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加拿大公眾參與的理念、技術(shù)和方法

經(jīng)過幾十年的發(fā)展和完善，加拿大公眾參與形成了一個基本的價值理念：政府有責(zé)任為公眾提供公平參與的途徑，讓所有公眾都有權(quán)參與決策的制定過程，形成的決策能夠均衡不同利益群體的要求。加拿大公眾參與范圍廣泛，形式多樣。如在城市規(guī)劃和城市市政中，只要有可能影響到公眾利益的規(guī)劃或工程，從聯(lián)邦到小城鎮(zhèn)，甚至到社區(qū)，都會組織不同模式的公眾參與[2]。為了保證公眾參與的主體覆蓋到所有的利益相關(guān)者，加拿大NGO或公眾參與志愿者協(xié)會在制定公眾參與規(guī)劃、組織公眾參與過程中，采取了較人性化的技術(shù)手段，每個階段都制定了詳盡細(xì)致的計劃，確保公眾參與的有效開展。加拿大公眾參與已成為眾多規(guī)劃和大型建設(shè)項目必須經(jīng)歷的一個程序，許多NGO逐漸把公眾參與作為一項業(yè)務(wù)或者項目使之程序化，圖1是加拿大公眾參與的一般流程。針對發(fā)起人（有可能是政府，也有可能是開發(fā)商）提出的規(guī)劃要求，NGO來組織和策劃公眾參與活動，首先他們會劃定公眾參與的范圍。如紐芬蘭-拉布拉多省圣約翰斯市的規(guī)劃要調(diào)整，會在開發(fā)點半徑150m范圍內(nèi)做出告知。其次，針對發(fā)起人和公眾參與對象主要關(guān)心的問題，確定公眾參與的級別，評價公眾參與的風(fēng)險，然后再設(shè)計公眾參與程序和相關(guān)的活動。每個階段的活動都會事先告知公眾需要探討的核心問題，考慮到參與主體可能屬于不同的種族、性別和年齡，有時候還需要在不同的環(huán)節(jié)采取相應(yīng)的解決辦法，比如請翻譯給土著人講解、設(shè)立兒童游戲室等。在不同的階段聽取公眾的聲音后，大部分時間還要答復(fù)不同的問題，這是一個權(quán)衡各方利益的過程。既要答復(fù)所有的公眾，還要讓公眾參與能達(dá)到共識，有時候需要借助地方權(quán)威公眾的力量去游說有異議的公眾，有時候也需要請專業(yè)人士對相關(guān)的問題展開研究，用科學(xué)的結(jié)論去說服公眾，這個階段矛盾最多。在加拿大城市規(guī)劃和管理中，公眾參與是一項必須的程序，是政府和公眾都比較贊同的城市管理方式[3]。在實施公眾參與的過程中，也會遇到各種困難和問題，很多時候需要采用多種方式進(jìn)行，有時候可能在一個環(huán)節(jié)上要重復(fù)多次。公眾對政府規(guī)劃和管理的信息比較缺乏，相關(guān)各方的利益難以平衡，導(dǎo)致從發(fā)起人獲取公眾參與任務(wù)劃定公眾參與范圍定義區(qū)域邊界、了解公眾關(guān)心的問題確定公眾參與的級別選擇合適的技術(shù)方法制定公眾參與計劃和程序明確區(qū)域和關(guān)注的問題選擇以下方式：告知、咨詢、參加、合作、授權(quán)設(shè)計公眾參與步驟和時間安排明確每一階段的主要話題和目標(biāo)并事先讓公眾了解足夠的信息獲得公眾共識綜合平衡各方利益聽取公眾意見、引入專業(yè)技術(shù)評估、有威望的公眾說服其他有異議的公眾完成公眾參與任務(wù)可能循環(huán)目標(biāo)任務(wù)決策時間過長，對急于發(fā)展的地區(qū)還是存在效率偏低的問題[4]。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，加拿大探索出了一些效果好、人性化、簡單易操作的方法和技巧，值得借鑒，如圖2。加拿大從聯(lián)邦到省以及各市，都對公眾參與城市規(guī)劃提供了法律保障。