(quán)國(guó)家內(nèi)部形成了三足鼎立之勢(shì)，并且，出于共同的利益訴求，議會(huì)與王室逐漸走到了一起，以一種“聯(lián)盟”的形式共同對(duì)抗神權(quán)國(guó)家的殘軀。在這一過程中，世俗權(quán)力聯(lián)合起來對(duì)付教權(quán)這一“共同的敵人”，從而就需要一種世俗的理論來為其提供支撐，所以，主權(quán)學(xué)說得以發(fā)明，并通過對(duì)君主主權(quán)的論證來尋求一種對(duì)神權(quán)國(guó)家的替代形式。經(jīng)過反復(fù)較量之后，神權(quán)國(guó)家最終土崩瓦解，絕對(duì)國(guó)家也同時(shí)建立了起來。

就絕對(duì)國(guó)家的出現(xiàn)而言，議會(huì)是必不可少的催化因素。從歷史上看，議會(huì)的產(chǎn)生正是迅速成長(zhǎng)起來的市民社會(huì)與國(guó)家尋求聯(lián)盟的結(jié)果。有了議會(huì)，市民社會(huì)與國(guó)家便可以在很多事情上繞開神權(quán)國(guó)家，甚至在某些場(chǎng)合直接與神權(quán)國(guó)家進(jìn)行正面交鋒。議會(huì)的發(fā)生史可以證明這一點(diǎn)。1295年，英王愛德華一世為求在征收稅款的問題上得到各階級(jí)的同意，召開了被后世稱為“模范議會(huì)”的會(huì)議，這可以看做是西歐議會(huì)史的開端。世俗權(quán)力通過召開會(huì)議來就征稅的問題達(dá)成一致意見，這本身對(duì)教權(quán)并不構(gòu)成什么威脅。但是，這種做法卻顯示了國(guó)家可以獨(dú)立于教權(quán)而行事的特征，并逐漸演化成通過會(huì)議去處理各種各樣的世俗事務(wù)，從而不斷地展示出國(guó)家日益增強(qiáng)的實(shí)力。通過會(huì)議這一形式，國(guó)家力量增強(qiáng)了，而教會(huì)的影響卻受到了相應(yīng)的削弱，會(huì)議成了聯(lián)合市民社會(huì)以及各種社會(huì)力量的載體，并獲得了社會(huì)的支持，從而逐漸演化成了“議會(huì)”這樣一個(gè)獨(dú)立于教會(huì)之外的、國(guó)家與社會(huì)討價(jià)還價(jià)的機(jī)構(gòu)。在歐洲議會(huì)史上，這種情況是普遍存在的，比如，1302年，戰(zhàn)爭(zhēng)迫使法王菲利普四世向教士抽取“什一稅”，引發(fā)了與教皇之間的矛盾，菲利普四世的做法也是召開三級(jí)會(huì)議去求取支持，從而開啟了法國(guó)的議會(huì)史。既然議會(huì)本身就是為增強(qiáng)國(guó)家實(shí)力而創(chuàng)設(shè)的，它自然就需要為國(guó)家的強(qiáng)大獻(xiàn)力。此后，國(guó)王在議會(huì)的支持下順利地?cái)U(kuò)大了稅源，除了封臣的常規(guī)貢賦，還從城市居民與鄉(xiāng)村居民那里普遍征收實(shí)際上的財(cái)產(chǎn)稅，貿(mào)易關(guān)稅也從這一時(shí)期開始征收。在英國(guó)，到了愛德華一世之后，英王可以不經(jīng)羅馬教皇批準(zhǔn)而向教士課稅，并可以分享教皇向教士征收的賦稅。[1]在此，國(guó)家相對(duì)于教會(huì)的力量顯現(xiàn)無遺。

不過，議會(huì)畢竟是以社會(huì)利益代表的身份出現(xiàn)的，在增強(qiáng)國(guó)家實(shí)力的同時(shí)，它也必須為社會(huì)利益張目。因此，通過與國(guó)家的“聯(lián)盟”，它逐漸掌握了立法權(quán)。愛德華一世之后，未經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)君主不得新法令已成為既成事實(shí)。[2]1407年，亨利四世赦準(zhǔn)：此后征收錢款的法案由平民院擬定，獲兩院同意后再呈國(guó)王，在征稅問題上，議會(huì)獲得了有限的卻又是關(guān)鍵性的草擬權(quán)。1414年，平民院成功地規(guī)定：今后平民院的要求與立法之間應(yīng)一字不差。至15世紀(jì)中葉，平民院擬定的法案，國(guó)王可以否決，可以欽準(zhǔn)，但不得予以修正。從此，國(guó)王無法任意閹割平民院的立法要求。同時(shí)，在立法序言中出現(xiàn)了“依貴族院、平民院的權(quán)力”字樣，表明平民院的立法權(quán)力得到正式確認(rèn)。[3]

