導(dǎo)語(yǔ)：監(jiān)察體制改革與憲法體制發(fā)展一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、引言

當(dāng)下正在進(jìn)行的國(guó)家監(jiān)察體制改革是全面深化改革背景下實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重大改革舉措。由于此項(xiàng)改革涉及中國(guó)憲法體制下國(guó)家權(quán)力體系的重大發(fā)展，相關(guān)學(xué)術(shù)討論對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行了諸多探討。雖然，國(guó)家監(jiān)察體制改革因涉及國(guó)家權(quán)力體系調(diào)整而關(guān)系到相關(guān)法律的制定、修改和解釋，但其核心仍然是一個(gè)具有整體效應(yīng)的憲法問(wèn)題。作為一個(gè)憲法問(wèn)題的國(guó)家監(jiān)察體制改革，既包括改革過(guò)程的有序展開，也包括憲法及相關(guān)法律對(duì)改革結(jié)果的確認(rèn)。在此視角下，對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革的思考，不應(yīng)該僅僅停留在改革過(guò)程本身如何在憲法的約束下展開，還應(yīng)該在此基礎(chǔ)上對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制改革所涉及的一般性問(wèn)題進(jìn)行提煉和總結(jié)，以此指引現(xiàn)階段國(guó)家監(jiān)察體制改革的有序開展和相關(guān)改革成果的憲法確認(rèn)。為此，需要明確國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法基礎(chǔ)、國(guó)家監(jiān)察權(quán)的憲法定位以及憲法如何確認(rèn)國(guó)家監(jiān)察改革成果等問(wèn)題。

二、國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法基礎(chǔ)

從憲法的視角來(lái)審視國(guó)家監(jiān)察體制改革，既需要保證國(guó)家監(jiān)察體制改革過(guò)程在憲法的控制下展開，同時(shí)，最為重要的是要對(duì)其改革結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)。國(guó)家監(jiān)察體制改革是全面深化改革的重要舉措，其指向在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)督體制的完善，符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)追求。改革開放以來(lái)，中國(guó)憲法的發(fā)展一直與改革相互關(guān)聯(lián)，以至于有觀點(diǎn)抽象出一種“改革憲法”類型，亦有“良性違憲”的觀點(diǎn)爭(zhēng)論。①其實(shí)，從轉(zhuǎn)型時(shí)期的憲法發(fā)展來(lái)看，應(yīng)該采用一種動(dòng)態(tài)的憲法穩(wěn)定觀來(lái)審視改革與憲法的關(guān)系。②由此而言，當(dāng)下的國(guó)家監(jiān)察體制改革在總體上符合中國(guó)憲法對(duì)于改革實(shí)踐的正當(dāng)性確認(rèn)。不過(guò)，更加需要關(guān)注的是如何通過(guò)憲法保障相關(guān)改革措施的有序進(jìn)行。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)注多集中在這一點(diǎn)上。③值得注意的是，國(guó)家監(jiān)察體制改革的成果必定要在適當(dāng)時(shí)期通過(guò)相關(guān)法律體系的調(diào)整得到確認(rèn)。那么，中國(guó)憲法體制是否為此保留了一定空間，就需要在理論上作進(jìn)一步的厘清。（一）憲法作為國(guó)家權(quán)力配置的基礎(chǔ)框架。憲法作為組織國(guó)家權(quán)力和保障公民權(quán)利的根本法，國(guó)家權(quán)力的配置和協(xié)調(diào)是其基本功能之一。一般認(rèn)為，權(quán)力的憲法配置有縱向和橫向兩個(gè)維度。就橫向維度而言，權(quán)力配置強(qiáng)調(diào)權(quán)力的權(quán)限問(wèn)題以及權(quán)力的制約和監(jiān)督問(wèn)題。因此，在權(quán)力的橫向配置過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)注意三方面的問(wèn)題：第一，對(duì)于權(quán)力的橫向配置應(yīng)當(dāng)兼顧合法性問(wèn)題，即權(quán)力配置應(yīng)當(dāng)依法有據(jù)；第二，權(quán)力的橫向配置必須遵循合理性原則，即權(quán)責(zé)分明原則，應(yīng)該保證職權(quán)一致；第三，若在權(quán)力橫向配置過(guò)程中無(wú)法做到合法性與合理性的統(tǒng)一，則應(yīng)當(dāng)訴諸相應(yīng)的制約和監(jiān)督機(jī)制，而這種監(jiān)督機(jī)制也主要存在于權(quán)力橫向配置的過(guò)程之中。④從縱向維度來(lái)看，權(quán)力配置主要解決的是權(quán)力來(lái)源以及權(quán)力授予的合法性問(wèn)題，即根據(jù)某一組織的結(jié)構(gòu)特征對(duì)權(quán)力進(jìn)行自上而下的分配。