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本文作者：康琳娜工作單位：黑龍江大學法學院

一、世界各國的憲法監(jiān)督模式

縱觀世界各國的憲法發(fā)展史,自有憲法以來,統(tǒng)治階級歷來注重保障憲法的實施,以維護其賴以存在的根本制度。在西方資產階級國家,有的由議會(如英國),有的由司法機關(如美國、日本),有的由憲法委員會(如法國)對立法活動和其他重要國家行為的合憲性進行監(jiān)督與審查。綜合考察世界各國憲法監(jiān)督的模式,按照傳統(tǒng)大致可以將其分為三類,即議會或權力機關監(jiān)督模式、普通法院監(jiān)督模式、專門機構監(jiān)督模式。1.議會或權力機關監(jiān)督模式這種模式首創(chuàng)于英國,而且至今仍以英國為代表。英國人認為,議會是由人民選舉產生的民意代表機關,其地位至高無上,其權力廣闊無垠,法律由其決定,也應由其解釋,監(jiān)督實施,行政機關、司法機關都要遵循其制定的法律行事[1](P71)。在英國的影響下,世界上很多國家都采取了議會或權力機關監(jiān)督模式。從理論上看,這種憲法監(jiān)督模式主要是議會至上或主權在民的理論的反映。其最大的優(yōu)點和長處就在于可以保持議會或權力機關在國家機關體系中的至高地位,保證憲法監(jiān)督的權威性和準確性。但在實踐中,這種模式注定流于形式,不會取得多少成效,原因如下;(1)議會或權力機關本身就是立法機關,再由它自己負責審查所立之法是否合憲,這就導致了一個矛盾)))自己審查自己,自己監(jiān)督自己。同時,權力機關所立之法必然被它認為是合憲的,否則它就不會制定此法,因此,立法一旦通過,權力機關就不會再去懷疑該法的合憲性了;(2)議會或權力機關本身也具有繁重的立法和其他工作任務,而且主要以會議的形式行使職權。如果單純依靠議會或權力機關來做一切憲法監(jiān)督工作,必然會受到時間和精力的局限,使憲法監(jiān)督不能很好的落實。所以,越來越多的國家已逐步淘汰了這種憲法監(jiān)督模式,只有很少國家仍采用這種制度。2.普通法院監(jiān)督模式1803年,美國聯邦最高法院就馬伯里訴麥迪遜一案做出判決。首法官馬歇爾代表最高法院宣布:解釋法律的權限屬于司法部門的領域,是司法部門的業(yè)務,與憲法相抵觸的法律無效,由此開創(chuàng)了由普通法院進行憲法監(jiān)督的模式,因此這種模式又被稱作美國模式[1](P72)。據統(tǒng)計,截至目前共有60多個國家采用這種模式,其中絕大多數為普通法法系國家,如加拿大、印度、巴西等,日本也屬于此種模式[2]。從普通法院監(jiān)督體制本身來看,其長處在于可以通過具體定型的司法程序處理違憲問題,在一定程度上起到了制約立法和行政的客觀效果。但它也存在不少的弊端:(1)這種模式具有消極被動性、間接附帶性及單一的事后懲治性;(2)一般國家的普通法院不具有足夠的政治權威,從而使憲法監(jiān)督的范圍和作用受到很大的限制,往往解決不了國家政治生活的重大憲法問題;(3)在這種模式下所實行的違憲判決個別效力原則不可取,因為既然某一法律違憲,就應當明令加以廢止,今后不再繼續(xù)適用,否則在實踐中就會產生諸多不便;(4)由于這種模式賦予司法機關憲法解釋權、司法審查權,使其可以審查國家立法機關通過的法律是否合憲并做出裁決,從而實際上擁有了部分修憲權,侵犯了修憲機關的修憲權。因此,這種模式也不可取。3.專門機構監(jiān)督模式這種模式的構想最早是由奧地利規(guī)范法學派代表人物凱爾森提出來的,因此,這種模式又稱作凱爾森模式。1920年奧地利首先設立了憲法法院,開創(chuàng)了專門機構監(jiān)督模式的先河。隨后,比利時、波蘭、土耳其、西班牙等大多數歐洲國家相繼效仿,就連原來引進美國模式的一些國家也改換門庭實行這一模式,如法國、德國、意大利等。目前,建立專門機構來監(jiān)督憲法實施已逐漸成為一種潮流,而且呈現出一種愈來愈強勁的勢頭[1](P72)。這種監(jiān)督模式之所以受到各國如此青睞,以致紛紛效仿、創(chuàng)制,其必定有許多優(yōu)點。這一模式的最大長處就在于它能夠由特定的專門機構專司憲法監(jiān)督之責,這樣既可以保證憲法監(jiān)督工作的經常性與專門性,又有利于維護憲法的最高法律地位。再者,這些機構的成員一般都是經過精心挑選的,都具有過硬的法律專業(yè)知識,而且通常具有相當的從政經驗和政治素養(yǎng),由他們做出的裁決理由往往都具有很高的法律說服力,易于被人接受。但這種制度也存在著不少缺陷,比如由專門機構做出的是否違憲的解釋,因為它獨立于立法機關而存在,就有可能偏離立法的原意。此外,設立此類機構與普通法院監(jiān)督模式一樣使它實際上擁有了部分修憲權,侵犯了修憲機關的修憲權。