議會(huì)對(duì)立法權(quán)的獲取好像是在與國(guó)王的斗爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)的，但在實(shí)際上，這仍然是國(guó)家與社會(huì)“聯(lián)盟”的結(jié)果。在神權(quán)國(guó)家中，經(jīng)教會(huì)闡釋的神法是社會(huì)治理的根本依據(jù)，隨著世俗力量的崛起，統(tǒng)治的合法性來源開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，“人法”逐漸取代了“神法”的地位。在“政府建立在被統(tǒng)治者同意的基礎(chǔ)上是居主導(dǎo)地位的學(xué)說”的要求下，[4]國(guó)家便只能將立法權(quán)力交由代表被統(tǒng)治者的議會(huì)。易言之，這實(shí)際上是國(guó)家通過與社會(huì)的聯(lián)盟而取得的與教會(huì)爭(zhēng)奪立法權(quán)的一次共同勝利，因此，它也是為主權(quán)國(guó)家的出現(xiàn)所作出的準(zhǔn)備。這在隨后出臺(tái)的法律文件中得到了明確的體現(xiàn)，比如，1393年，英國(guó)議會(huì)通過了《王權(quán)侵害罪法》，重申教權(quán)不得逾越王權(quán)，否則視為犯罪。[5]于是，在議會(huì)持續(xù)的合法活動(dòng)之下，神權(quán)國(guó)家邁向了解體之路，而主權(quán)國(guó)家則在教權(quán)的衰落中興起。教權(quán)與主權(quán)的此消彼長(zhǎng)也在理論中得到了反映，正是在議會(huì)產(chǎn)生的前后，阿奎那提出了“教皇的權(quán)威直接來自上帝；皇帝的權(quán)威則來自于人民的同意和教會(huì)的合作”的觀點(diǎn)，[6]從而開啟了對(duì)兩種不同性質(zhì)的權(quán)力加以區(qū)分的思想傳統(tǒng)，也為主權(quán)觀念的出現(xiàn)鋪平了道路。其后，馬西利烏斯在《和平的保衛(wèi)者》一書中進(jìn)一步對(duì)教皇權(quán)展開了猛烈的批判，并提出了立法權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于人類社會(huì)的立法者的革命性論點(diǎn)。在中世紀(jì)后期，經(jīng)過長(zhǎng)期的斗爭(zhēng)，人們實(shí)際上已經(jīng)初步具有主權(quán)的觀念。到了中世紀(jì)后期，社會(huì)處于一個(gè)急劇轉(zhuǎn)型的過程中，特別是在宗教改革的巨大沖擊下，神權(quán)國(guó)家轟然坍塌，以布丹為代表的君主主權(quán)學(xué)說在將主權(quán)觀念迅速普及為政治常識(shí)的同時(shí)，也迅速占領(lǐng)了政治理論的制高點(diǎn)，為君主的強(qiáng)勢(shì)行動(dòng)提供了充足的理論支持。隨著各國(guó)君主相繼與羅馬教廷反目并建立起受自己控制的教會(huì)體系，絕對(duì)國(guó)家在歐洲建立了起來，歐洲社會(huì)也就此進(jìn)入了主權(quán)國(guó)家演變的歷史階段。

二、從主權(quán)國(guó)家向法治國(guó)家的演進(jìn)

主權(quán)國(guó)家的第一個(gè)形態(tài)被學(xué)術(shù)界稱作“絕對(duì)國(guó)家”，意指國(guó)家不再受控于神權(quán)，而具有絕對(duì)性的地位。但是，由神權(quán)國(guó)家向絕對(duì)國(guó)家的轉(zhuǎn)化是一個(gè)復(fù)雜的進(jìn)程，它是以社會(huì)的分化為前提的，在某種意義上，社會(huì)分化正是神權(quán)國(guó)家解體的真正原因。雖然在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，絕對(duì)國(guó)家可以保證社會(huì)分化后被維持在國(guó)家框架下，但從邏輯上看，絕對(duì)國(guó)家是與社會(huì)分化的歷史趨勢(shì)不相符合的，所以，君主主權(quán)的理論自一產(chǎn)生起，就面臨著此起彼伏的反對(duì)之聲。絕對(duì)國(guó)家是從神權(quán)國(guó)家走向現(xiàn)代法治國(guó)家的一種過渡形式。一方面，絕對(duì)國(guó)家用君主主權(quán)沖擊了神權(quán)，終結(jié)了神權(quán)國(guó)家：另一方面，君主主權(quán)自身又必然與神權(quán)一道而受到人權(quán)的否定。然而，當(dāng)“天賦人權(quán)”從抽象的理論設(shè)定向現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化的時(shí)候，又開始了兩個(gè)方向：其一，把“人權(quán)”解讀為“人民主權(quán)”，即建立人民主權(quán)的國(guó)家；其二則是在人權(quán)中解讀出法的精神，并根據(jù)法的精神去建構(gòu)法治國(guó)家。

在較早發(fā)生革命的荷蘭，阿爾色修斯就提出了一種激進(jìn)的反君主主權(quán)理論。他認(rèn)為，主權(quán)在本質(zhì)上不能被看做個(gè)體的屬性，而是應(yīng)當(dāng)看作整體的屬性，所以，主權(quán)是不能歸于個(gè)體的，而必須歸于所有的人。在他看來，最高權(quán)力不僅在原初意義上屬于人民，而且將永遠(yuǎn)屬于人民。至于政府權(quán)力，只是得自于明示或推定的契約，所謂統(tǒng)治者，只不過是執(zhí)行者，只有人民，才是無可置疑的所有者。[7]就這些主張而言，阿爾色修斯已經(jīng)非常接近人民主權(quán)學(xué)說。不過，由于絕對(duì)國(guó)家中的臣民概念尚未消退，在他的視野中，“人民”只是排除了統(tǒng)治者的臣民的集合，而不是與國(guó)家相對(duì)的那些人們的集合。這就使其學(xué)說面臨一種尷尬：主權(quán)者不是統(tǒng)治者，統(tǒng)治者也不是主權(quán)者。那么，國(guó)家到底屬于誰，又該依據(jù)誰的需要進(jìn)行建構(gòu)呢？人民即便是作為主權(quán)者，也無法對(duì)國(guó)家治理施加影響，那么，這就只能是一種“純粹虛構(gòu)意義上的人的、與政府相對(duì)的臣民集合體的主權(quán)”。[8]可見，雖然阿爾色修斯的思想是出于反對(duì)君主主權(quán)的需要而出現(xiàn)的，卻只是對(duì)君主主權(quán)的條件反射，而不是一種自覺的應(yīng)對(duì)。所以，它還遠(yuǎn)遠(yuǎn)稱不上是主權(quán)在民的思想，由于貫穿其中的是統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的二元對(duì)立，更多地顯現(xiàn)為是在利用主權(quán)概念對(duì)中世紀(jì)社會(huì)學(xué)說加以改造。