尤其在行政體系之中，行政權(quán)力往往是依據(jù)法定的程序，通過(guò)自上而下的途徑層層授權(quán)的體系。但此種授權(quán)僅僅是行政權(quán)力的內(nèi)部授予，只代表了權(quán)力配置縱向維度的內(nèi)在方面，而其外在方面就是強(qiáng)調(diào)權(quán)力來(lái)源的合法性。雖然，有關(guān)權(quán)力來(lái)源的觀點(diǎn)主要有三：第一，權(quán)力來(lái)源于人民；第二，權(quán)力來(lái)源于憲法和法律；第三，權(quán)力來(lái)源于公共利益。但權(quán)力來(lái)源問(wèn)題的探討從西方到東方都一直圍繞著人民（公民）這一概念。從早期立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)三權(quán)合而為一的“君權(quán)神授論”，到以洛克、孟德斯鳩倡導(dǎo)的權(quán)力分立理論所提倡的“權(quán)力民授論”，再到馬克思主義所開創(chuàng)的“人民主權(quán)論”，人民（公民）始終是權(quán)力來(lái)源的核心。此外，我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家的主人正是全體人民。⑤法律作為反映國(guó)家意志的各種規(guī)范的總和，它是由客觀物質(zhì)條件決定的，權(quán)力的設(shè)置是由法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)的。從表層意義來(lái)看，權(quán)力的來(lái)源可以說(shuō)是法律，但是深入探究，權(quán)力的最終來(lái)源仍然是人民。從憲法學(xué)概念體系上來(lái)說(shuō)，憲法對(duì)于國(guó)家權(quán)力的橫向與縱向配置就是國(guó)家政權(quán)組織形式和國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。因此，國(guó)家監(jiān)察體制改革既然涉及對(duì)現(xiàn)有國(guó)家權(quán)力體系的發(fā)展，以中國(guó)憲法規(guī)范所形成的國(guó)家權(quán)力配置模式來(lái)審視國(guó)家監(jiān)察體制改革的憲法空間就顯得必要。（二）人大制度下的多元權(quán)力包容體系。所謂憲法體制即是憲法對(duì)于國(guó)家權(quán)力的劃分與配置，以及以此為基礎(chǔ)而形成的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系。在中國(guó)語(yǔ)境之下，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的憲法體制。中國(guó)憲法對(duì)于國(guó)家權(quán)力的配置主要圍繞著人民代表大會(huì)制度展開。在這樣的憲法體制下，人民代表大會(huì)既是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，又是立法機(jī)關(guān)，于是其可以對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行類型化設(shè)計(jì)。當(dāng)然，由于人民代表大會(huì)不同于歐美國(guó)家的議會(huì)，它并沒有僅僅將國(guó)家權(quán)力類型化為明確的三權(quán)——立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，而是僅僅將國(guó)家權(quán)力做了一個(gè)大概的類型化。換言之，在我國(guó)現(xiàn)行憲法體制之下，國(guó)家權(quán)力的分類在理論上不止是三權(quán)，現(xiàn)在表述的三權(quán)僅僅是一個(gè)滯后性的表達(dá)，并不能完全排斥監(jiān)察權(quán)作為一種新的國(guó)家權(quán)力的可能性。簡(jiǎn)言之，當(dāng)前的憲法體制并沒有窮盡國(guó)家憲法體制的權(quán)力種類，而國(guó)家監(jiān)察權(quán)正是如此?？梢?，我國(guó)憲法體制框架實(shí)質(zhì)是一個(gè)多元權(quán)力的包容體制。我們可以根據(jù)時(shí)展需要和所需達(dá)到的改革目的，在憲法層面上將一個(gè)又一個(gè)不同于立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的國(guó)家（憲法）權(quán)力表達(dá)出來(lái)。人大制度下的多元權(quán)力包容體系也有憲法規(guī)范上的依據(jù)?！稇椃ā返?條明確規(guī)定了“一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！贝颂幍膬蓚€(gè)權(quán)力雖然在表述上有所差異，但實(shí)質(zhì)上具有相同的內(nèi)涵。其中，前者明確指明是一切權(quán)力；而后者雖未明確指明是一切權(quán)力，但其代指的不僅僅是制憲權(quán)，還指代了憲法所規(guī)定以及暗含的其他權(quán)力。《憲法》第3條則表明了其他國(guó)家機(jī)關(guān)（行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)）如何通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生并形成與權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法關(guān)系。因此，可以說(shuō)，在現(xiàn)有的國(guó)家權(quán)力類型體系下，還有通過(guò)人民代表大會(huì)制度創(chuàng)設(shè)其他新的國(guó)家權(quán)力類型的可能性。