二、我國目前的憲法監(jiān)督模式

1954年憲法確立了我國由最高國家權力機關監(jiān)督憲法實施的模式。/但由于缺乏有關監(jiān)督的具體程序,并且實踐不多,可以說我國的憲法監(jiān)督制度并沒有真正建立起來。0[3]1982年憲法承襲了原來的模式,同時5憲法6第67條又補充規(guī)定全國人大常委會行使監(jiān)督憲法實施的職權,至此我國形成了以全國人大及其常委會作為憲法監(jiān)督主體的模式。應該說,全國人大確實是行使監(jiān)督憲法權力的最理想機關。它是國家的最高權力機關,在國家機構體系中最具有權威性,包括全國人大常委會在內的其他國家機關都由它產生、向它負責、受它監(jiān)督。而憲法監(jiān)督是國家一項極其重要的職權,由享有崇高地位、極大權力的全國人大行使最為理想。其次,全國人大又是我國的修憲機關,修憲機關同時又擁有憲法監(jiān)督權,是對憲法實施最理想的保證,它可以防止像普通法院監(jiān)督、專門機構監(jiān)督模式那樣由于修憲權、憲法監(jiān)督權不屬于同一個機構而造成的易對憲法涵義產生歧義的狀況,避免了憲法監(jiān)督權實際上侵犯修憲權的弊端的出現。再次,全國人大又是我國的立法機關,因而它最了解立法意圖,由它進行憲法監(jiān)督最為準確,也最具有說服力。而作為全國人大常設機構的全國人大常委會,同樣作為立法機關和憲法解釋機關,由它經常性地行使憲法監(jiān)督權,即合憲又較理想。但是,事實并非人們所預想的那樣,全國人大及其常委會并未把憲法監(jiān)督工作很好地擔負起來。究其原因,有認識問題,有體制問題,也有工作上的一些具體困難。歸納起來,我國目前這種憲法監(jiān)督模式主要有以下幾點缺陷:(1)時間不足、精力有限。監(jiān)督憲法的實施,特別是對法律及其他規(guī)范性文件進行合憲審查,工作量非常大。從1979年以來,全國人大及其常委會制定的法律有100多部,地方國家權力機關制定的地方性法規(guī)超過2000部,國務院制定的行政法規(guī)有700多部,對這些法律、法規(guī)進行合憲審查需要付出巨大的精力和時間。然而全國人大一年一般只召開一次全體會議,全國人大常委會一般也只是每兩個月開一次例會,會議期間要進行國家立法活動,要決定人事問題和其他重大問題等,實在是議題多、時間短,難以顧及憲法監(jiān)督任務。全國人大下設的專門委員會,本來可以協(xié)助全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施,但也由于各自擔負的調查、審議、擬定有關議案以及外事等任務比較繁忙,決定了它無法解決憲法監(jiān)督的持續(xù)性和有效性;(2)實踐效果不佳。國家立法的行為者和國家重大問題的決定者與憲法專門監(jiān)督機構都是國家最高權力機關。這種監(jiān)督主體與監(jiān)督對象的某種程度的合一性,必將影響憲法監(jiān)督的力度,增強具體操作的難度[4];(3)不符合實際要求。憲法監(jiān)督是一項時效性、專業(yè)性要求都很高的工作,而全國人大及其常委會人數眾多,不適合決議,并且人大代表很多都不懂法律專業(yè)知識尤其是不懂憲法,所以,很難承擔起憲法監(jiān)督這份職責;(4)地方憲法監(jiān)督主體規(guī)定不明確。5憲法6第99條規(guī)定,地方各級權力機關都必須在本行政區(qū)內保證憲法的實施,如果發(fā)現違憲現象,但在地方各級人大及其常委會的職權中卻沒有做出相應的規(guī)定,這種法律制度上的不協(xié)調對于建立一個完善的憲法監(jiān)督體制是很不利的。

