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隨著我國金融服務(wù)領(lǐng)域的逐步放開，大量外資銀行進入我國，對我國整個經(jīng)濟領(lǐng)域如同一柄雙刃劍。如何完善對外資銀行的監(jiān)管，維護國內(nèi)金融秩序和安全，成為我國急需解決的重大問題。

一、外資銀行監(jiān)管的涵義及必要性分析

依《布萊克法律詞典》的解釋，“監(jiān)督”指一般性照看，主管和檢查。“管理”指決定、確定或控制，依一定規(guī)則方法或確定的模式進行調(diào)查，依規(guī)則或限制進行指導(dǎo)，受著理性原則或法律的管轄。因此，外資銀行監(jiān)管是指為了維護外資銀行合法、穩(wěn)健運行，銀行監(jiān)管機構(gòu)依法對外資銀行的組織及其業(yè)務(wù)活動進行規(guī)制，對外資銀行從進入到退出本國金融市場全過程的金融活動進行監(jiān)督和管理。雖然同屬于銀行監(jiān)管范疇，但外資銀行監(jiān)管與內(nèi)資銀行監(jiān)管相比，表現(xiàn)出其特殊性。從監(jiān)管目的看，除了維護本國金融秩序的穩(wěn)定外，還要保護內(nèi)資銀行的安全和利益，維護世界金融體系的安全；從監(jiān)管機構(gòu)看，外資銀行監(jiān)管涉及到國際合作問題，母國、東道國以及國際金融機構(gòu)都負有監(jiān)管責(zé)任；從監(jiān)管內(nèi)容看，根據(jù)對等互惠原則，不僅僅是適用本國的法律、法規(guī)，還受國際慣例影響；從監(jiān)管手段看，還需要采用協(xié)作、統(tǒng)一監(jiān)管等多種手段。因此，對外資銀行監(jiān)管要考慮其特殊性，不但促進其投資經(jīng)營，發(fā)揮積極作用，又要減輕對我國金融體系的沖擊。外資銀行的進入加快了金融創(chuàng)新，促進了我國金融市場的繁榮，但同時也面臨巨大考驗。自由競爭的市場機制具有自身難以克服的缺陷，我國的金融管理體制還不健全，管理水平不高，外資銀行在利益之下，可能會采取不正當(dāng)?shù)母偁幨侄?，通過合并導(dǎo)致壟斷，影響我國金融市場的穩(wěn)定。外資銀行的進入也會干擾國內(nèi)貨幣政策的調(diào)控，影響我國國際收支的平衡。外資銀行是高風(fēng)險性行業(yè)，能夠傳導(dǎo)國際金融風(fēng)險，嚴(yán)重危害我國金融安全與秩序。我國國內(nèi)銀行業(yè)在與外資銀行的競爭中處于劣勢，如果不對外資銀行進行有效監(jiān)管，會嚴(yán)重影響國內(nèi)銀行業(yè)的發(fā)展，有違公平競爭。外資銀行如果對風(fēng)險監(jiān)控不力，陷入危機甚至破產(chǎn)，將對我國經(jīng)濟產(chǎn)生巨大的沖擊。因此，完善我國外資銀行監(jiān)管法律制度，提高監(jiān)管水平，成為我國金融監(jiān)管當(dāng)務(wù)之急。

二、我國外資銀行監(jiān)管制度的現(xiàn)狀分析

1．外資銀行監(jiān)管的立法體系我國已經(jīng)制定了有關(guān)外資銀行監(jiān)管的法律、法規(guī)和規(guī)章，初步形成了外資銀行監(jiān)管法律體系，具體可以分為三個層次。第一層次是金融法律，是我國金融監(jiān)管法律體系的最基本組成部分，包括《中國人民銀行法》，《商業(yè)銀行法》，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》。第二層次是金融行政法規(guī)，主要包括《中華人民共和國外資銀行管理條例》，《中華人民共和國外匯管理條例》等。第三層次是金融行政規(guī)章，《外資銀行并表監(jiān)管管理辦法》、《中華人民共和國外資銀行管理條例實施細則》和《境外金融機構(gòu)投資入股中資金融機構(gòu)管理辦法》等。