當(dāng)然，這一改造本身也是革命性的。因?yàn)?，以正統(tǒng)自居的君主主權(quán)論在受到了來自主權(quán)學(xué)說內(nèi)部的攻擊時(shí)，必然會(huì)進(jìn)行還擊，而這種反擊一旦作出，也就為論戰(zhàn)布下了正式舞臺(tái)。在持續(xù)的論戰(zhàn)之后，各種主權(quán)學(xué)說不僅在理論上更加成熟，也找到了更有利于同現(xiàn)實(shí)結(jié)合的方式。隨著英國(guó)革命以議會(huì)軍的勝利而暫告結(jié)束，議會(huì)主權(quán)已大有取代君主主權(quán)之勢(shì)。這時(shí)，霍布斯以絕對(duì)國(guó)家理論代言人的身份對(duì)議會(huì)主權(quán)進(jìn)行了猛烈的反擊。但是，歷史已經(jīng)不可能容許君主主權(quán)繼續(xù)存在，因此，霍布斯奏響的只能是一曲挽歌。在絕對(duì)國(guó)家時(shí)期，議會(huì)已經(jīng)能夠在很大程度上左右王位繼承，而革命的進(jìn)展則使議會(huì)意識(shí)到自己不僅可以選擇國(guó)王，更可以指定國(guó)王。因此，盡管革命不久就出現(xiàn)了復(fù)辟，但議會(huì)隨即通過“邀請(qǐng)”新的執(zhí)政者的方式擊退了復(fù)辟。隨著新政權(quán)的上臺(tái)，議會(huì)與國(guó)王的關(guān)系已經(jīng)在事實(shí)上顛倒了過來。在《權(quán)利法案》及一系列相關(guān)法律文件出臺(tái)后，這一事實(shí)進(jìn)一步得到了法律的確認(rèn)，議會(huì)主權(quán)就此確立。

不過，在理論上，議會(huì)主權(quán)并不具有十足的合法性。議會(huì)能夠宣示主權(quán)，是因?yàn)樗砸暈樯鐣?huì)的代表，而社會(huì)不過是人民的別稱。所以，不可能有一種能夠自圓其說的議會(huì)主權(quán)理論，議會(huì)主權(quán)之所以能夠成為現(xiàn)實(shí)，乃是由于當(dāng)時(shí)“人民”概念的復(fù)雜性與模糊性所引致的，而任何試圖對(duì)議會(huì)主權(quán)進(jìn)行論證的人，一不留神都會(huì)跨過人民主權(quán)的疆界。這種矛盾，在洛克身上表現(xiàn)得尤為明顯。

與霍布斯不同，洛克將自己對(duì)立法權(quán)與議會(huì)的探討置于其理論的核心地位。在他看來，“立法權(quán)不僅是國(guó)家的最高權(quán)力，而且當(dāng)共同體一旦把它交給某些人時(shí)，它便是神圣的和不可變更的；如果沒有得到公眾所選舉和委派的立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，任何人的任何命令，無論采取什么形式或以任何權(quán)力作后盾，都不能具有法律效力和強(qiáng)制性”。[9]因此，社會(huì)契約生效與國(guó)家形成的標(biāo)志便是立法權(quán)的出現(xiàn)，而執(zhí)行權(quán)、對(duì)外權(quán)則是由此派生的。國(guó)王雖然擁有執(zhí)行權(quán)，也參與立法，并且因此而被稱為至高無上的權(quán)力者，但實(shí)際上，他握有的只是最高的執(zhí)行權(quán)，而非最高權(quán)力。就他是最高的執(zhí)行者而言，他是免于隸屬別人的；但“他既參與立法，則除他所參加和同意的立法機(jī)關(guān)以外，他并不屬于其他更高的立法機(jī)關(guān)和對(duì)之負(fù)責(zé)”。[10]易言之，確實(shí)不存在高于國(guó)王的議會(huì)可以約束他，但他必須對(duì)自己所屬的議會(huì)負(fù)責(zé)。通過分權(quán)以及對(duì)立法權(quán)最高性的強(qiáng)調(diào)，君主主權(quán)被化解了。國(guó)王仍然可以說是政府乃至議會(huì)的首腦，但必須從屬于他所“領(lǐng)導(dǎo)”的這個(gè)議會(huì)了。國(guó)王即便能夠宣示主權(quán)，也是因其議會(huì)首腦的身份，故而，主權(quán)實(shí)際上是屬于議會(huì)的。這不僅是理論上的設(shè)定，其實(shí)也是當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)。

所以，洛克的工作實(shí)際上是在對(duì)1688年革命進(jìn)行理論確認(rèn)，可以認(rèn)為，他所希望確認(rèn)的正是議會(huì)主權(quán)。但是，作為一種革命學(xué)說，要賦予立法權(quán)最高性，他不得不求助于契約論，這就使他面臨人民主權(quán)的困擾。既然權(quán)力是由人民讓渡的，人民自然有權(quán)收回；如果人民希望收回，那是否意味著進(jìn)一步的革命呢？果若革命，那1688年革命的所有成果以及他為之進(jìn)行的所有辯護(hù)就都白費(fèi)了。因此，他必須規(guī)定“共同體在這方面總是最高的權(quán)力，但是這并不能在任何政體下被認(rèn)為是這樣，因?yàn)槿嗣竦倪@種最高權(quán)力非至政府解體時(shí)不能產(chǎn)生”。[11]事實(shí)上，人民的這種最高權(quán)力僅僅意味著其能夠“決定是否有正當(dāng)理由可以訴諸上天”。[12]同時(shí)，他希望讓人相信，“人民并不像一些人所想象的那樣易于擺脫他們的舊的組織形式……人民遲遲不肯放棄他們的舊制度的傾向，在我國(guó)發(fā)生的許多次革命中，在現(xiàn)代和過去的時(shí)代，仍舊使我們保留由國(guó)王、上議院和下議院所組成的我們的舊的立法機(jī)關(guān)，或經(jīng)過幾番無結(jié)果的嘗試之后仍使我們重新采用這一制度”。[13]人民確實(shí)握有最后的權(quán)力，但行使與否需要交由一個(gè)虛構(gòu)的上天來定奪；即便人民最終行使了這一權(quán)力，他們?nèi)匀粫?huì)建立起傳統(tǒng)的政府組織?！案锩钡慕Y(jié)果仍然是議會(huì)主權(quán)，也就不成其為革命了?？梢钥吹?，從契約論出發(fā)，洛克不是推導(dǎo)不出人民主權(quán)的，但現(xiàn)實(shí)卻令他不能得出這樣的推論。所以，我們往往既承認(rèn)他是主權(quán)在民思想的首創(chuàng)者，也認(rèn)為他是議會(huì)主權(quán)的辯護(hù)者。兩種說法是無所謂對(duì)錯(cuò)的，現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性決定了理論的矛盾性。然而，議會(huì)主權(quán)能在英國(guó)建立起來，畢竟是由其強(qiáng)大的議會(huì)傳統(tǒng)決定的，在議會(huì)傳統(tǒng)相對(duì)薄弱的大陸，它并不能適應(yīng)革命的需要。這就需要一種新的學(xué)說適時(shí)出現(xiàn)了。

