黨內(nèi)民主制度建設(shè)科學(xué)對策研究
時間:2022-07-08 11:22:36
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以制度推動黨內(nèi)民主發(fā)展的思想在黨內(nèi)形成共識后,各項制度建設(shè)紛紛跟進(jìn)。1987年黨的十三大提出了加強黨內(nèi)民主制度建設(shè)的四大措施:即健全黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度、改革和完善黨內(nèi)選舉制度、切實保障黨章規(guī)定的黨員民主權(quán)利、疏通黨內(nèi)民主渠道和健全民主生活。根據(jù)這一思路,中央陸續(xù)頒布了《關(guān)于縣以上黨和國家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會的若干規(guī)定》等黨內(nèi)規(guī)章制度。1994年9月召開的十四屆四中全會,從決策層面提出加強黨內(nèi)民主制度建設(shè)的若干舉措:要建立健全領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾•黨的建設(shè)•相結(jié)合的機(jī)制,逐步完善民主科學(xué)決策制度;要加快黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用等重要制度的改革,逐步形成富有生機(jī)和活力的用人機(jī)制;要制定黨員權(quán)利保障條例、中央和地方黨委工作條例、黨內(nèi)監(jiān)督條例等黨內(nèi)法規(guī)。根據(jù)十四屆四中全會精神,1995年和1996年,《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例(試行)》和《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》先后頒布,黨內(nèi)民主制度化邁出了穩(wěn)健的步伐。在黨內(nèi)民主制度體系化和科學(xué)化方面,黨的十六大指出:“要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ),以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點?!笔叽笤诳偨Y(jié)十六大以來發(fā)展黨內(nèi)民主的經(jīng)驗上,從推進(jìn)黨務(wù)公開、完善黨的代表大會制度、完善黨的決策體制、建立健全常委會向全委會報告制度、改革和完善黨內(nèi)選舉制度五個方面對黨內(nèi)民主建設(shè)提出了要求。
黨內(nèi)民主制度建設(shè)存在的一些薄弱環(huán)節(jié)
十八大提出健全黨內(nèi)民主制度體系,把健全黨員民主權(quán)利保障制度、健全黨的代表大會制度、完善黨內(nèi)選舉制度、完善全委會和常委會制度、完善黨內(nèi)基層民主制度作為著力點,從諸多內(nèi)容規(guī)定上推進(jìn)黨內(nèi)民主制度的科學(xué)化。然而黨內(nèi)民主制度建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,從當(dāng)前諸多地方的探索實踐看,許多觀念、制度設(shè)計以及做法存在一些問題,影響了黨內(nèi)民主的健康有序發(fā)展。經(jīng)過多年探索,從中央到地方出臺了一些關(guān)于發(fā)展黨內(nèi)民主的規(guī)章制度,由于顧及黨的建設(shè)大局,很多制度規(guī)定只是提出了指導(dǎo)性、原則性的要求,在操作層面留下了很大的空間。如2004年制定的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》對黨員權(quán)利的內(nèi)容和保障措施作了說明,同時在附則中補充到,各省、自治區(qū)、直轄市黨委可以結(jié)合工作實際情況,制定實施細(xì)則,這雖然賦予地方結(jié)合實際來細(xì)化黨員權(quán)利保障的內(nèi)容,但是也在一定程度上造成中央法令的可執(zhí)行性以及完整性不夠。其實,黨內(nèi)民主制度的創(chuàng)立如同法律創(chuàng)制一樣,也要遵循科學(xué)性、合理性、適時性和民主性原則,在法治建設(shè)取得長足進(jìn)步的背景下,黨內(nèi)民主制度建設(shè)也需要借鑒法治經(jīng)驗,在制度的創(chuàng)制過程中擴(kuò)大一般黨員的參與,不僅僅局限于頂層的“經(jīng)驗立法”。