例如，在聯(lián)邦層面，《加拿大環(huán)境法》②規(guī)定與環(huán)境相關(guān)的項目必須進(jìn)行公眾參與，鼓勵全國人民積極參與環(huán)境保護(hù)運動。受廣泛而激進(jìn)的環(huán)保運動影響，加拿大城市規(guī)劃的理念更加強(qiáng)調(diào)公眾參與、更加注重人文價值和多元化[5]。加拿大開放式的規(guī)劃行政體系為公眾參與提供了便利和保障。根據(jù)加拿大聯(lián)邦性憲法規(guī)定，城市建制由各省依據(jù)各自市政法創(chuàng)立。城市作為一級政府享有高度的自治權(quán)，城市規(guī)劃與實施自主進(jìn)行，規(guī)劃部門平行于任何其他政府職能部門。規(guī)劃設(shè)計、土地管理、建設(shè)和預(yù)算等功能整合在一個部門，而不是相互分離在各職能部門中[6]。城市政府的權(quán)力由地方議會掌管，該議會的例會向公眾開放，經(jīng)常就有爭議的事項舉行公眾意見聽證會。在這種開放的行政體系下，公眾可以方便地與政府就規(guī)劃問題展開對話，公眾的具體意見也很容易傳遞到政府規(guī)劃部門。由于加拿大聯(lián)邦把城市規(guī)劃權(quán)限下放到地方各省，全國并沒有嚴(yán)格的規(guī)劃編制體系。但是從各省的規(guī)劃情況來看，可以大致分為三級，即省級（區(qū)域規(guī)劃）——市級（城市規(guī)劃）——社區(qū)（愿景規(guī)劃）。從規(guī)劃內(nèi)容上，省級區(qū)域規(guī)劃只規(guī)定了5項基本要素，即住房、交通、區(qū)域性服務(wù)設(shè)施、公園和自然地帶、經(jīng)濟(jì)發(fā)展；市級規(guī)劃一般只有3種類型，即土地利用、建筑遺產(chǎn)保護(hù)、交通規(guī)劃；社區(qū)愿景規(guī)劃主要考慮安全、休閑、商業(yè)等功能性內(nèi)容。三級規(guī)劃都可以根據(jù)各自的情況擴(kuò)充或縮減規(guī)劃關(guān)注的內(nèi)容。省政府對區(qū)域規(guī)劃有管轄權(quán)，城市政府對市級規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃有管轄權(quán)。這三級規(guī)劃的設(shè)計、制定和實施等環(huán)節(jié)都不同程度地引入了公眾參與。省級規(guī)劃的制定和審核強(qiáng)調(diào)區(qū)域和城市之間的平等合作，通過共同參與并以合作的方式解決區(qū)域存在的爭議和問題；市級規(guī)劃在制定過程中，可能涉及到不同群體（政府、開發(fā)商、居民）的利益平衡，所以公眾參與多是群體利益代表之間的討論和博弈，公眾參與的組織廣泛深入、歷時長，在設(shè)計和制定以及審核階段都會引入全市范圍的公眾參與活動；而在社區(qū)愿景規(guī)劃中，公眾參與最為具體和徹底，市民會通過成立志愿者協(xié)會深入各戶了解居民對未來社區(qū)的設(shè)想，再根據(jù)這些想法擬定初步方案，社區(qū)居民積極參與討論并促成最終規(guī)劃方案的形成。公眾參與是一個自下而上的運動，主導(dǎo)力量是公眾，這里的公眾代表了各階層、各方利益群體。公眾參與城市規(guī)劃和管理方面具有的優(yōu)勢表現(xiàn)在以下幾個方面：一是抵御了政治對規(guī)劃的影響。公眾能以合作的態(tài)度與政府展開對話，政府能夠積極地回應(yīng)公眾的需要和意見；二是避免政府決策失誤。公眾對當(dāng)?shù)氐恼J(rèn)識和背景知識對規(guī)劃城市的作用是不可低估的，他們往往比政府或規(guī)劃人員更了解地方實際；三是促進(jìn)建設(shè)項目順利實施。