在1688年革命之后的百余年時(shí)間里，大陸仍然處于絕對(duì)國(guó)家的統(tǒng)治之下。不過，革命的春風(fēng)已經(jīng)漂洋過海，帶給許多思想家以激情與靈感，使之可以進(jìn)行進(jìn)一步的理論構(gòu)造。其中，孟德斯鳩與盧梭是當(dāng)仁不讓的杰出代表。相比于后者，孟德斯鳩的理論出發(fā)點(diǎn)更多的是治理而非革命。因此，他關(guān)注的不是權(quán)力，而是自由。在當(dāng)時(shí)的政治背景下，能夠超脫革命而談自由的，只能是英國(guó)，故而他的闡發(fā)是以英國(guó)的議會(huì)君主制為前提的。正是如此，他才會(huì)認(rèn)為，不管民主制還是貴族制的共和國(guó)，在性質(zhì)上都是不自由的國(guó)家，因?yàn)樵谶@些共和國(guó)中，“同一個(gè)機(jī)關(guān)，既是法律執(zhí)行者，又享有立法者的全部權(quán)力。它可以用它的‘一般的意志’去蹂躪全國(guó)；因?yàn)樗€有司法權(quán)，它又可以用它的‘個(gè)別的意志’去毀滅每一個(gè)公民”。[14]在他看來，真正的自由只在英國(guó)式的君主國(guó)中才存在，“它的政制的直接目的就是政治自由”。[15]

顯而易見，孟德斯鳩較多地受到洛克的影響，也正因?yàn)閷?duì)洛克的學(xué)說和英國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)有著充分的了解，他才能夠發(fā)現(xiàn)其中存在的問題。在英國(guó)式的議會(huì)主權(quán)中，盡管議會(huì)與政府已經(jīng)分離，但立法與司法兩權(quán)仍然操控于議會(huì)之手。這也是洛克最終避免了人民主權(quán)推論的一個(gè)重要原因。也就是說，盡管人民握有最后權(quán)力，卻由于世間不存在一個(gè)居于議會(huì)與君主之間的裁判者，最后權(quán)力的意義便只能是訴諸上天。然而，議會(huì)的強(qiáng)勢(shì)同樣蘊(yùn)含著危險(xiǎn)，“政府形式穩(wěn)定地邁向議會(huì)專權(quán)之路，權(quán)力由一小撮密切合作、僅代表某一有限階級(jí)之利益的寡頭執(zhí)政者所掌握”。[16]這一現(xiàn)實(shí)使得持有主權(quán)在民觀點(diǎn)的洛克在18世紀(jì)受到了英國(guó)法學(xué)家的批判，對(duì)于孟德斯鳩所傾心的自由，更是構(gòu)成了不小的挑戰(zhàn)。要化解這種矛盾，就必須進(jìn)一步分權(quán)。洛克劃分的三權(quán)是立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對(duì)外權(quán)，孟德斯鳩則提出了立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)的分立。但是，為了維護(hù)英國(guó)政制的理想形象，孟德斯鳩在進(jìn)行轉(zhuǎn)換的時(shí)候要了一個(gè)小把戲，那就是，他雖然承認(rèn)三權(quán)分別為“立法權(quán)力”、“有關(guān)國(guó)際法事項(xiàng)的行政權(quán)力”和“有關(guān)民政法事項(xiàng)的行政權(quán)力”，卻將第二種權(quán)力“稱為”行政權(quán)，將第三種權(quán)力“稱為”司法權(quán)。這樣，他便仍然可以說他描述的是洛克筆下的英國(guó)，雖然二者已經(jīng)有了本質(zhì)性的區(qū)別。

當(dāng)然，也可以認(rèn)為，與盧梭一樣，孟德斯鳩的三權(quán)分立也屬于一種革命學(xué)說，因?yàn)樗麑?shí)際上是在尋找一種革命后政治建設(shè)的理想樣板。不過，對(duì)于仍然處于絕對(duì)國(guó)家統(tǒng)治下的大陸人民，此時(shí)的首要任務(wù)是革命而非建設(shè)。所以，孟德斯鳩的學(xué)說應(yīng)當(dāng)說是超前了一些。這個(gè)時(shí)候，人們更需要的是一個(gè)能夠改變現(xiàn)實(shí)的人，這個(gè)人就是盧梭。在革命意義上，盧梭最大的貢獻(xiàn)就在于將“人民”與“主權(quán)者”、“國(guó)家”三個(gè)詞等同起來。國(guó)家只是一種契約的產(chǎn)物，“當(dāng)它是被動(dòng)時(shí)，它的成員就稱它為國(guó)家；當(dāng)它是主動(dòng)時(shí)，就稱它為主權(quán)者”。[17]而作為契約的結(jié)合者，“他們集體地就稱為人民；個(gè)別的，作為主權(quán)權(quán)威的參與者，就叫做公民，作為國(guó)家法律的服從者，就叫做臣民”。[18]所謂臣民就是人民，所謂人民也就是主權(quán)者，而主權(quán)者就是國(guó)家。因此，國(guó)家就是人民，人民可以建立國(guó)家，自然就可以推翻不合心意的國(guó)家。人民主權(quán)學(xué)說由此而正式形成。