正是由于許多制度的創(chuàng)建者忽略了一般黨員的意見建議,以至于一些黨員對黨內(nèi)民主制度的認(rèn)同感不高,當(dāng)然也談不上嚴(yán)格辦事程序和有力貫徹執(zhí)行。另外,黨內(nèi)民主制度在內(nèi)容上也要與時俱進(jìn),適時完善更新,使其更具有現(xiàn)實關(guān)照,如《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》于2008年公布,這一條例對黨代表資格的終止和停止做了說明,但對黨代表的增補卻無規(guī)定,影響了完整性。另外,很多制度規(guī)定具有原則性,相關(guān)的實施細(xì)則沒有跟進(jìn),只有《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》有過解釋,其他如黨內(nèi)監(jiān)督條例、黨員權(quán)利保障條例的解釋不夠,這勢必造成制度的可執(zhí)行性不強。制度是相互連接的體系,制度建設(shè)的關(guān)鍵是要把黨內(nèi)規(guī)范環(huán)環(huán)相扣地連接起來,形成網(wǎng)絡(luò),構(gòu)成體制機(jī)制[4]。就黨內(nèi)民主制度而言,有些規(guī)定之間銜接不夠緊密甚至存在沖突,這主要表現(xiàn)在黨內(nèi)已有制度制約了黨內(nèi)民主的創(chuàng)新。如2009年5月15日,在深圳市民政局黨員代表大會上,200多名黨員從26位候選人中直接選出9位機(jī)關(guān)黨委委員和7位紀(jì)委委員以及黨委書記,這成為全國第一個“公推直選”并差額選舉產(chǎn)生的機(jī)關(guān)黨委[5]。但是這一創(chuàng)舉同樣面臨制度困境,市直正局級以上單位的機(jī)關(guān)黨委書記職位的行政級別一般是副局級,由于這種職級必須由市委決定才能產(chǎn)生,因此,“公推直選”無法完成提拔,所以參與“公推直選”機(jī)關(guān)黨委書記競選的候選人必須要求其行政級別在單位副職以上級別。這一問題的癥結(jié)在于黨員的選擇權(quán)甚至選舉權(quán)與當(dāng)前干部管理制度存在理不順的環(huán)節(jié),導(dǎo)致黨員意志不能得以充分體現(xiàn),要突破這一難點,需要其他相關(guān)制度的改進(jìn)。諸如此類的問題還有很多,如黨代表任期制條例明確了黨代表的各項權(quán)利,但是黨的紀(jì)律處分條例中沒有對侵害黨代表權(quán)利的行為做出懲處規(guī)定。黨內(nèi)民主制度的探索實踐已經(jīng)發(fā)展多時,然而無論是理論界還是地方黨委,對這一問題都有著不同的認(rèn)識。在理論界,有的學(xué)者提出自己的見解,如發(fā)展黨內(nèi)民主的關(guān)鍵是從組織本位向黨員本位的轉(zhuǎn)變,還有的學(xué)者認(rèn)為“四個服從”與黨內(nèi)民主有不協(xié)調(diào)之處。這些觀點雖然在一定程度上啟發(fā)了改革者的思維,但是,如果不從整體上對這些理論認(rèn)識做全面的理解,就很容易對黨內(nèi)民主制度的創(chuàng)新產(chǎn)生誤區(qū),導(dǎo)致改革的方向出現(xiàn)偏差。事實上,黨內(nèi)民主與一般意義上的民主有根本的不同,它是基于無產(chǎn)階級政黨的屬性和中國共產(chǎn)黨的歷史傳統(tǒng)而形成的政治原則。雖然黨所處的時代環(huán)境有了很大變化,但是黨內(nèi)民主的價值方向是明確的,所有的制度創(chuàng)新都必須堅持民主集中制這一根本前提,無論是黨員權(quán)利的實現(xiàn)還是黨內(nèi)民主運行機(jī)制的改進(jìn),都要圍繞增強黨的活力和黨內(nèi)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一而進(jìn)行。制度化的終極意義就是把個體的民主權(quán)利轉(zhuǎn)化為組織整體的公共權(quán)力(統(tǒng)一意志)[6](p353)。這一點尤其要引起制度創(chuàng)新者的注意。同時,黨內(nèi)民主制度不應(yīng)突破法律的邊界,須依國家法律執(zhí)行,湖北某農(nóng)村選舉村黨支部書記時創(chuàng)造的“兩票制”(即第一票是村民推薦票,第二票是黨員表決票)雖然擴(kuò)大了一般村民參與黨支部書記選舉的參與度,事實上,這一“創(chuàng)舉”有違相關(guān)法律和黨章的規(guī)定,因為法律和黨章并沒有賦予非黨村民選舉黨支部書記的權(quán)利[7]。