市民的想法往往有新意，也符合主流民意，公眾參與可以避免規(guī)劃人員閉門造車，使得規(guī)劃決策方案更易成功。紐芬蘭-拉布拉多省在1991年制定區(qū)域規(guī)劃時，曾提議將省府圣約翰斯市及其鄰居城市珍珠山市合并成一個城市，統(tǒng)一建立道路、供水、公園等公益設(shè)施。但是，珍珠山市民對該市有強(qiáng)烈的歸屬感，很多市民向政府提交反對意見，最后省政UrbanStudiesVol.19No.122012•中彩頁6•府采納了市民的意見，珍珠山市至今仍為獨立城市。2003年圣約翰斯市政府計劃將市中心區(qū)域廢棄的溜冰場改建超市，但很多居民認(rèn)為應(yīng)在這個有河流經(jīng)過的地方建設(shè)抗戰(zhàn)軍人紀(jì)念館，以此寄托多數(shù)居民的情感。雖然建超市會給城市帶來較高的商業(yè)價值，但市政府最終采納了公眾的意見，他們認(rèn)為城市文化和凝聚力更重要，該建筑也成了城市的標(biāo)志之一。美孚能源公司計劃在圣約翰斯市建設(shè)一個煉油廠，該項目在公眾意見征詢之前，公司副總裁事先走遍了可能開發(fā)的所有社區(qū)，向公眾講解項目，征詢公眾的意見，讓公眾充分了解并參與到項目的設(shè)計和選址討論中，結(jié)果這個項目成為北美30年來唯一被批準(zhǔn)的煉油廠。所以，無論是省政府、市政府還是開發(fā)公司，都認(rèn)為公眾參與城市規(guī)劃及其他事務(wù)是值得的，他們普遍認(rèn)為公眾有能力、誠實并且是值得信任的，公眾有權(quán)利知道城市即將要發(fā)生什么，也有權(quán)知道即將發(fā)生的一切會對他們未來的生活產(chǎn)生什么影響。因此，有公眾參與的城市規(guī)劃和管理實務(wù)更加安全，更加有意義。

我國公眾參與現(xiàn)狀分析

城市規(guī)劃作為政府的公共行政職能之一，其活動涉及城鄉(xiāng)居民的日常生活和切身利益，公眾參與城市規(guī)劃能夠充分體現(xiàn)公眾意志和利益，憲法為公眾參與提供了最高的法律依據(jù)，憲法賦予了他們此項權(quán)利[5]。加拿大的公眾參與是建立在“契約式”的民主政治基礎(chǔ)之上，公眾參與是市民參與權(quán)力分配的一種渠道，政府是民眾選舉產(chǎn)生的，能否在城市規(guī)劃中吸納公眾的意見將影響他們在公眾心目中的選舉地位，與政治緊密掛鉤的公眾參與使得城市政府內(nèi)的規(guī)劃并不能很好地堅持技術(shù)主導(dǎo)，城市規(guī)劃變成了一個工作程序[6]。相比加拿大，我國憲法規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)[3]。加拿大聯(lián)邦、州及地方城市制定的與城市規(guī)劃相關(guān)的法律中，都明確并且詳細(xì)地規(guī)定了公眾參與規(guī)劃的原則和方法。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國政府信息公開條例》兩部國家法律和條例中也明確規(guī)定了相關(guān)規(guī)劃要對公眾公開，提出了公眾參與規(guī)劃的具體要求[7]。只是我國提出的公眾參與城市規(guī)劃相對較原則化，提出了目標(biāo)性要求，并沒有對公眾參與的方式進(jìn)行細(xì)化。在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二章“規(guī)劃制定”中規(guī)定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃要尊重農(nóng)民意愿；第三章“規(guī)劃實施”中規(guī)定要量力而行、尊重群眾意見；第四章“規(guī)劃修改”中提出要對規(guī)劃實施進(jìn)行評估并采取聽證會征求公眾意見?