2．外資銀行監(jiān)管法律制度存在的問題①目標(biāo)不明確、立法層次低、法律法規(guī)不完善。從立法層次上看，沒有一部專門的對外資銀行監(jiān)管的基本法律，第一層次的金融法律主要是針對中資銀行，無法契合外資銀行監(jiān)管的特殊性，缺少對外資銀行的具體規(guī)定。外資銀行由行政法規(guī)和規(guī)章調(diào)整，法律效力低，帶有行政性和不確定性，內(nèi)外資銀行監(jiān)管依據(jù)在效力層次的高低不同，形成對外資銀行的歧視或超國民待遇，影響監(jiān)管的公平性；從立法目標(biāo)上看，《外資銀行管理條例》第一條規(guī)定，“為了適應(yīng)對外開放和經(jīng)濟發(fā)展的需要，加強和完善對外資銀行的監(jiān)督管理，促進銀行業(yè)的穩(wěn)健運行而制定本法”。并未對外資銀行的監(jiān)管目標(biāo)作明確規(guī)定，以致監(jiān)管職責(zé)不明、監(jiān)管過度和不足并存；從內(nèi)容上看，存在矛盾、重疊以及監(jiān)管的空白，結(jié)構(gòu)失衡、權(quán)利義務(wù)不對稱，缺乏配套規(guī)定；從配套協(xié)調(diào)上看，相關(guān)法律法規(guī)之間缺少必要的銜接，缺乏系統(tǒng)性。②市場準(zhǔn)入制度不完善。市場準(zhǔn)入制度是對外資銀行監(jiān)管的第一道程序，意義重大。外資銀行準(zhǔn)入形式不同，風(fēng)險系數(shù)也就不同，監(jiān)管制度也應(yīng)有差別。我國雖然區(qū)分了外資銀行的開業(yè)組織形式，有較為詳盡的規(guī)定，但不同的外資銀行在資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營管理和金融監(jiān)管水平等方面差別很大，還沒有實行相應(yīng)的評級和不同的準(zhǔn)人管理。在準(zhǔn)入條件方面，過于重視資本金等硬件條件，忽視風(fēng)險控制能力等核心內(nèi)容，沒有明確的評定標(biāo)準(zhǔn)，如何確定母國的監(jiān)管完善性，也沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。條件設(shè)定的太過嚴(yán)格，存在不合理限制，操作上帶有主觀性和不確定性，不但沒有起到限制目的，而且影響外資銀行的發(fā)展。③營運過程風(fēng)險性監(jiān)管不足。金融創(chuàng)新很容易脫離有效監(jiān)管，造成風(fēng)險隱患，我國對金融新品種的監(jiān)管立法欠缺，沒有具體的操作辦法。目前的風(fēng)險評級體系不完備，評級效果大打折扣，對外資銀行的監(jiān)管方式主要是事后合規(guī)性檢查，主要采取報送稽核，對于運營風(fēng)險監(jiān)管不足，缺少完備的信用評級體系。對外資銀行的資金流動和內(nèi)部風(fēng)險管理沒有具體的監(jiān)控機制。現(xiàn)場檢查方式重視不夠，監(jiān)管資源不足，沒有建立金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機制，缺乏準(zhǔn)確、高效的監(jiān)管信息系統(tǒng)，監(jiān)管信息協(xié)調(diào)機制無強制力。強調(diào)我國監(jiān)管責(zé)任的同時，忽略了母國監(jiān)管及合作，缺乏信息披露制度，造成信息不對稱。④危機處理機制缺失。銀行危機處理機制是銀行穩(wěn)健運營的一個重要保障，各國的普遍經(jīng)驗是采用存款保險制度和最后貸款人制度。我國目前缺少這兩項制度的保障，對外資銀行的監(jiān)管欠缺了極其重要的安全環(huán)節(jié)。讓外資銀行參加存款保險，可以增強社會公眾的信心，形成一個更嚴(yán)密的金融監(jiān)管體系。最后貸款人制度通過向暫時出現(xiàn)流動性困難的銀行提供緊急援助，由中央銀行充當(dāng)最后貸款人，避免危機的惡化，使外資銀行恢復(fù)正常經(jīng)營。⑤市場退出制度不健全。在銀行發(fā)生或可能發(fā)生信用危機必須關(guān)閉以及銀行因其他原因主動退出市場時，金融監(jiān)管機構(gòu)依法應(yīng)對其退出的全過程進行監(jiān)管，以保護各方利益，維護和穩(wěn)定市場秩序。我國對外資銀行的準(zhǔn)入有較為具體的規(guī)定，但退出制度卻規(guī)定較少，過于簡單，缺少對具體事由的可操作性規(guī)定，以行政方式為主。對銀行的隨意退出，尤其是惡意退出以及破產(chǎn)詐騙應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范。目前對外資銀行破產(chǎn)清算的規(guī)定只有兩條，并且都是原則性規(guī)定，沒有對銀行退出持十分謹(jǐn)慎態(tài)度，也不符合對銀行破產(chǎn)清算采取特殊方式原則。⑥缺乏與外資銀行母國監(jiān)管協(xié)作。隨著金融風(fēng)險超越了地域限制，由東道國或母國單獨監(jiān)管很難實現(xiàn)有效監(jiān)管，監(jiān)管協(xié)作變得極其重要。我國監(jiān)管當(dāng)局與各國監(jiān)管機構(gòu)之間的聯(lián)系日益密切，但對金融信息共享和持續(xù)性信息規(guī)定仍不完善，沒有形成與國外監(jiān)管機構(gòu)關(guān)于信息交流與合作的制度化、經(jīng)常性通道。我國與其母國的監(jiān)管權(quán)責(zé)分工沒有明確劃分，關(guān)于外資銀行總行的責(zé)任，分行和總行之間法律責(zé)任的承擔(dān)，都沒有明確的界定，我國金融監(jiān)管當(dāng)局尚處于被動的局面。