比如，將行政監(jiān)察權(quán)以及其他具有監(jiān)察性質(zhì)的權(quán)力整合并上升為國(guó)家監(jiān)察權(quán)，形成一個(gè)與其他國(guó)家權(quán)力（立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、軍事權(quán)等）相并列的權(quán)力。這種“政治決斷”①符合我國(guó)憲法體制的多元權(quán)力包容框架，具有憲法基礎(chǔ)。也就是說(shuō)，隨著往后改革的進(jìn)一步深化，我們可以在現(xiàn)行憲法體制下根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要，進(jìn)一步劃分出新的其他國(guó)家權(quán)力類型。

三、國(guó)家監(jiān)察權(quán)的憲法定位

2016年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第25次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。該《決定》成為試點(diǎn)地區(qū)的“基本法”，規(guī)定了三地監(jiān)察委員會(huì)的組成、選任等方法。此后，雖有眾多學(xué)者對(duì)于試點(diǎn)行為啟動(dòng)的合法性問(wèn)題產(chǎn)生了爭(zhēng)論，②但監(jiān)察體制改革實(shí)踐已經(jīng)逐步展開。③在世界范圍內(nèi)，通過(guò)區(qū)分不同的國(guó)家權(quán)力類型并設(shè)置國(guó)家機(jī)構(gòu)，是人類社會(huì)在管理國(guó)家方面的共識(shí)。我國(guó)現(xiàn)行憲法中關(guān)于人大體制下“一府兩院”的權(quán)力設(shè)置，也正是上述制度設(shè)計(jì)理念的體現(xiàn)。④雖然，人民代表大會(huì)制度在一定程度上區(qū)別于歐美國(guó)家的議會(huì)制度，但該制度在本質(zhì)上仍然遵循通過(guò)權(quán)力類型的分工和協(xié)調(diào)來(lái)配置國(guó)家權(quán)力的基本思路。不過(guò)，按照國(guó)家監(jiān)察體制改革的思路和要求，未來(lái)將產(chǎn)生新的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，進(jìn)而將傳統(tǒng)的人大體制下的“一府兩院”變成人大體制下的“一府兩院一委”，即在行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的基礎(chǔ)上增加國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)（國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)）。因此，必須厘清監(jiān)察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的性質(zhì)和職能，這不僅有助于我們認(rèn)清國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)所應(yīng)發(fā)揮的作用，也為我們理解現(xiàn)行憲法體制下的監(jiān)察權(quán)問(wèn)題奠定基礎(chǔ)。根據(jù)中共中央辦公廳的《方案》、全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》以及北京市、山西省、浙江省三地的試點(diǎn)情況來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)的主任由地方人大選舉任命，均由省級(jí)紀(jì)委書記擔(dān)任，副主任均由紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)人員兼任，而委員由紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)人員和原檢察系統(tǒng)反貪部門轉(zhuǎn)隸人員等擔(dān)任。雖然不同于紀(jì)委，但監(jiān)察委員會(huì)的主任仍由紀(jì)委書記擔(dān)任，這無(wú)疑指明了監(jiān)察委員會(huì)是黨政高度合一的機(jī)關(guān)，①即“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”?？梢?，監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上是整合了地方人民政府監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局以及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能而形成的一個(gè)全新的國(guó)家機(jī)構(gòu)。②目前，學(xué)者們對(duì)于該全新國(guó)家機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職能有不同看法。筆者認(rèn)為，從憲法的視角來(lái)看，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是在人大憲法體制下獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的新的國(guó)家機(jī)構(gòu)，其在憲法體制結(jié)構(gòu)中將會(huì)行使一種新的國(guó)家權(quán)力類型即國(guó)家監(jiān)察權(quán)。