三、當今世界憲法監(jiān)督模式的變革對我國的啟示

是設立一種單一的憲法委員會、憲法法院,還是由最高人民法院行使憲法監(jiān)督權,是目前法學界針對改革和完善我國憲法監(jiān)督模式的主要設想,但根據上文所列舉的各種模式的利弊,似乎哪一種方案都有缺陷。如設立單一的憲法委員會,則無法解決公民的基本權利受到侵害時的救濟問題;設立單一的憲法法院,則由于它監(jiān)督活動的事后性、被動性則缺乏對大量有可能違憲的法律、規(guī)章的事先審查;單獨由最高法院行使憲法監(jiān)督權,則缺乏權威性、至上性。因此,開辟另一條完善我國憲法監(jiān)督制度之路,尋找另一種思想成為當務之急。如前文所述,按照傳統(tǒng)的分類,憲法監(jiān)督模式可分為議會或權力機關監(jiān)督模式、普通法院監(jiān)督模式和專門機構監(jiān)督模式三種。由于各種模式各有利弊,因此在各國改革開放的過程中,各種模式均在發(fā)生不同程度的變革,其變革的思路就是各種體制的互補。這種思路對于近些年來熱心于憲法監(jiān)督的人們無疑開辟了另一片廣闊的天空。受此影響,國內一些學者紛紛根據中國的國情,相繼提出了建立/一元多軌的憲法監(jiān)督體制0[5]¹和構建/復合審查制0[6]的新設想。這些想法思路大體是相同的,在操作上都具有合理性與可行性。沒有規(guī)矩,不成方圓。在任何一項改革與創(chuàng)制中都要以一定的原則、標準作為指導,憲法監(jiān)督模式的改革與完善當然也不能例外。所以在改革的過程中,首先要解決的問題就是確定應遵循的原則,即有哪些制約性甚至決定性的基本要素要得以充分重視,只有這樣才能克服主觀性、隨意性的不足,才能從根本上解決問題。參照一些學者意見,筆者認為,完善我國憲法監(jiān)督模式應遵循四項原則:(1)要保證人大制度作為我國的根本政治制度、各級人大實行民主集中制這一根基不動搖;(2)要具有可行性、可操作性;(3)要吸收、借鑒國外憲法監(jiān)督模式的優(yōu)點與長處;(4)要切實、有效地監(jiān)督保障憲法實施[7]。根據以上原則,參照世界上一些有益做法,吸收專門機構監(jiān)督與普通法院監(jiān)督兩種模式的某些長處,筆者得出這樣一種設想,即在全國人大及其常委會之下設立憲法監(jiān)督委員會,在最高人民法院下設立憲法審判庭分別行使違憲審查權。如前文所述,由人大實施憲法監(jiān)督是最理想的機關,但在主客觀方面都存在一定的問題。因此,由人大下設一個專司憲法監(jiān)督之責的委員會作為輔助性工作機構,就能有效地克服諸如時間緊、任務重、立監(jiān)合一等弊端,具有良好的操作價值。此外參照地方人大設有專門委員會的做法,在州、市級以上地方人大內部也設立憲法監(jiān)督委員會,作為從屬各該級人大及其常委會而代表它們行使憲法保障權的專門機關,接受上級憲法監(jiān)督委員會的指導。這樣,各級人大憲法監(jiān)督委員會連成一體,既強化了我國的憲法監(jiān)督機關,又符合我國人民代表大會制度的原則;既減少了全國性憲法監(jiān)督機構的工作壓力,又能適應處理違憲的時效性。同時在我國,由最高人民法院行使部分憲法監(jiān)督權也是必要的、可行的。首先,公民在其憲法權利受到非法的或不正當的侵害之后,若是通過其他訴訟途徑無法得到救濟,那么不得不承認這將大大降低憲法在群眾心目中的威信,不利于憲法的貫徹實施。一般說來,憲法所規(guī)定的權利都能通過刑事、民事、行政訴訟得到規(guī)范和保障,但在一些情況下,一個國家的法律制度往往不是完備到足以囊括一切憲法規(guī)范的程度,總有些憲法權利得不到部門法的保護。所以由憲法審判庭解決這一現實問題是必要的。其次,各級人民法院戰(zhàn)斗在司法實踐的第一線,經常適用各種規(guī)范性法律文件,最容易發(fā)現違憲問題,然而我國的國情決定了各級人民法院沒有足夠的權威進行合憲性審查,所以由各級法院將遇到的情況上報最高法院的憲法審判庭,由它進行審議做出決定,認為確實違憲的報請全國憲法監(jiān)督委員會審議;認為不違憲的告知下級人民法院繼續(xù)適用,從而為憲法監(jiān)督體制又增加了一道嚴密的保障。