三、完善我國外資銀行監(jiān)管法律制度的對策建議

1．明確監(jiān)管目標(biāo)，完善法律體系監(jiān)管的有效性取決于監(jiān)管的法制化。我國外資銀行監(jiān)管的目標(biāo)是促進外資銀行業(yè)的合法、高效、穩(wěn)健運行，維護金融安全和公眾利益，確保內(nèi)外資銀行公平競爭。建議全國人大制定一部系統(tǒng)、完善的《外資銀行法》，對外資銀行的監(jiān)管目標(biāo)、法律原則、市場準(zhǔn)人、業(yè)務(wù)運作風(fēng)險的管理、市場退出及與外資銀行母國和國際金融組織的合作等方面做出明確規(guī)定。從而形成以《中國人民銀行法》、《銀行監(jiān)管法》和《商業(yè)銀行法》為基礎(chǔ)，《外資銀行法》及其《實施細則》為核心，其他法規(guī)、規(guī)章相配套的外資銀行監(jiān)管法律體系。

2．完善市場準(zhǔn)入制度外資銀行的引進必須立足我國國情，尋求最佳平衡點，即要吸引外資銀行進入，又必須加強對外資銀行的監(jiān)管，保證我國金融體系的安全運行。根據(jù)外資銀行的風(fēng)險程度和監(jiān)管水平規(guī)定相應(yīng)的條件，實行信用評級，不同的準(zhǔn)人管理。適當(dāng)降低資本金要求，將外資銀行具備風(fēng)險控制能力、受到母國有關(guān)當(dāng)局的有效監(jiān)管作為核心要素，考察申請行的資本金、風(fēng)險管理體系、高級管理人員的專業(yè)素質(zhì)及其母國監(jiān)管當(dāng)局實行統(tǒng)一并表監(jiān)管能力等指標(biāo)，制定評價標(biāo)準(zhǔn)和方法，同時還要完善母國的監(jiān)管完善性的評價標(biāo)準(zhǔn)，在立法時需要注意維護國家主權(quán)和利益。設(shè)定優(yōu)惠條件，鼓勵采取合資銀行方式。明確我國監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)向母國監(jiān)管機構(gòu)索取有關(guān)跨國銀行的信息，申請行母國必須協(xié)助提供。調(diào)整外資銀行的分布，使外資銀行分布更趨合理化，促進統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。

3．強化營運過程的風(fēng)險性監(jiān)管協(xié)調(diào)好金融創(chuàng)新與風(fēng)險防范之間的關(guān)系，加強對金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管，不能將自己的經(jīng)營規(guī)則當(dāng)成法律依據(jù)，我們也需更新監(jiān)管理念，對需要禁止外資銀行從事的業(yè)務(wù)范圍必須明確規(guī)定。完善等級評估體系和信用評級體系，制定檢查計劃，確定相應(yīng)的監(jiān)管措施，對評定水平高的銀行給予優(yōu)惠政策。建立對外資銀行運行全過程的動態(tài)持續(xù)性監(jiān)管，完善對外資銀行的資金和內(nèi)部風(fēng)險管理的監(jiān)控機制，保證監(jiān)管體制運作的獨立性和充足的資金，明確職責(zé)分工，依法監(jiān)管。采取現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管并重，風(fēng)險性監(jiān)管與合規(guī)性監(jiān)管并重的科學(xué)監(jiān)管方式?，F(xiàn)場檢查堅持定性與定量考核相結(jié)合，規(guī)范現(xiàn)場檢查程序，減少監(jiān)管漏洞。非現(xiàn)場監(jiān)管要完善多層次、全方位的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管信息系統(tǒng)，加強信息系統(tǒng)的準(zhǔn)確和科學(xué)性。建立有效的信息披露機制，設(shè)立嚴(yán)密的操作規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，增加監(jiān)管的透明度。逐步放松分業(yè)限制，使內(nèi)外資銀行公平競爭，外資銀行能夠合法開展多元化業(yè)務(wù)。建立銀行的內(nèi)部控制機制和風(fēng)險防范機制，加強金融監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)，實施母國和東道國監(jiān)管機構(gòu)合作制度。