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》第二章明確規(guī)定了政府要將國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃作為重點公開的政府信息及時向公眾公開，保障了公眾對政府事務(wù)的知情權(quán)，但在參與政府事務(wù)管理上，該條例并沒有明確規(guī)定[8]。加拿大公眾參與城市規(guī)劃的意識較強(qiáng)，所有與他們有關(guān)的城市規(guī)劃及開發(fā)活動，公眾都愿意參與到方案制定和實施中，我們?nèi)ゼ幽么罂疾斓谝惶?，正逢圣約翰斯市政府就190m以上區(qū)域能否開發(fā)組織了一場公眾參與會議，當(dāng)?shù)孛癖姅D滿了會議室，他們對自己所關(guān)心的問題積極向市政府詢問，有的指責(zé)政府這個開發(fā)思路，有的則關(guān)心生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問題。相比加拿大，我國公眾參與城市規(guī)劃的意識缺乏。長期以來，高度集中的政治體制造成城市政府成為廣大民眾的權(quán)力“代表”，城市規(guī)劃或管理事務(wù)大都由政府說了算，無論是從政策、法律還是體制的角度，公眾長期被動地接受政府的規(guī)劃和安排，很少主動地參與到城市規(guī)劃等與自身利益密切相關(guān)的城市事務(wù)中[9]。公眾參與城市政府管理的概念自20世紀(jì)90年代被引入我國后，規(guī)劃界學(xué)者對公眾參與城市規(guī)劃進(jìn)行了不同角度的研究和探索，在制度建設(shè)、規(guī)劃編制和實施管理等方面提出了一些建議，規(guī)劃編制單位也在廣州、深圳、青島等城市進(jìn)行了小范圍的公眾參與規(guī)劃的嘗試[10]。但從研究和規(guī)劃編制的內(nèi)容和成果上看，相比加拿大及其他西方國家，我國公眾參與城市規(guī)劃仍處于起步階段。（1）針對政府組織的規(guī)劃公示，公眾表現(xiàn)出不主動參與其中的局面。有一些城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃建立了公示制度，這種公示很大程度上成為了一個“擺設(shè)”，很少有公眾主動去向政府反饋完善規(guī)劃的建議；有一些公眾有參與城市規(guī)劃的訴求，但卻沒有合適的途徑和平臺去表達(dá)；有些主動了解規(guī)劃的公眾由于缺乏規(guī)劃專業(yè)知識，不懂規(guī)劃內(nèi)容，也不知道如何提出意見[1]。這些原因?qū)е鹿妼⑴c城市規(guī)劃失去信心和興趣，只能放棄向政府反饋他們的意見。（2）適合我國國情的公眾參與城市規(guī)劃的模式?jīng)]有建立。由于城市規(guī)劃核心法中對公眾參與的規(guī)定不夠明確細(xì)致，在規(guī)劃研究、編制、實施和管理過程中，并沒有對我國如何實施公眾參與進(jìn)行專門的研究和實驗，到目前為止，仍然沒有建立起相對完整并符合我國國情的公眾參與模式[12]。對于公眾參與城市規(guī)劃及其他城市管理事務(wù)，學(xué)術(shù)界也存在一些爭議，支持者認(rèn)為公眾參與是讓普通公眾真正地?fù)碛泄芾碜约撼鞘械臋?quán)力，是民主的體現(xiàn)和升華；反對者認(rèn)為公眾參與左右城市規(guī)劃和相關(guān)事務(wù)的管理，讓城市發(fā)展偏離了“科學(xué)、合理的方向”，特別是讓城市規(guī)劃這項具有一定科學(xué)性和目的性的工作變成了讓市民“隨意列菜單”的程序性工作。