洛克與孟德斯鳩本質(zhì)上都是在論證社會(huì)之于國(guó)家的獨(dú)立性，由此才可以從社會(huì)出發(fā)探討治理的問題。而盧梭則將二者重新統(tǒng)合起來，雖然人民或者說社會(huì)被賦予了無上的權(quán)力，卻因之失去了自我，無時(shí)無刻不在背負(fù)著國(guó)家這一重?fù)?dān)。因此，可以說，盧梭創(chuàng)造了一種有力的革命學(xué)說，卻抹殺了所有有效的治理理論。在這一學(xué)說指導(dǎo)之下的法國(guó)革命久久不能平息，很大程度上也應(yīng)拜其所賜。盧梭式的人民主權(quán)從一產(chǎn)生就宣告了它的非現(xiàn)實(shí)性，它統(tǒng)合國(guó)家與社會(huì)的行為必然要走向極權(quán)主義的結(jié)局。故而，法國(guó)乃至歐洲大陸的革命雖然都在此時(shí)迎來高潮，卻由于找不到一條現(xiàn)實(shí)出路而經(jīng)歷了痛苦的反復(fù)。直到后來，歐洲國(guó)家再度出現(xiàn)極權(quán)主義的時(shí)候，在一開場(chǎng)都往往是打著人民主權(quán)的旗號(hào)。就此而言，盧梭的人民主權(quán)理論是有著他自己意想不到的后果的。盧梭之后，歐洲關(guān)于議會(huì)主權(quán)與人民主權(quán)的爭(zhēng)執(zhí)從未停息：為了抵制大陸的革命風(fēng)潮，英國(guó)人進(jìn)一步強(qiáng)化其議會(huì)主權(quán)原則；由于人民主權(quán)在法國(guó)的失敗，在德國(guó)則發(fā)育出了國(guó)家主權(quán)的變種。然而，人民主權(quán)已經(jīng)走到了主權(quán)學(xué)說的頂峰，任何理論上的改造都不可能再得出有意義的成果。建立現(xiàn)代國(guó)家的要求，需要通過尋找另一條路徑來加以實(shí)現(xiàn)，這一路徑是由美國(guó)革命發(fā)現(xiàn)的。與大陸之間那種既有淵源又相分離的關(guān)系決定了美國(guó)可以不偏執(zhí)于英國(guó)或法國(guó)任何一極，而是把洛克、盧梭與孟德斯鳩結(jié)合了起來，通過三權(quán)分立的議會(huì)民主制，建立起了第一個(gè)嚴(yán)格意義上的憲政國(guó)家。此后，人民主權(quán)作為最重要的政治原則也得到了體現(xiàn)。人民主權(quán)原則所包含的邏輯是：既然主權(quán)不是屬于立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)或任何特定的機(jī)構(gòu)與個(gè)人的，那么它就是屬于人民的；但是，人民的主權(quán)既在憲法中規(guī)定又存在于憲法框架之中；人民在原則上擁有國(guó)家主權(quán)，甚至?xí)从吃诖筮x之類的行動(dòng)中，而在政治的日常運(yùn)行中，人民主權(quán)卻不是不無條件的。所以，在根本上，憲政是國(guó)家的最高原則。

三、法治國(guó)家在治理上的困難

美國(guó)的憲政國(guó)家模式實(shí)現(xiàn)了對(duì)主權(quán)概念的超越。就本質(zhì)而言，法治本身與任何主權(quán)觀都是矛盾的，因?yàn)榉ㄖ我蠓ǖ淖罡咝?，然而，只要主?quán)者存在，它就是超越于法的。早在議會(huì)主權(quán)的形成期，柯克就意識(shí)到了這一矛盾。所以，他雖然在反對(duì)君主主權(quán)的意義上更多地表現(xiàn)出對(duì)議會(huì)的支持，而在實(shí)際上，他則希望用法律去同時(shí)限制國(guó)王與議會(huì)。比如，在駁斥御前大臣的一個(gè)提議時(shí)，他答道：“沒有國(guó)會(huì)，國(guó)王不能改變普通法中的任何部分，也不能通過他的諭令創(chuàng)造出任何罪名，如果在此之前它不是一個(gè)罪名的話?！倍诹硪粋€(gè)案例中，柯克又明顯偏向國(guó)王，他說：“（國(guó)會(huì)的）任何法案不能約束專屬于國(guó)王、與他的位格不可分割的任何權(quán)力……國(guó)王不能受到作出赦免的法案的約束；因?yàn)?，施恩和赦免的?quán)力乃是一種君主持權(quán)，專有地、不可分離地附屬于國(guó)王的位格?！盵19]如果以主權(quán)觀去評(píng)判，他的這兩段言論是矛盾的；若以法治的標(biāo)準(zhǔn)去衡量，這種“矛盾”卻是合理的。當(dāng)然，不能說柯克已經(jīng)具有成熟的法治思想，但是，通過他，我們至少可以發(fā)現(xiàn)這樣的邏輯：法治只有在主權(quán)被虛化，不專屬于任何個(gè)人或機(jī)構(gòu)之時(shí)，才具有可能性。

如上所說，盧梭的主權(quán)概念具有絕對(duì)化的內(nèi)容，當(dāng)他把人民與國(guó)家、主權(quán)者等同時(shí)，當(dāng)他把個(gè)人稱為公民與臣民時(shí)，無疑已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性與個(gè)人角色的多面性?；蛘哒f，在他這里，個(gè)人已經(jīng)是作為一個(gè)“角色集”而出現(xiàn)的。的確，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的演進(jìn)到了今天，已經(jīng)把所有人都型塑成復(fù)雜的角色集了，一個(gè)人既是公民又是“市民”，或者其他的社會(huì)角色，人的生活被分成不同的部分，在他鄭重地去過每一種生活的時(shí)候，總是以特定的角色出現(xiàn)的。在政治生活中，他扮演著公民的角色；在職業(yè)活動(dòng)中，他是一個(gè)從業(yè)者；在經(jīng)濟(jì)生活中，他作為一個(gè)市民具有嚴(yán)格的逐利特性……但是，這種角色的多重性與盧梭的主權(quán)概念恰恰是不相容的。因?yàn)?，個(gè)人角色的多重性在“人民”那里也無法實(shí)現(xiàn)純粹化的抽象，人民的概念也就不具有同一性以及單一性的內(nèi)涵。如果人民概念中不具有同一性和單一性的內(nèi)涵的話，那么它的哪一個(gè)部分才能成為主權(quán)的載體呢？這就是盧梭人民主權(quán)理論上的一個(gè)自反性結(jié)果。當(dāng)然，盧梭在論證人民主權(quán)的時(shí)候所引入的是“公意”的概念，試圖用公意去化解人民概念中的那些非同一性和非單一性內(nèi)容。其實(shí)，他這樣做是經(jīng)不起邏輯分析的，因?yàn)槿说慕巧亩嘀匦詻Q定了他們只有在一個(gè)共同領(lǐng)域中扮演相同的角色的時(shí)候，才有可能就相同的目標(biāo)去達(dá)成一致意見，這在國(guó)家這個(gè)多重生活的復(fù)合體中，對(duì)于國(guó)家這一最高的實(shí)體性存在物來說，這些具體領(lǐng)域中的一致意見是不具有實(shí)質(zhì)性意義的。所以，超出具體的生活或活動(dòng)領(lǐng)域，在一般的意義上，人的角色的多重性決定了“公意”根本不可能形成。這樣一來，人們就只能依靠法律來確定某種公共利益。所以，國(guó)家的生命就在于法律。

