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以制度推動黨內(nèi)民主發(fā)展的思想在黨內(nèi)形成共識后，各項制度建設(shè)紛紛跟進(jìn)。1987年黨的十三大提出了加強黨內(nèi)民主制度建設(shè)的四大措施:即健全黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度、改革和完善黨內(nèi)選舉制度、切實保障黨章規(guī)定的黨員民主權(quán)利、疏通黨內(nèi)民主渠道和健全民主生活。根據(jù)這一思路，中央陸續(xù)頒布了《關(guān)于縣以上黨和國家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會的若干規(guī)定》等黨內(nèi)規(guī)章制度。1994年9月召開的十四屆四中全會，從決策層面提出加強黨內(nèi)民主制度建設(shè)的若干舉措:要建立健全領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾•黨的建設(shè)•相結(jié)合的機(jī)制，逐步完善民主科學(xué)決策制度;要加快黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用等重要制度的改革，逐步形成富有生機(jī)和活力的用人機(jī)制;要制定黨員權(quán)利保障條例、中央和地方黨委工作條例、黨內(nèi)監(jiān)督條例等黨內(nèi)法規(guī)。根據(jù)十四屆四中全會精神，1995年和1996年，《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例(試行)》和《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》先后頒布，黨內(nèi)民主制度化邁出了穩(wěn)健的步伐。在黨內(nèi)民主制度體系化和科學(xué)化方面，黨的十六大指出:“要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點?！笔叽笤诳偨Y(jié)十六大以來發(fā)展黨內(nèi)民主的經(jīng)驗上，從推進(jìn)黨務(wù)公開、完善黨的代表大會制度、完善黨的決策體制、建立健全常委會向全委會報告制度、改革和完善黨內(nèi)選舉制度五個方面對黨內(nèi)民主建設(shè)提出了要求。

黨內(nèi)民主制度建設(shè)存在的一些薄弱環(huán)節(jié)

十八大提出健全黨內(nèi)民主制度體系，把健全黨員民主權(quán)利保障制度、健全黨的代表大會制度、完善黨內(nèi)選舉制度、完善全委會和常委會制度、完善黨內(nèi)基層民主制度作為著力點，從諸多內(nèi)容規(guī)定上推進(jìn)黨內(nèi)民主制度的科學(xué)化。然而黨內(nèi)民主制度建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從當(dāng)前諸多地方的探索實踐看，許多觀念、制度設(shè)計以及做法存在一些問題，影響了黨內(nèi)民主的健康有序發(fā)展。經(jīng)過多年探索，從中央到地方出臺了一些關(guān)于發(fā)展黨內(nèi)民主的規(guī)章制度，由于顧及黨的建設(shè)大局，很多制度規(guī)定只是提出了指導(dǎo)性、原則性的要求，在操作層面留下了很大的空間。如2004年制定的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》對黨員權(quán)利的內(nèi)容和保障措施作了說明，同時在附則中補充到，各省、自治區(qū)、直轄市黨委可以結(jié)合工作實際情況，制定實施細(xì)則，這雖然賦予地方結(jié)合實際來細(xì)化黨員權(quán)利保障的內(nèi)容，但是也在一定程度上造成中央法令的可執(zhí)行性以及完整性不夠。其實，黨內(nèi)民主制度的創(chuàng)立如同法律創(chuàng)制一樣，也要遵循科學(xué)性、合理性、適時性和民主性原則，在法治建設(shè)取得長足進(jìn)步的背景下，黨內(nèi)民主制度建設(shè)也需要借鑒法治經(jīng)驗，在制度的創(chuàng)制過程中擴(kuò)大一般黨員的參與，不僅僅局限于頂層的“經(jīng)驗立法”。正是由于許多制度的創(chuàng)建者忽略了一般黨員的意見建議，以至于一些黨員對黨內(nèi)民主制度的認(rèn)同感不高，當(dāng)然也談不上嚴(yán)格辦事程序和有力貫徹執(zhí)行。