第一，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)將不同于現(xiàn)有人大體制下的“一府兩院”的憲法定位?！稇椃ā返?條第3款規(guī)定了人民代表大會(huì)產(chǎn)生國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)。該條款雖然并不能直接作證監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)，但根據(jù)《憲法》第2條和第3條第1、2款，在人民代表大會(huì)制度之下的所有國(guó)家機(jī)關(guān)，均只能由人民代表大會(huì)產(chǎn)生。換言之，即一切國(guó)家機(jī)構(gòu)均由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生。因此，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，其性質(zhì)自然是國(guó)家機(jī)構(gòu)，也自然與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)一樣，屬于一種國(guó)家機(jī)關(guān)。在現(xiàn)有的憲法規(guī)范中，并無(wú)“國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)”這一概念。改革之前，在行政權(quán)力體系內(nèi)部設(shè)有行政監(jiān)察部門，從屬于行政機(jī)關(guān)，但國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立后，其性質(zhì)將完全不同于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。其將成為一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)構(gòu)——國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，不再是從屬于行政機(jī)關(guān)的一部分。而且，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)也作為獨(dú)立的憲法主體受同級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督。第二，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)在功能定位上有所差異。在我國(guó)，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一是中國(guó)實(shí)行依法治國(guó)所要堅(jiān)持的基本原則。黨的機(jī)構(gòu)和國(guó)家機(jī)構(gòu)合署辦公，往往可以發(fā)揮更大的優(yōu)勢(shì)，是將“八二憲法”關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一”這一政治原則的進(jìn)一步“法權(quán)化”。③《方案》規(guī)定了“黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)合署辦公”，但這既不意味將用紀(jì)律檢查方法代替監(jiān)察手段，也并沒有將紀(jì)委的職能范圍擴(kuò)大到黨派范圍之外。雖然這種合署類似于黨的中央軍事委員和國(guó)家的中央軍事委員會(huì)的關(guān)系，④但軍事委員會(huì)只有國(guó)家一級(jí)，而監(jiān)察委員會(huì)除了中央一級(jí)以外，各地方均會(huì)設(shè)立。此外，黨的機(jī)構(gòu)和國(guó)家機(jī)構(gòu)在性質(zhì)和職能方面也存在巨大差異，黨的機(jī)構(gòu)由黨的代表大會(huì)產(chǎn)生，依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)行使職權(quán)；而國(guó)家機(jī)構(gòu)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，依據(jù)《憲法》和相關(guān)法律行使職權(quán)。因此，所謂的合署辦公其實(shí)是追求兩者的合作與分工，避免了反腐過(guò)程中的職權(quán)沖突和盲區(qū)現(xiàn)象。其中，合作強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)性，這既是黨的先進(jìn)性體現(xiàn)，又有助于保障監(jiān)察的大致方向，更是“充分顯示了政黨在反腐敗中的中心地位”；⑤分工意味著紀(jì)委和監(jiān)察委員會(huì)各司其職，在不同的領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行具有針對(duì)性的監(jiān)督，形成了監(jiān)督的合力，提升了監(jiān)督的效能，并最終有助于保障監(jiān)督的效果。因此，合署辦公“合而不同”，紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察的“雙軌模式”不僅不會(huì)出現(xiàn)功能沖突和職責(zé)推諉的現(xiàn)象，反而在一定程度上豐富了中國(guó)特色的權(quán)力監(jiān)督體系，并實(shí)現(xiàn)了黨和國(guó)家監(jiān)督權(quán)力的全覆蓋。⑥第三，監(jiān)察委員會(huì)職能大于行政監(jiān)察，但不能替代檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！