既然法律是對(duì)公共利益的規(guī)定，那么，公共利益是如何形成的？這個(gè)問題就變得很重要了。在密爾看來，這一過程是這樣的：我們首先對(duì)利益進(jìn)行分類，“這種分類既使我們想起它們的類別，就可能表明政府形式適于分別促進(jìn)各種利益的性質(zhì)。如果我們能說社會(huì)的利益是由如此這般的因素組成，那將會(huì)是很方便的；這些因素之一要求這樣的條件，另一因素要求另外的條件，那么，在最大程度上把所有這些條件結(jié)合在一起的政府就必然是最好的政府了”。[20]顯然，這種政府就是代議制政府。正是在這里，才能真正發(fā)現(xiàn)美國(guó)人確立起法治國(guó)的秘密。也許美國(guó)人并沒有意識(shí)到人民主權(quán)原則上述邏輯上的悖論，但通過對(duì)英國(guó)以及大陸現(xiàn)實(shí)的審視，使它不愿意去完整地接受英法的學(xué)說。所以，它接受了人民主權(quán)原則，卻是有限地接受，是把人民主權(quán)原則置于憲法的框架下的，或者說，在實(shí)踐上把這一原則安排成一種選舉制度，而在社會(huì)治理的問題上，則把法律放置在最高的位置上，建立起了法治國(guó)家。法治國(guó)家是三權(quán)分立的，同時(shí)，又貫徹了代議民主制的精神，人民主權(quán)作為一項(xiàng)原則被保留下來了，卻不是作為國(guó)家存在以及合法性的證據(jù)而被時(shí)時(shí)提起。

雖然盧梭謀求“公意”對(duì)人民主權(quán)原則的支持，但是，要從人民主權(quán)原則中推導(dǎo)出公共利益是困難的。公共利益的概念所代表的是另一個(gè)理論視角，這一理論視角是基于社會(huì)分化為公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)而提出的。正是由于社會(huì)分化為不同的領(lǐng)域，而又在不同的領(lǐng)域中謀求同一性的因素時(shí)，才發(fā)現(xiàn)了公共利益?；蛘哒f，由于社會(huì)分化為不同的領(lǐng)域，國(guó)家在凌駕于不同領(lǐng)域之上去整合或調(diào)整不同領(lǐng)域的時(shí)候，需要從維護(hù)和保障公共利益出發(fā)，而法律則是它維護(hù)和保障公共利益的基本手段。正是這樣，產(chǎn)生了法治國(guó)家。在很大程度上，法治國(guó)家無非是確認(rèn)公共利益的手段。有了公共利益的問題，也就有了認(rèn)識(shí)國(guó)家機(jī)構(gòu)公共性的要求，進(jìn)而有了建構(gòu)現(xiàn)代公共生活的需要。

公共利益、公共性以及公共生活在現(xiàn)代政治學(xué)理論中又都是與“代表性”這個(gè)概念聯(lián)系在一起的，或者說，它們是通過代議制的制度安排才能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的。然而，在公共利益、公共性以及公共生活之中，有著形式的一面，還有著實(shí)質(zhì)性的一面，它的形式的一面被哈貝馬斯稱作形式的公共性，而實(shí)質(zhì)的一面則被看做是它的公正內(nèi)涵。代表性或代議制的制度安排，所實(shí)現(xiàn)的只是形式公共性的一面，而公正問題則須交由其他途徑予以解決。這個(gè)途徑就是行政，只有在連貫的行政行為中，社會(huì)公正才能在較大程度上受到維護(hù)。因而，政治與行政的分離實(shí)際上也是代議制在邏輯上的延續(xù)。就此而言，美國(guó)人率先提出政治與行政的二分原則也就不難理解了。所以，今天存在于美國(guó)的機(jī)構(gòu)以及制度設(shè)置都需要從法治國(guó)家的角度來認(rèn)識(shí)，它與歐洲近代早期的主權(quán)國(guó)家概念是不甚一致的。

法治國(guó)家的治理邏輯是：政治部門制定規(guī)則，再由行政部門予以實(shí)踐，體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)上，那就是議會(huì)制定規(guī)則，政府執(zhí)行規(guī)則。由此可見，法治國(guó)家制度設(shè)計(jì)的初衷是希望通過議會(huì)制定規(guī)則的方式而形成公共利益，再由政府在規(guī)則的施行中使公共利益得以實(shí)現(xiàn)。但是，在復(fù)雜的社會(huì)條件下，正如密爾所說的那樣，由所有利益結(jié)合而成的公共利益是不存在的，因?yàn)槔骈g的沖突是不可避免的。故而，公共利益形成的現(xiàn)實(shí)途徑只能是通過特定的表達(dá)渠道進(jìn)行抽象，過濾掉那些具有沖突性的利益，留下那些可以被結(jié)合為一體的利益。這種渠道就是政黨以及利益集團(tuán)等政治組織。作為利益交匯乃至爭(zhēng)鋒的一個(gè)場(chǎng)所，議會(huì)本身不是一個(gè)利益組織，而是各種不同利益“抵凈”的地方?？墒牵诂F(xiàn)實(shí)的政治運(yùn)行中，政黨以及利益集團(tuán)是典型的利益組織，它們只關(guān)注自身利益而不關(guān)心公共利益，而且，由于利益組織間必然存在著力量上的差異，它們的利益表達(dá)也就對(duì)規(guī)則制定的影響不同。雖然是通過議會(huì)和在議會(huì)中進(jìn)行，但是，集團(tuán)利益總是無法抵凈，公共利益也就不可能形成。然而，代議制的制度設(shè)計(jì)本身恰恰是把議會(huì)活動(dòng)的結(jié)果當(dāng)成公共利益了，以至于治理規(guī)則也就在無形中成了集團(tuán)利益的體現(xiàn)。政黨政治越發(fā)達(dá)，這一情況就越嚴(yán)重。這就是法治國(guó)家理論與實(shí)踐上的不一致，亦如主權(quán)國(guó)家的理論一樣，法治國(guó)家的理論一旦被放置到實(shí)踐中去，也出現(xiàn)了邏輯上的不徹底性。