另外，黨內(nèi)民主制度在內(nèi)容上也要與時俱進(jìn)，適時完善更新，使其更具有現(xiàn)實關(guān)照，如《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》于2008年公布，這一條例對黨代表資格的終止和停止做了說明，但對黨代表的增補卻無規(guī)定，影響了完整性。另外，很多制度規(guī)定具有原則性，相關(guān)的實施細(xì)則沒有跟進(jìn)，只有《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》有過解釋，其他如黨內(nèi)監(jiān)督條例、黨員權(quán)利保障條例的解釋不夠，這勢必造成制度的可執(zhí)行性不強。制度是相互連接的體系，制度建設(shè)的關(guān)鍵是要把黨內(nèi)規(guī)范環(huán)環(huán)相扣地連接起來，形成網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成體制機(jī)制［4］。就黨內(nèi)民主制度而言，有些規(guī)定之間銜接不夠緊密甚至存在沖突，這主要表現(xiàn)在黨內(nèi)已有制度制約了黨內(nèi)民主的創(chuàng)新。如2009年5月15日，在深圳市民政局黨員代表大會上，200多名黨員從26位候選人中直接選出9位機(jī)關(guān)黨委委員和7位紀(jì)委委員以及黨委書記，這成為全國第一個“公推直選”并差額選舉產(chǎn)生的機(jī)關(guān)黨委［5］。但是這一創(chuàng)舉同樣面臨制度困境，市直正局級以上單位的機(jī)關(guān)黨委書記職位的行政級別一般是副局級，由于這種職級必須由市委決定才能產(chǎn)生，因此，“公推直選”無法完成提拔，所以參與“公推直選”機(jī)關(guān)黨委書記競選的候選人必須要求其行政級別在單位副職以上級別。這一問題的癥結(jié)在于黨員的選擇權(quán)甚至選舉權(quán)與當(dāng)前干部管理制度存在理不順的環(huán)節(jié)，導(dǎo)致黨員意志不能得以充分體現(xiàn)，要突破這一難點，需要其他相關(guān)制度的改進(jìn)。諸如此類的問題還有很多，如黨代表任期制條例明確了黨代表的各項權(quán)利，但是黨的紀(jì)律處分條例中沒有對侵害黨代表權(quán)利的行為做出懲處規(guī)定。黨內(nèi)民主制度的探索實踐已經(jīng)發(fā)展多時，然而無論是理論界還是地方黨委，對這一問題都有著不同的認(rèn)識。在理論界，有的學(xué)者提出自己的見解，如發(fā)展黨內(nèi)民主的關(guān)鍵是從組織本位向黨員本位的轉(zhuǎn)變，還有的學(xué)者認(rèn)為“四個服從”與黨內(nèi)民主有不協(xié)調(diào)之處。這些觀點雖然在一定程度上啟發(fā)了改革者的思維，但是，如果不從整體上對這些理論認(rèn)識做全面的理解，就很容易對黨內(nèi)民主制度的創(chuàng)新產(chǎn)生誤區(qū)，導(dǎo)致改革的方向出現(xiàn)偏差。事實上，黨內(nèi)民主與一般意義上的民主有根本的不同，它是基于無產(chǎn)階級政黨的屬性和中國共產(chǎn)黨的歷史傳統(tǒng)而形成的政治原則。雖然黨所處的時代環(huán)境有了很大變化，但是黨內(nèi)民主的價值方向是明確的，所有的制度創(chuàng)新都必須堅持民主集中制這一根本前提，無論是黨員權(quán)利的實現(xiàn)還是黨內(nèi)民主運行機(jī)制的改進(jìn)，都要圍繞增強黨的活力和黨內(nèi)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一而進(jìn)行。制度化的終極意義就是把個體的民主權(quán)利轉(zhuǎn)化為組織整體的公共權(quán)力(統(tǒng)一意志)［6］(p353)。這一點尤其要引起制度創(chuàng)新者的注意。同時，黨內(nèi)民主制度不應(yīng)突破法律的邊界，須依國家法律執(zhí)行，湖北某農(nóng)村選舉村黨支部書記時創(chuàng)造的“兩票制”(即第一票是村民推薦票，第二票是黨員表決票)雖然擴(kuò)大了一般村民參與黨支部書記選舉的參與度，事實上，這一“創(chuàng)舉”有違相關(guān)法律和黨章的規(guī)定，因為法律和黨章并沒有賦予非黨村民選舉黨支部書記的權(quán)利［7］。

黨內(nèi)民主制度建設(shè)科學(xué)化的路徑選擇