缎姓O(jiān)察法》第2條規(guī)定了行政監(jiān)察的性質(zhì)與職能，即人民政府內(nèi)設(shè)的職能部門，其從屬于行政序列，具有鮮明的行政屬性，其監(jiān)察的范圍也限定在國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員之內(nèi)。即便是第8條又進(jìn)一步明確規(guī)定了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，但并未改變其性質(zhì)與職能。而監(jiān)察委員會(huì)則擴(kuò)大了監(jiān)察的對(duì)象，將中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)機(jī)關(guān)、各級(jí)人大及人大常委會(huì)機(jī)關(guān)、各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、各級(jí)政協(xié)機(jī)關(guān)、各級(jí)審判機(jī)關(guān)、各級(jí)檢察機(jī)關(guān)、派機(jī)關(guān)、部分社會(huì)團(tuán)體機(jī)關(guān)的工作人員均納入到國(guó)家監(jiān)察的范圍之內(nèi)，力圖實(shí)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象全覆蓋。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督源于《憲法》第129條的明確規(guī)定——檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督指人民檢察院通過(guò)參與刑事、民事和行政訴訟活動(dòng)，依法對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)和人員的行為是否合法進(jìn)行監(jiān)督。①其獨(dú)特性首先體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的分立，這使得檢察機(jī)關(guān)所行使的檢察權(quán)獨(dú)立于司法機(jī)關(guān)的審判權(quán)以及行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)。其次，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。再次，檢察機(jī)關(guān)的組成人員不得擔(dān)任全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的職務(wù)。正是基于以上三方面原因，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的獨(dú)特性才得以凸顯。不過(guò)，這種檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)特性——檢察權(quán)即法律監(jiān)督權(quán)——僅僅是為了回應(yīng)《憲法》規(guī)定和實(shí)踐背離所作出的初步論斷。在現(xiàn)行法律制度中，檢察權(quán)僅僅作為法律監(jiān)督權(quán)的下位概念而出現(xiàn)，即檢察權(quán)理論和法律監(jiān)督權(quán)理論的外延上存在落差，而這種落差既提供了檢察權(quán)的“可生長(zhǎng)空間”，②又在另一方面說(shuō)明了監(jiān)察權(quán)的可能性。監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然整合了檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)和職務(wù)犯罪預(yù)防等三項(xiàng)職能，但這并不意味著監(jiān)察委員會(huì)成立后，可以完全行使檢察機(jī)關(guān)的職能，替代檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)仍然保留了一定的監(jiān)督權(quán)，即對(duì)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查的法律監(jiān)督、對(duì)涉嫌違法犯罪的批準(zhǔn)逮捕、提起公訴、民事行政檢察、提起公益訴訟等。因此，國(guó)家監(jiān)察體制改革雖然對(duì)現(xiàn)有檢察機(jī)關(guān)的憲法職權(quán)有所調(diào)整，但也可能成為優(yōu)化檢察院憲法職權(quán)的契機(jī)。③當(dāng)然，隨著國(guó)家監(jiān)察改革的完成，檢察機(jī)關(guān)是否可以在《憲法》第135條的框架內(nèi)落實(shí)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)行使行為的制約，④即檢察機(jī)關(guān)仍可以對(duì)公職人員（包括監(jiān)察委員會(huì)及其工作人員）的職權(quán)行使監(jiān)督還需要觀察和討論。第四，當(dāng)前的法律所調(diào)整的法律關(guān)系并不能適用于監(jiān)察委員會(huì)。不同的法律具有不同的調(diào)整對(duì)象，當(dāng)前并沒有一部可以完全適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律。