法治國(guó)家發(fā)展到今天，常規(guī)性的立法活動(dòng)已經(jīng)程式化，議會(huì)在很大程度上變?yōu)橐粋€(gè)選舉機(jī)構(gòu)。同時(shí)，由于政黨的介入，選舉被強(qiáng)化為競(jìng)爭(zhēng)。作為一種競(jìng)爭(zhēng)，選舉活動(dòng)更關(guān)心“話題”，而非“議題”，議會(huì)隨之演變?yōu)橐粋€(gè)政治秀場(chǎng)，形形色色的話語排斥了實(shí)際行動(dòng)。當(dāng)然，話題本身也可能是社會(huì)需求的真實(shí)反映，卻不總是這樣，由于話題本身易受誤導(dǎo)，它在很多時(shí)候是與真實(shí)的社會(huì)需求毫不相干甚至背道而馳的。如果代表性在這里被解讀成最能體現(xiàn)公眾話題的話，那么，那些迫在眉睫的議題，那些真實(shí)的卻與集團(tuán)利益相沖突的社會(huì)需求，就將受到掩蓋或粉飾，并會(huì)隨著選舉周期的循環(huán)而不斷地累積起來。當(dāng)累積到一定程度的時(shí)候，便釀成了嚴(yán)重的合法性危機(jī)。因此，法治國(guó)家并不能真正解決代表性問題。

就行政而言，自從與政治分離之后，便被稱為公共行政了，其理由是作為公共性表現(xiàn)形式的代表性問題已經(jīng)在政治領(lǐng)域得到了解決，因此，行政只需要將政治意志執(zhí)行下去就能實(shí)現(xiàn)公共性，就能向社會(huì)提供公正。這種供給公正的安排是通過對(duì)行政人員私心的排斥所進(jìn)行的設(shè)計(jì)，是合乎代表性的邏輯的，也就是說，社會(huì)公正是一種關(guān)于“公”的價(jià)值考量，其實(shí)現(xiàn)的前提就是要排除一切關(guān)于“私”的價(jià)值考量。進(jìn)一步的邏輯要求就是讓行政理性化，進(jìn)行價(jià)值“祛魅”，建立起官僚制度。從20世紀(jì)的實(shí)踐看，理性官僚制通過“分工－協(xié)作”機(jī)制以及層級(jí)節(jié)制原則的確立而消除了行政行為中價(jià)值判斷的必要性與可能性，使得治理規(guī)則可以不經(jīng)過濾地得到實(shí)施。然而，也正是由于官僚制極端化的“分工－協(xié)作”傾向，將每一個(gè)人、每一個(gè)組織都變成了龐大官僚體系中某個(gè)或大或小的零部件。隨著行政領(lǐng)域的理性化，政治領(lǐng)域逐漸成為那些無經(jīng)驗(yàn)的職業(yè)政治家的樂園，其結(jié)果就是確立起了技術(shù)專家在決策中的主導(dǎo)地位，使得官僚政治最終演變?yōu)閷＜抑螄?guó)的實(shí)踐。

無疑，專家治國(guó)可以提高決策理性，減少?zèng)Q策風(fēng)險(xiǎn)，而且由與現(xiàn)實(shí)無直接利益關(guān)聯(lián)的技術(shù)專家進(jìn)行決策也確實(shí)可以保證在決策動(dòng)機(jī)上的公正。但是，另一方面，決策者與執(zhí)行者的分離也必然會(huì)付出降低決策科學(xué)性與針對(duì)性的代價(jià)，在執(zhí)行過程不包含價(jià)值重估的情況下，這種南轅北轍的所謂“公正決策”是鮮有實(shí)際意義的。從現(xiàn)實(shí)運(yùn)作來看，對(duì)社會(huì)公正的供給主要是在社會(huì)不公正發(fā)生之后的補(bǔ)救方式，如果行政決策失去了針對(duì)性，補(bǔ)救性的行動(dòng)也就很難及時(shí)跟進(jìn)，即使作出了，也有可能不到位或者被用錯(cuò)了方向。在這個(gè)意義上，羅爾斯對(duì)契約論傳統(tǒng)的復(fù)興，實(shí)際上也就是希望以“原初狀態(tài)”消除“專家”對(duì)公正問題的誤導(dǎo)。因此，制度設(shè)計(jì)的初衷，即以行政去實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的愿望，同樣是無法達(dá)成的。這就是法治國(guó)家在通過行政而實(shí)施的實(shí)際治理過程中所出現(xiàn)的困難。

可見，在法治國(guó)家中，公共利益、公共性以及公共生活都只是一個(gè)假象，屬于理論上的假定，即便把它們轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的代表性設(shè)置以及公正供給途徑，都無法真正達(dá)到目標(biāo)。所以，法治國(guó)家至多只能在形式公共性方面去作出努力。特別是在法治國(guó)家由于理性化的追求而發(fā)展出了專家治國(guó)的措施時(shí)，形式公共性與實(shí)質(zhì)公共性的分離也就變得越來越嚴(yán)重。我們知道，等級(jí)社會(huì)的治理模式就是一種赤裸裸的精英治國(guó)，盡管它并不能保證治國(guó)者一定是精英。就法治國(guó)家是出現(xiàn)在主權(quán)國(guó)家之后的歷史現(xiàn)實(shí)而言，它應(yīng)當(dāng)繼承主權(quán)國(guó)家廢棄等級(jí)社會(huì)的成果，而現(xiàn)實(shí)卻是，法治國(guó)家重新把精英集團(tuán)推上了治國(guó)的位置。當(dāng)然，與等級(jí)社會(huì)中身份型的精英治國(guó)不同，它是一種技術(shù)型的精英治國(guó)，相比前者具有一定的開放性。然而，正如韋伯指出的，“專業(yè)知識(shí)的社會(huì)意義在理性化的進(jìn)展下只會(huì)增加，而不太可能減少。它所造成的結(jié)構(gòu)性問題，頂多也只能借著全面實(shí)施自我管理制度來‘減輕’，卻非‘解決’此問題。因?yàn)?，雖然任何組織上防患于未然的辦法，如官員之選舉罷免、縮短任職期限、輪調(diào)或以抽簽決定去留、嚴(yán)格的委任命令制與賦予職位以業(yè)余性的特質(zhì)等，都想要‘減少專業(yè)知識(shí)及業(yè)務(wù)性知識(shí)的權(quán)力地位’，以便有助于社會(huì)關(guān)系之開放以及最小化支配的關(guān)系；問題是這些專業(yè)的、業(yè)務(wù)性的和由此而生的‘支配的知識(shí)’正好有著最佳的本錢，足以混入這種開放策略之中使其失效，并且還借著強(qiáng)調(diào)專業(yè)能力來達(dá)成社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步的分化……縱使在某些例子里，人們對(duì)安排合理生活規(guī)劃的意愿尚不強(qiáng)烈，但不需經(jīng)過多長(zhǎng)的時(shí)間，那起先與直接民主制最為配合的外行管理便會(huì)變質(zhì)為名流士紳型的管理，而隨著與日俱增的績(jī)效壓力，這一種管理總會(huì)讓位給科層官僚制的行政管理”。[21]可見，現(xiàn)代社會(huì)這一“開放社會(huì)”實(shí)際上卻擁有強(qiáng)大的不斷自我封閉的內(nèi)在動(dòng)力。也就是說，在結(jié)果上，它與傳統(tǒng)社會(huì)的精英治國(guó)是非常相似的。這就是法治國(guó)家在治理結(jié)構(gòu)上無法最終走出傳統(tǒng)社會(huì)精英治國(guó)陷阱的真實(shí)情況，盡管它引入了理性和知識(shí)，卻沒有發(fā)生結(jié)構(gòu)上的根本改變。