（3）我國實行公眾參與比西方國家更有條件。在中國，代表人民行政的政府權(quán)力來自人民，城市規(guī)劃和其他事務(wù)的管理需要政府為人民提供安居樂業(yè)的環(huán)境，而不是要求重新分配權(quán)力。我國的民主政治比西方國家更有社會基礎(chǔ)和號召力，“公眾利益”的概念更加明確和穩(wěn)定[3]。我國公眾參與城市規(guī)劃的核心是讓政府了解民眾的實際需要，了解規(guī)劃的決策和實施對公眾切身利益的影響，以便啟發(fā)政府作出公正合理的決策來維護(hù)公眾的利益。要明確的是，在我國建立公眾參與城市規(guī)劃制度的目的是讓城市規(guī)劃由封閉走向開放，通過公眾參與讓城市規(guī)劃決策更科學(xué)、更合理。需要在城市規(guī)劃編制體系、開發(fā)控制體系和監(jiān)督反饋體系中引入公眾參與的機(jī)制和程序，幾個方面著重加強(qiáng)：（1）完善法律法規(guī)，在規(guī)劃法、管理法等核心法中明確公眾參與城市規(guī)劃的地位，細(xì)化公眾參與的程序，把是否組織公眾參與城市規(guī)劃作為考核政府政績的一項指標(biāo)[13]。從法律和政策環(huán)境上重視公眾參與城市規(guī)劃。（2）動員政府和社會力量積極有序地組織公眾參與，加強(qiáng)宣傳教育，提高公眾參與城市規(guī)劃的意識。規(guī)劃編制單位在規(guī)劃制定過程中要承擔(dān)起向公眾講解規(guī)劃、宣傳規(guī)劃等普及規(guī)劃知識的義務(wù)。NGO更要積極有序地組織公眾參與活動，喚醒公眾參與城市規(guī)劃及其他城市事務(wù)管理的意識，政府與民眾形成合作的方式規(guī)劃和管理城市[3]。（3）加強(qiáng)適合我國國情的公眾參與城市規(guī)劃模式研究。加拿大及其他西方國家公眾參與城市規(guī)劃已經(jīng)走過了30多年，形成的模式對我們有較好的借鑒意義。但由于我國與西方國家政治管理體制不同，并不能全盤照抄西方的公眾參與模式，而是需要建立適合我國國情的公眾參與模式。不能像西方某些國家一樣，把公眾參與演變成一場全民運動，我國公眾參與城市規(guī)劃的目標(biāo)是讓公眾參與到城市規(guī)劃制定、管理和實施中，促進(jìn)城市健康發(fā)展，構(gòu)建和諧城市[1]。

我國公眾參與制度建設(shè)的初步設(shè)想

在城市規(guī)劃過程中分階段、分步驟地引入公眾參與。要在城市規(guī)劃制定環(huán)節(jié)重視公眾參與，也要在規(guī)劃實施和管理環(huán)節(jié)加強(qiáng)公眾參與，從維護(hù)公眾利益實現(xiàn)城市和諧發(fā)展的角度，城市規(guī)劃實施和管理環(huán)節(jié)的公眾參與更加重要。從規(guī)劃編制體系上看，公眾參與要廣泛，公眾的需求要了解充分。在規(guī)劃編制的調(diào)研、方案比選和論證等環(huán)節(jié)，確定城市發(fā)展目標(biāo)和重點建設(shè)任務(wù)中全面了解公眾對未來城市的期望，了解公眾生活、工作中需要城市提供哪些公共服務(wù)設(shè)施及福利，通過研討、協(xié)商等方式確定城市規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)[7]。在規(guī)劃編制過程中圍繞這些目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計，并將規(guī)劃結(jié)果和方案向公眾公開，講解規(guī)劃理念和科學(xué)道理，聽取公眾反饋意見。從規(guī)劃的開發(fā)控制體系上看，要建立公眾參與城市規(guī)劃的組織保障機(jī)制。