若是按照一般法理，“監(jiān)察法”所調(diào)整的法律關(guān)系主客體分別是監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察對(duì)象，理清監(jiān)察法律關(guān)系是實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察的重要手段和方式，因?yàn)椤胺ㄖ蔚囊粋€(gè)重要特征是制度的統(tǒng)一性，而不要輕易有‘例外’，如果確實(shí)需要特別對(duì)待，則需要說(shuō)明理由以證明其合理性”。⑤國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)作為與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)地位平等的國(guó)家機(jī)構(gòu)，應(yīng)該具有屬于自己的“基本法”（國(guó)家監(jiān)察法）以及組織法（監(jiān)察委員會(huì)組織法）。當(dāng)然，這種區(qū)分主要是基于《國(guó)家監(jiān)察法》和《監(jiān)察委員會(huì)組織法》的不同屬性?！秶?guó)家監(jiān)察法》需要明確規(guī)定國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)、職權(quán)以及監(jiān)察的手段和對(duì)象；而《監(jiān)察委員會(huì)組織法》則需要從方式和程序方面確定其職權(quán)，并規(guī)定如何保障、監(jiān)督其職權(quán)的實(shí)現(xiàn)。從現(xiàn)有改革思路來(lái)看，在中國(guó)憲法體制下，未來(lái)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是一個(gè)新的國(guó)家機(jī)構(gòu)，將被憲法授予國(guó)家監(jiān)察權(quán)，并與人大體制下行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)形成平行結(jié)構(gòu)。因此，這也使得中國(guó)憲法體制在國(guó)家機(jī)構(gòu)以及相應(yīng)的國(guó)家權(quán)力類型方面實(shí)現(xiàn)了新發(fā)展。不過(guò)，值得指出的是，國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)和國(guó)家監(jiān)察權(quán)的產(chǎn)生，并不是簡(jiǎn)單地將行政監(jiān)察權(quán)上升為國(guó)家監(jiān)察權(quán)，而是將行政監(jiān)察權(quán)、部分檢察院職權(quán)進(jìn)行整合以后所形成的新的國(guó)家權(quán)力類型。也因此，國(guó)家監(jiān)察改革在使國(guó)家權(quán)力體系豐富和發(fā)展的同時(shí)，對(duì)國(guó)家權(quán)力體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性也提出了新的更高要求。這就猶如一個(gè)儀器設(shè)備，它的構(gòu)造越精細(xì)、越復(fù)雜，也許越不容易出錯(cuò)，但是一旦出錯(cuò)，修復(fù)的難度就很大。為此，必須通過(guò)對(duì)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，以中國(guó)憲法體制為基礎(chǔ)框架，在未來(lái)相關(guān)法律修改和法律制定過(guò)程中，對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)力進(jìn)行合法和科學(xué)的配置。

四、國(guó)家監(jiān)察權(quán)的合憲性配置

按照人大憲法體制下的權(quán)力配置要求，國(guó)家監(jiān)察權(quán)的配置包括橫向配置和縱向配置兩個(gè)維度。在橫向維度上，需要解決國(guó)家監(jiān)察權(quán)自身的權(quán)力范圍以及在橫向上同其他國(guó)家權(quán)力之間的憲法關(guān)系。在縱向維度上，需要明確在國(guó)家監(jiān)察權(quán)力體系內(nèi)部，上級(jí)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)和下級(jí)國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)在憲法上的關(guān)系。同時(shí)，國(guó)家監(jiān)察權(quán)力的配置還應(yīng)該遵守保障公民權(quán)利的憲法要求。（一）橫向與縱向維度的權(quán)力配置。1.橫向維度首先，需要明確國(guó)家監(jiān)察權(quán)的對(duì)象、范圍和方式。從《決定》《方案》和三地試點(diǎn)情況來(lái)看，監(jiān)察權(quán)的出現(xiàn)打破了傳統(tǒng)的監(jiān)督格局即黨紀(jì)、國(guó)法和政紀(jì)三分格局，①其涵蓋的監(jiān)督對(duì)象既包括了《行政監(jiān)察法》所規(guī)定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，又將立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、各黨派和主要人民團(tuán)體的公職人員以及政府任命的國(guó)企管理人員等也納入監(jiān)察的范圍，力圖實(shí)現(xiàn)監(jiān)察范圍的全覆蓋、無(wú)死角。在明確監(jiān)督對(duì)象和范圍后，還需要進(jìn)一步明確監(jiān)察權(quán)的具體類型。按照《決定》《方案》要求，試點(diǎn)地方的監(jiān)察委員會(huì)享有監(jiān)督、調(diào)查和處置3項(xiàng)職權(quán)，以及包括詢問(wèn)、查封、扣押、留置在內(nèi)的12項(xiàng)監(jiān)察措施。