4．建立危機處理機制我國應(yīng)建立存款保險制度，通過合理設(shè)計可以避免產(chǎn)生銀行冒險以及監(jiān)管放松等道德風(fēng)險。如果完全由銀行機構(gòu)出資設(shè)立，缺乏強制性會影響其危機處理能力，由政府獨立出資尚存困難。因此，由政府和銀行機構(gòu)共同出資組建一個非盈利、專門政策性存款保險機構(gòu)是最佳選擇。投保機構(gòu)包括外資獨資銀行和合資銀行，外國銀行分行風(fēng)險不易控制，暫不作為保險對象。存款保險費與銀行的風(fēng)險程度掛鉤，采用固定費率和浮動費率并行的方式。實行非全額保險，以增強營運資金的安全性和責(zé)任性。采用強制參加方式，避免產(chǎn)生逆向選擇問題。我國可以有條件、有選擇地實施最后貸款人制度，對具有我國法人身份的外資銀行提供救助。合資銀行的最后貸款人還包括其母國當(dāng)局共同承擔(dān)，外資銀行分行的最后貸款人應(yīng)為外資銀行的總行及母國監(jiān)管當(dāng)局。當(dāng)外資銀行面臨人民幣業(yè)務(wù)暫時流動性困難時，采用懲罰性利率的直接貸款或?qū)ｍ椈?，向具有清償能力的銀行提供暫時性幫助。

5．健全市場退出制度嚴(yán)格審查外資銀行的退出原因，對惡意退出要予以懲罰。區(qū)別性質(zhì)和嚴(yán)重程度采取不同的措施，包括警告、限期改正；限制或停止業(yè)務(wù)；強制接管，出售、合并、重組，與跨國緊急救援等。加強與其母國合作，確立重組優(yōu)先原則，避免對金融機構(gòu)的破產(chǎn)，只有窮盡以上手段，仍無法繼續(xù)經(jīng)營時，才采取破產(chǎn)清算，但對必須破產(chǎn)清算的要堅決和及時，避免出現(xiàn)逆向激勵帶來的風(fēng)險。金融機構(gòu)的破產(chǎn)應(yīng)遵循謹(jǐn)慎和特殊原則，明確申請破產(chǎn)條件，完善破產(chǎn)清算程序，規(guī)范債權(quán)債務(wù)處理，協(xié)調(diào)相關(guān)各方在各環(huán)節(jié)上的利益關(guān)系，同時明確破產(chǎn)相關(guān)管理機構(gòu)的職責(zé)范圍和協(xié)調(diào)配合，國務(wù)院依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》和其他有關(guān)法律的規(guī)定及時制定實施辦法。

6．加強我國與外資銀行母國和國際金融組織的合作我國應(yīng)加強國際監(jiān)管合作，簽訂監(jiān)管協(xié)議，明確合作各方的權(quán)利和義務(wù)，強化監(jiān)管協(xié)議的約束力。明確劃分監(jiān)管責(zé)任及被監(jiān)管者的法律后果，法人資格外資銀行以我國監(jiān)管為主，外資銀行直接承擔(dān)法律后果，不具有法人資格的外資銀行分行以母國監(jiān)管為主，而且總行也應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。建立與母國信息交流機制，完善交流的程序、內(nèi)容和保密措施等。此外，我國還應(yīng)加強與國際金融組織的交流與合作，爭取有關(guān)國際組織的幫助，參加多邊談判，反映我國的經(jīng)濟利益，學(xué)習(xí)有益經(jīng)驗，更新我國外資銀行立法。我國在外資銀行監(jiān)管方面還存在諸多需要完善的地方，外資銀行監(jiān)管的法制化、國際化，是實現(xiàn)我國金融穩(wěn)定，促進經(jīng)濟快速、健康發(fā)展的必然選擇。