黨內(nèi)民主制度建設(shè)科學(xué)化的路徑選擇
健康的黨內(nèi)民主政治生活必須在有序、有效的制度運作基礎(chǔ)上才能實現(xiàn),這需要黨在更高層次和更科學(xué)的水平上推進(jìn)以制度為核心的黨內(nèi)民主發(fā)展之路,尊重已有的探索成果,發(fā)揮現(xiàn)有制度的功效,同時要重建制度權(quán)威,創(chuàng)新思路,使黨內(nèi)民主制度更貼近黨員群眾,更體現(xiàn)時代進(jìn)步要求。黨內(nèi)民主制度科學(xué)化是發(fā)展黨內(nèi)民主的手段和方式。在經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型時期,制度創(chuàng)新無疑具有極大的正當(dāng)性和拓展空間。不過,“任何制度創(chuàng)新,都面臨兩個基本問題:一是制度創(chuàng)新的依據(jù)和基礎(chǔ),二是制度創(chuàng)新的生命力?!保?](p5)在探索黨內(nèi)民主制度的過程中,許多地方積極性很高,這種創(chuàng)新的動力主要來自地方當(dāng)政者對黨內(nèi)民主的熱情和一定的理性認(rèn)識,基于多個地方的實踐經(jīng)驗,我們可以看到,基層的制度創(chuàng)新引領(lǐng)者也存在很多的困惑乃至認(rèn)識上的偏差。很多時候,“為了制造制度創(chuàng)新的政績,有些地方的一把手,往往熱衷于制定超越現(xiàn)實而又誘人的宏偉藍(lán)圖。此時,地方黨委政府的制度創(chuàng)新行為便可能產(chǎn)生‘形式主義’?!保?](p66)因此,很有必要探討制度創(chuàng)新的動力問題,即誰來引導(dǎo)創(chuàng)新,創(chuàng)新步伐如何進(jìn)行。一方面,中央要統(tǒng)籌改革,加強指導(dǎo),擔(dān)負(fù)起規(guī)范民主創(chuàng)新行為的責(zé)任[9](p151)。另一方面,黨內(nèi)民主制度的探索一定要應(yīng)隨著時代的發(fā)展和黨所處內(nèi)外環(huán)境的變化而適時推進(jìn),既不能因循守舊、裹足不前,也不能操之過急、一蹴而就。要形成鼓勵創(chuàng)新的環(huán)境,有計劃地在多個地方進(jìn)行試點,形成多點多層突破的實驗格局,對其經(jīng)驗加以總結(jié),作為全黨范圍內(nèi)民主制度推廣的規(guī)范依據(jù)。簡而言之,在創(chuàng)新主體上要形成競爭和合作相協(xié)調(diào)的多元格局,在方法和途徑上,要遵循黨內(nèi)民主發(fā)展的規(guī)律,時刻防范新制度中的不良因素。制度設(shè)計的科學(xué)性是制度運行有效性的基礎(chǔ),黨內(nèi)民主制度建設(shè)特別要注重運行機(jī)制的針對性和有效性,使相關(guān)的制度能對行為主體產(chǎn)生激勵或威懾作用。當(dāng)前學(xué)界針對黨內(nèi)民主制度過于籠統(tǒng)的現(xiàn)象提出不少意見,實踐當(dāng)中,這一問題已得到回應(yīng),很多地方在黨內(nèi)選舉、干部選拔、黨委議事和決策過程中自覺做到民主程序的規(guī)范化。然而,即使所有的程序都按照規(guī)則要求完成,人為操縱的因素仍然存在,這實際上是將民主程序作為外衣,踐踏黨員的權(quán)利,有違民主的本質(zhì)要求。為此有必要健全和完善黨內(nèi)民主的運行程序,使其更加透明、規(guī)范。要細(xì)化程序,制定正式的會議規(guī)則和表決規(guī)則,保證黨員的議事權(quán)、決定權(quán)得以實現(xiàn)。進(jìn)一步完善“票決制”,發(fā)揮黨委會的作用。通過立章定規(guī),保證黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)經(jīng)?;?、制度化,及時討論解決在貫徹落實代表大會決議中遇到的新問題,充分反映下級黨組織和黨員群眾的意見,從而更好地參與決策與監(jiān)督。通過推廣和完善對領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用和彈劾罷免制度,進(jìn)一步突出公開性和民主性,減少委任制的比例,加大考錄制和選舉制相結(jié)合的公開選拔制度,把選考干部的范圍擴(kuò)大到正職的選任中,使更多的干部通過公開選拔和公平競爭,接受廣大黨員群眾的選擇和監(jiān)督。