健康的黨內(nèi)民主政治生活必須在有序、有效的制度運作基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)，這需要黨在更高層次和更科學(xué)的水平上推進(jìn)以制度為核心的黨內(nèi)民主發(fā)展之路，尊重已有的探索成果，發(fā)揮現(xiàn)有制度的功效，同時要重建制度權(quán)威，創(chuàng)新思路，使黨內(nèi)民主制度更貼近黨員群眾，更體現(xiàn)時代進(jìn)步要求。黨內(nèi)民主制度科學(xué)化是發(fā)展黨內(nèi)民主的手段和方式。在經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型時期，制度創(chuàng)新無疑具有極大的正當(dāng)性和拓展空間。不過，“任何制度創(chuàng)新，都面臨兩個基本問題:一是制度創(chuàng)新的依據(jù)和基礎(chǔ)，二是制度創(chuàng)新的生命力?！保?］(p5)在探索黨內(nèi)民主制度的過程中，許多地方積極性很高，這種創(chuàng)新的動力主要來自地方當(dāng)政者對黨內(nèi)民主的熱情和一定的理性認(rèn)識，基于多個地方的實踐經(jīng)驗，我們可以看到，基層的制度創(chuàng)新引領(lǐng)者也存在很多的困惑乃至認(rèn)識上的偏差。很多時候，“為了制造制度創(chuàng)新的政績，有些地方的一把手，往往熱衷于制定超越現(xiàn)實而又誘人的宏偉藍(lán)圖。此時，地方黨委政府的制度創(chuàng)新行為便可能產(chǎn)生‘形式主義’?！保?］(p66)因此，很有必要探討制度創(chuàng)新的動力問題，即誰來引導(dǎo)創(chuàng)新，創(chuàng)新步伐如何進(jìn)行。一方面，中央要統(tǒng)籌改革，加強指導(dǎo)，擔(dān)負(fù)起規(guī)范民主創(chuàng)新行為的責(zé)任［9］(p151)。另一方面，黨內(nèi)民主制度的探索一定要應(yīng)隨著時代的發(fā)展和黨所處內(nèi)外環(huán)境的變化而適時推進(jìn)，既不能因循守舊、裹足不前，也不能操之過急、一蹴而就。要形成鼓勵創(chuàng)新的環(huán)境，有計劃地在多個地方進(jìn)行試點，形成多點多層突破的實驗格局，對其經(jīng)驗加以總結(jié)，作為全黨范圍內(nèi)民主制度推廣的規(guī)范依據(jù)。簡而言之，在創(chuàng)新主體上要形成競爭和合作相協(xié)調(diào)的多元格局，在方法和途徑上，要遵循黨內(nèi)民主發(fā)展的規(guī)律，時刻防范新制度中的不良因素。制度設(shè)計的科學(xué)性是制度運行有效性的基礎(chǔ)，黨內(nèi)民主制度建設(shè)特別要注重運行機(jī)制的針對性和有效性，使相關(guān)的制度能對行為主體產(chǎn)生激勵或威懾作用。當(dāng)前學(xué)界針對黨內(nèi)民主制度過于籠統(tǒng)的現(xiàn)象提出不少意見，實踐當(dāng)中，這一問題已得到回應(yīng)，很多地方在黨內(nèi)選舉、干部選拔、黨委議事和決策過程中自覺做到民主程序的規(guī)范化。然而，即使所有的程序都按照規(guī)則要求完成，人為操縱的因素仍然存在，這實際上是將民主程序作為外衣，踐踏黨員的權(quán)利，有違民主的本質(zhì)要求。為此有必要健全和完善黨內(nèi)民主的運行程序，使其更加透明、規(guī)范。要細(xì)化程序，制定正式的會議規(guī)則和表決規(guī)則，保證黨員的議事權(quán)、決定權(quán)得以實現(xiàn)。進(jìn)一步完善“票決制”，發(fā)揮黨委會的作用。通過立章定規(guī)，保證黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)經(jīng)?；?、制度化，及時討論解決在貫徹落實代表大會決議中遇到的新問題，充分反映下級黨組織和黨員群眾的意見，從而更好地參與決策與監(jiān)督。通過推廣和完善對領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用和彈劾罷免制度，進(jìn)一步突出公開性和民主性，減少委任制的比例，加大考錄制和選舉制相結(jié)合的公開選拔制度，把選考干部的范圍擴(kuò)大到正職的選任中，使更多的干部通過公開選拔和公平競爭，接受廣大黨員群眾的選擇和監(jiān)督。經(jīng)過這些具體程序，多數(shù)人的意志和意見才能得以尊重，文本性的民主制度也才有可遵循的程式。