對(duì)此，需要相關(guān)法律作出明確規(guī)定。②其次，國(guó)家監(jiān)察權(quán)同其他國(guó)家權(quán)力的憲法關(guān)系也是橫向權(quán)力配置的重點(diǎn)。在人大憲法體制下，國(guó)家監(jiān)察權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)如何形成協(xié)調(diào)的權(quán)力體系，是國(guó)家監(jiān)察權(quán)配置的重點(diǎn)，其核心是保證國(guó)家監(jiān)察權(quán)的實(shí)現(xiàn)以及對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督。（1）進(jìn)一步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。“打鐵還需自身硬”，作為黨領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，必須不斷加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，即紀(jì)委監(jiān)督以及上級(jí)監(jiān)督。不僅要通過(guò)完善民主集中制將民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主有機(jī)集合起來(lái)，把上級(jí)對(duì)下級(jí)、同級(jí)之間的監(jiān)督充分有效地調(diào)動(dòng)起來(lái)，還需要嚴(yán)格執(zhí)行《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》以及《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督。（2）落實(shí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，監(jiān)察委員會(huì)主任由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，監(jiān)察委員會(huì)副主任、委員，由監(jiān)察委員會(huì)主任提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命。因此，可以設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)定期向本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)報(bào)告工作的制度，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督。（3）充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。例如，在監(jiān)察委員會(huì)處理職務(wù)犯罪案件的過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)其中是否起訴以及批捕合法性等問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督；而審判機(jī)關(guān)可以對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身濫用職權(quán)的違法行為在訴訟過(guò)程中依法實(shí)施監(jiān)督。（4）拓展社會(huì)監(jiān)督的可行措施，以保障監(jiān)督的多元性和廣泛性。監(jiān)察委員會(huì)可以將每年處理的相關(guān)非涉密案件的具體情況向社會(huì)大眾公布，監(jiān)察工作白皮書；定期舉行新聞會(huì)，重大、典型案件的進(jìn)程。而且，還可以通過(guò)官方的電視新聞媒體、報(bào)刊紙質(zhì)媒介、微信微博等自媒體最新動(dòng)態(tài)，方便社會(huì)大眾和輿論媒體的監(jiān)督。2.縱向維度在縱向維度，國(guó)家監(jiān)察權(quán)力的上下級(jí)關(guān)系也是關(guān)系到國(guó)家監(jiān)察權(quán)力能否順利運(yùn)行的重要因素。目前，無(wú)論是學(xué)術(shù)討論，還是地方改革試點(diǎn)對(duì)此問(wèn)題關(guān)注并不多。按照我國(guó)憲法體制，國(guó)家權(quán)力的上下級(jí)憲法關(guān)系主要包括兩種類型：（1）上下級(jí)監(jiān)督關(guān)系，比如人民法院的上下級(jí)關(guān)系；（2）上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，比如行政機(jī)關(guān)的上下級(jí)關(guān)系、檢察機(jī)關(guān)的上下級(jí)關(guān)系。同類國(guó)家機(jī)構(gòu)的上下級(jí)關(guān)系模式取決于此類國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)和功能發(fā)揮。根據(jù)試點(diǎn)情況及所公布的《監(jiān)察法（草案）》來(lái)看，監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行對(duì)上一級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、受上一級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制。這完全不同于檢察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)?？