經(jīng)過這些具體程序,多數(shù)人的意志和意見才能得以尊重,文本性的民主制度也才有可遵循的程式。黨內(nèi)民主制度并不等于黨內(nèi)規(guī)章制度的建立和昭示,在尋求制度化發(fā)展的現(xiàn)實要求下,黨內(nèi)民主要達(dá)到預(yù)期目的,必須實現(xiàn)制度剛性與制度文化的有機(jī)結(jié)合,避免出現(xiàn)制度與實踐“兩張皮”的不良后果。從當(dāng)前的現(xiàn)實看,困擾黨內(nèi)民主制度有效實施的最大問題在于少數(shù)人在事實上凌駕于黨員之上,“家長制”、“一把手制”的存在使黨內(nèi)決策、黨員參與乃至黨員監(jiān)督等都成為難題。黨內(nèi)權(quán)力民主運行機(jī)制出現(xiàn)偏差,也在很大程度上導(dǎo)致黨內(nèi)民主的諸多制度規(guī)定不能發(fā)揮出應(yīng)有的作用,影響制度的權(quán)威。從根本上講,這不僅僅涉及制度規(guī)范問題,而且要從權(quán)力結(jié)構(gòu)上進(jìn)行調(diào)整,不能夠寄望于依靠領(lǐng)導(dǎo)•黨的建設(shè)•人個人意志或者個人行使權(quán)力的方式來解決問題,而是要通過合理的權(quán)力配置和科學(xué)的權(quán)力制約結(jié)構(gòu)來遏制權(quán)力的濫用[10]。從黨內(nèi)外的文化環(huán)境看,長期存在于黨內(nèi)外的各種不良風(fēng)氣,如官本位思想、特權(quán)思想、官僚主義作風(fēng)、子民文化等是黨內(nèi)民主制度發(fā)揮作用的羈絆,這些社會群體心理的存在,侵蝕著黨內(nèi)民主的良性發(fā)展空間。增強黨內(nèi)民主制度的實效還有一個重要的舉措就是加強對黨內(nèi)民主規(guī)章制度的宣傳以及黨員干部的心理認(rèn)知,真正做到敬畏制度,按制度辦事。現(xiàn)在,有些黨員干部不關(guān)心黨內(nèi)法規(guī),不了解自己作為黨員的基本權(quán)利。一些領(lǐng)導(dǎo)干部講話不是援引黨內(nèi)的相關(guān)法規(guī),而是以上級領(lǐng)導(dǎo)人的指示作為依據(jù),這在一個側(cè)面反映出當(dāng)前黨內(nèi)民主制度權(quán)威的尷尬。加強黨內(nèi)民主制度建設(shè),不僅要做到單個制度科學(xué)規(guī)范,發(fā)揮個體效能,而且要理順制度之間的關(guān)系,做到制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,形成完整有機(jī)的整體,使得各項制度之間相互促進(jìn)。經(jīng)過多年的實踐與探索,黨內(nèi)已制定并頒布了諸多與黨內(nèi)民主相關(guān)的規(guī)章制度,諸如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》等。面對如此多的規(guī)章,有必要加以整理、淘汰或更新一些與時展要求不合的制度條款,把與黨內(nèi)民主相關(guān)的制度進(jìn)行分類,可以按不同的層次分為原則性制度、體制性制度、實體性制度、程序性制度[11],或按不同內(nèi)容分為黨員權(quán)利保障制度、黨內(nèi)選舉制度、黨的代表大會制度和黨的委員會制度、基層黨內(nèi)民主制度等,并且進(jìn)行整合和優(yōu)化,使制度的關(guān)聯(lián)性和協(xié)調(diào)性增強,提高黨內(nèi)民主制度的整體功效。還要建立保障性懲處制度,對于違內(nèi)民主的各種行為予以明確規(guī)定,對其加以糾正和查處,以此保證制度的剛性。只有通過多方位、全方面的制度規(guī)劃,形成整體配套、相互銜接、良性互動、科學(xué)運行的黨內(nèi)民主制度合力,黨內(nèi)民主才會穩(wěn)健、可持續(xù)地發(fā)展。總之,推進(jìn)黨內(nèi)民主制度科學(xué)化是一項艱巨而復(fù)雜的工作,不僅需要建立完善的黨內(nèi)民主制度體系,更要形成濃厚的民主文化及社會心理氛圍。結(jié)合黨情、國情、世情的變化,寓黨的核心價值、根本原則于黨內(nèi)民主制度的實踐創(chuàng)新之中。既要充分尊重黨員權(quán)利,又要把握黨的建設(shè)內(nèi)在規(guī)律,著眼于全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平。只有這樣,黨內(nèi)民主才能緊扣黨建主線并與時俱進(jìn),為黨的事業(yè)保駕護(hù)航。
本文作者:蔡文華工作單位:中共重慶市委黨校