在規(guī)劃實施和管理階段，必須對現(xiàn)有規(guī)劃行政部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行改革，現(xiàn)在的規(guī)劃行政主管部門只負(fù)責(zé)規(guī)劃實施和管理。成立市民委員會，由上級政府組織領(lǐng)導(dǎo)，成員包括規(guī)劃專家、本級政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、市民代表和NGO相關(guān)人員，提高公眾參與的組織化程度，打通公眾與政府交流反饋的渠道[8]。有了組織保障外，還要有一定的經(jīng)費保障，在本級政府財政預(yù)算中列入的城市規(guī)劃專項經(jīng)費中列支公眾參與城市規(guī)劃的執(zhí)行經(jīng)費。從城市規(guī)劃的監(jiān)督反饋體系上看，應(yīng)讓公眾參與監(jiān)督，避免城市政府、開發(fā)商等主體在執(zhí)行過程中的違規(guī)行為，建立反饋渠道和處理機(jī)制，維護(hù)規(guī)劃權(quán)威及公眾利益[6]。將城市規(guī)劃制定權(quán)和監(jiān)督權(quán)從規(guī)劃行政主管部門中分離出來，城市規(guī)劃實施的監(jiān)督權(quán)交給公眾團(tuán)體，將規(guī)劃實施和管理置于公眾的監(jiān)督之下，在政府信息公開目錄中加入城市規(guī)劃執(zhí)行情況，定期公布城市建設(shè)計劃。從公眾參與城市規(guī)劃的程序和方法上看，應(yīng)形成一套行之有效、符合我國公眾特點的參與方式。要讓公眾參與城市規(guī)劃不流于形式和口號，改變公眾被動參與的現(xiàn)狀，讓公眾積極地參與到城市規(guī)劃當(dāng)中。這個環(huán)節(jié)主要是將原來城市規(guī)劃的公示改進(jìn)為規(guī)劃前征詢、規(guī)劃過程中講解和規(guī)劃通過后的告知三個環(huán)節(jié)，三個環(huán)節(jié)的具體任務(wù)第一第三個環(huán)節(jié)由政府承擔(dān)，第二個環(huán)節(jié)由規(guī)劃編制單位承擔(dān)，市民委員會負(fù)責(zé)監(jiān)督并與政府進(jìn)行溝通交流，讓公眾的意見能夠及時有效地得到回應(yīng)。其次是要在規(guī)劃實施過程中，特別是對一些關(guān)系公眾切身利益的重大項目，要全過程地引入公眾參與?，F(xiàn)階段，我國可以在有條件的城市或地區(qū)進(jìn)行公眾參與試點，探索建立一套適用于不同階段和環(huán)節(jié)的公眾參與模式，促進(jìn)城市健康發(fā)展。建議在以上幾個方面選擇大、中、小型城市的不同類型的社區(qū)展開試點。國內(nèi)有的專家認(rèn)為社區(qū)是最貼近群眾的基層組織，社區(qū)規(guī)劃是公眾參與規(guī)劃的最好形式，要把規(guī)劃征詢和項目征詢的職能積極賦予這一級組織。在試點的基礎(chǔ)上，還要在組織管理、制度建設(shè)和技術(shù)方法上進(jìn)行廣泛深入的研究，建立適合我國國情的公眾參與城市規(guī)劃的模式。建議國家設(shè)立專項資金和研究項目，鼓勵相關(guān)機(jī)構(gòu)著手公眾參與模式研究，邀請國際公眾參與協(xié)會與國內(nèi)政府、規(guī)劃技術(shù)人員和公眾展開研討，借鑒國際先進(jìn)的經(jīng)驗，建立適合我國國情的公眾參與模式。

本文作者：鄭明媚馮奎吳程程工作單位：國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心