黨內(nèi)民主制度并不等于黨內(nèi)規(guī)章制度的建立和昭示，在尋求制度化發(fā)展的現(xiàn)實要求下，黨內(nèi)民主要達(dá)到預(yù)期目的，必須實現(xiàn)制度剛性與制度文化的有機(jī)結(jié)合，避免出現(xiàn)制度與實踐“兩張皮”的不良后果。從當(dāng)前的現(xiàn)實看，困擾黨內(nèi)民主制度有效實施的最大問題在于少數(shù)人在事實上凌駕于黨員之上，“家長制”、“一把手制”的存在使黨內(nèi)決策、黨員參與乃至黨員監(jiān)督等都成為難題。黨內(nèi)權(quán)力民主運行機(jī)制出現(xiàn)偏差，也在很大程度上導(dǎo)致黨內(nèi)民主的諸多制度規(guī)定不能發(fā)揮出應(yīng)有的作用，影響制度的權(quán)威。從根本上講，這不僅僅涉及制度規(guī)范問題，而且要從權(quán)力結(jié)構(gòu)上進(jìn)行調(diào)整，不能夠寄望于依靠領(lǐng)導(dǎo)•黨的建設(shè)•人個人意志或者個人行使權(quán)力的方式來解決問題，而是要通過合理的權(quán)力配置和科學(xué)的權(quán)力制約結(jié)構(gòu)來遏制權(quán)力的濫用［10］。從黨內(nèi)外的文化環(huán)境看，長期存在于黨內(nèi)外的各種不良風(fēng)氣，如官本位思想、特權(quán)思想、官僚主義作風(fēng)、子民文化等是黨內(nèi)民主制度發(fā)揮作用的羈絆，這些社會群體心理的存在，侵蝕著黨內(nèi)民主的良性發(fā)展空間。增強黨內(nèi)民主制度的實效還有一個重要的舉措就是加強對黨內(nèi)民主規(guī)章制度的宣傳以及黨員干部的心理認(rèn)知，真正做到敬畏制度，按制度辦事。現(xiàn)在，有些黨員干部不關(guān)心黨內(nèi)法規(guī)，不了解自己作為黨員的基本權(quán)利。一些領(lǐng)導(dǎo)干部講話不是援引黨內(nèi)的相關(guān)法規(guī)，而是以上級領(lǐng)導(dǎo)人的指示作為依據(jù)，這在一個側(cè)面反映出當(dāng)前黨內(nèi)民主制度權(quán)威的尷尬。加強黨內(nèi)民主制度建設(shè)，不僅要做到單個制度科學(xué)規(guī)范，發(fā)揮個體效能，而且要理順制度之間的關(guān)系，做到制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，形成完整有機(jī)的整體，使得各項制度之間相互促進(jìn)。經(jīng)過多年的實踐與探索，黨內(nèi)已制定并頒布了諸多與黨內(nèi)民主相關(guān)的規(guī)章制度，諸如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》等。面對如此多的規(guī)章，有必要加以整理、淘汰或更新一些與時展要求不合的制度條款，把與黨內(nèi)民主相關(guān)的制度進(jìn)行分類，可以按不同的層次分為原則性制度、體制性制度、實體性制度、程序性制度［11］，或按不同內(nèi)容分為黨員權(quán)利保障制度、黨內(nèi)選舉制度、黨的代表大會制度和黨的委員會制度、基層黨內(nèi)民主制度等，并且進(jìn)行整合和優(yōu)化，使制度的關(guān)聯(lián)性和協(xié)調(diào)性增強，提高黨內(nèi)民主制度的整體功效。還要建立保障性懲處制度，對于違內(nèi)民主的各種行為予以明確規(guī)定，對其加以糾正和查處，以此保證制度的剛性。只有通過多方位、全方面的制度規(guī)劃，形成整體配套、相互銜接、良性互動、科學(xué)運行的黨內(nèi)民主制度合力，黨內(nèi)民主才會穩(wěn)健、可持續(xù)地發(fā)展。總之，推進(jìn)黨內(nèi)民主制度科學(xué)化是一項艱巨而復(fù)雜的工作，不僅需要建立完善的黨內(nèi)民主制度體系，更要形成濃厚的民主文化及社會心理氛圍。結(jié)合黨情、國情、世情的變化，寓黨的核心價值、根本原則于黨內(nèi)民主制度的實踐創(chuàng)新之中。既要充分尊重黨員權(quán)利，又要把握黨的建設(shè)內(nèi)在規(guī)律，著眼于全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平。只有這樣，黨內(nèi)民主才能緊扣黨建主線并與時俱進(jìn)，為黨的事業(yè)保駕護(hù)航。

本文作者：蔡文華工作單位：中共重慶市委黨校