到了20世紀(jì)后期，學(xué)術(shù)界對(duì)精英治國(guó)的問題作出了反思并提出了批評(píng)，“民主行政”與“參與治理”理論的提出，都意味著尋求替代精英治國(guó)路徑的努力。但是，就理論特征來看，“民主行政”和“參與治理”的設(shè)計(jì)還只是一種將代表性設(shè)置下移到行政領(lǐng)域的做法，而不是對(duì)法治國(guó)家本身所作出的懷疑。當(dāng)然，在民主行政和參與治理的設(shè)計(jì)中包含著一個(gè)合理的判斷，那就是政治與行政的分離使社會(huì)治理落入了形式公共性追求的窠臼，希望借參與治理的方式來加以糾正，讓公共行政獲得實(shí)質(zhì)公共性的內(nèi)涵。表面看來，參與治理的確可以對(duì)精英專制造成沖擊，而在實(shí)際上，參與本身卻不能改變精英治國(guó)的基本格局，因?yàn)閰⑴c本身是有限的，而且是受到精英控制甚至利用的，完全可能成為治國(guó)精英們?yōu)樽约和恐ǚ鄣牟牧?。其?shí)，參與治理的設(shè)計(jì)只是一種對(duì)公眾表達(dá)方式或表達(dá)途徑的改變，是把政治上的大型表達(dá)轉(zhuǎn)化為行政上的小型表達(dá)的做法。

我們知道，在一個(gè)復(fù)雜的規(guī)則體系中，任何規(guī)模的表達(dá)都須承擔(dān)巨大的成本，而且，小型表達(dá)越多，大型表達(dá)的可能性就越小。同時(shí)，在法治邏輯下，每一次非常規(guī)的表達(dá)在再度復(fù)制后都會(huì)走向常規(guī)化，從而使新的非常規(guī)表達(dá)面臨著更大的困難。參與治理在法治國(guó)家中有著強(qiáng)大的合法化動(dòng)力，而一旦合法化，就會(huì)獲得排斥其他表達(dá)途徑的力量。就此而言，它不僅不會(huì)對(duì)正在生成的非政府組織以及社會(huì)自治運(yùn)動(dòng)提供社會(huì)治理的機(jī)遇，反而會(huì)成為阻礙它們進(jìn)入社會(huì)合作治理體系的障礙。所以，這一在法治國(guó)家框架不變條件下的補(bǔ)充性方案，并不能取得社會(huì)治理上的積極進(jìn)展，沿著法治國(guó)家理論的邏輯去思考社會(huì)治理變革的問題，是沒有出路的。這表明，在面向未來的社會(huì)治理變革中，近代資產(chǎn)階級(jí)的主權(quán)國(guó)家理論以及法治國(guó)家實(shí)踐，都不是通過稍加修繕就能獲得新生的社會(huì)治理模式，真正的社會(huì)治理體系變革，是包含在對(duì)主權(quán)國(guó)家和法治國(guó)家這兩種近代國(guó)家形式的否定之中的。

[參考文獻(xiàn)]

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[4]［美］梅里亞姆：《盧梭以來的主權(quán)學(xué)說史》，畢洪海澤，北京：法律出版社，2006年，第3頁。

[5]［英］阿薩？勃里格斯：《英國(guó)社會(huì)史》，陳叔平等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1991年，第104頁。

[6]［美］梅里亞姆：《盧梭以來的主權(quán)學(xué)說史》，畢洪海澤，北京：法律出版社，2006年，第3頁。

[7]參見［美］梅里亞姆：《盧梭以來的主權(quán)學(xué)說史》，畢洪海譯，北京：法律出版社，2006年，第8－9頁。

[8]［美］梅里亞姆：《盧梭以來的主權(quán)學(xué)說史》，畢洪海譯，北京：法律出版社，2006年，第10頁。

[9]［英］洛克：《政府論》下篇，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書館，1995年，第82頁。

[10]［英］洛克：《政府論》下篇，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書館，1995年，第93頁。

[11]［英］洛克：《政府論》下篇，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書館，1995年，第92頁。

[12]［英］洛克：《政府論》下篇，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，北京：商務(wù)印書館，1995年，第103頁。

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[19]轉(zhuǎn)引自［美］斯托納：《普通法與自由主義理論：柯克、霍布斯及美國(guó)憲政主義之諸源頭》，姚中秋譯，北京：北京大學(xué)出版社，2005年，第49、50頁。

[20]［英］J．S．密爾：《代議制政府》，汪瑄澤，北京：商務(wù)印書館，1984年，第18頁。

[21]［德］施路赫特：《理性化與官僚化：對(duì)韋伯之研究與詮釋》，顧忠華譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2004年，第67－68頁。