梢姡瑖?guó)家監(jiān)察委員會(huì)的體制具有比檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和政府系統(tǒng)內(nèi)部縱向關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)性更強(qiáng)的特性，與人民法院內(nèi)部的縱向關(guān)系更有較大差別。①不過(guò)，由于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)實(shí)行與紀(jì)委合署辦公，那么紀(jì)委的上下級(jí)關(guān)系必然會(huì)影響到國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的關(guān)系。按照《黨章》第43條規(guī)定，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。因此，監(jiān)察委員會(huì)的上下級(jí)關(guān)系將采用上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系模式下，在案件管轄方面的權(quán)限分工就顯得十分重要。對(duì)此，需要《國(guó)家監(jiān)察法》進(jìn)行明確，以保障國(guó)家監(jiān)察權(quán)在縱向配置層面的科學(xué)性。（二）人權(quán)保障功能的實(shí)現(xiàn)。正是通過(guò)縱向和橫向的權(quán)力配置，保障了監(jiān)察權(quán)的合憲性。值得指出的是，憲法對(duì)于權(quán)力配置的目的不僅僅只是滿足限權(quán)的要求，還要兼顧到人權(quán)保障的面向。因此，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行憲法體制下對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行有效配置的同時(shí)，還應(yīng)考慮憲法保障人權(quán)功能的實(shí)現(xiàn)。一個(gè)憲法意義上的國(guó)家監(jiān)察權(quán)不應(yīng)該妨礙國(guó)家權(quán)力的有效行使或憲法體制的有效運(yùn)行，這是對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行有效配置的最低要求。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)致力于實(shí)現(xiàn)憲法人權(quán)保障的終極目的。人民通過(guò)行使制憲權(quán)制定憲法，這不僅說(shuō)明一切權(quán)力屬于人民的表層意義；還在深層意義上暗含著一切權(quán)力均需保障人權(quán)的最終目標(biāo)。監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行也是如此。憲法明確規(guī)定尊重和保障人權(quán)，國(guó)家監(jiān)察權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的一種類型，必須遵守人權(quán)保障的要求。若非如此，國(guó)家監(jiān)察權(quán)也會(huì)墮落，與封建時(shí)代監(jiān)察御史權(quán)力并無(wú)二致了，也就僅僅變成了一個(gè)監(jiān)察權(quán)，成為上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行監(jiān)督、檢察、評(píng)估的控制方式，或者淪為中央集權(quán)的政治手段，亦或是維護(hù)皇權(quán)的階級(jí)工具，它的目標(biāo)絕對(duì)不指向保護(hù)公民的權(quán)利。五、結(jié)語(yǔ)黨的十八屆三中全會(huì)后中國(guó)進(jìn)入了全面深化改革時(shí)期，與行政體制改革和司法體制改革相應(yīng)的監(jiān)察體制變革更是凸顯了全面深化改革的題中之意。這種國(guó)家體制的重大變革并非單純授權(quán)和立法足以實(shí)現(xiàn)，②但筆者認(rèn)為，雖然在人民代表大會(huì)的憲法體制下存在包容多元權(quán)力的框架，但在程序上，全國(guó)人民代表大會(huì)并不享有新設(shè)國(guó)家權(quán)力的職能，無(wú)論是授權(quán)還是立法，均不足以實(shí)現(xiàn)此目的。因此，監(jiān)察體制的變革只能通過(guò)修憲實(shí)現(xiàn)。此外，人民代表大會(huì)以及“一府兩院”均是憲法所創(chuàng)設(shè)，也無(wú)法享有授權(quán)和立法實(shí)現(xiàn)監(jiān)察體制變革的形式要求。而且，指出，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革”。①可見，監(jiān)察體制變革必須于法有據(jù)，即各個(gè)具體環(huán)節(jié)和舉措皆符合《憲法》第5條規(guī)定的“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的要求。②若如此，必須先通過(guò)修改憲法將其納入法治軌道，促成監(jiān)察體制變革符合社會(huì)主義法治理念的應(yīng)然與實(shí)然之內(nèi)涵，方可最終實(shí)現(xiàn)監(jiān)察體制之變革。當(dāng)然，具體如何修改憲法，還有待試點(diǎn)工作完成。就目前公布的情況而言，試點(diǎn)工作已經(jīng)過(guò)半，其已經(jīng)取得了不少成果。在確認(rèn)改革成果時(shí)，可以根據(jù)實(shí)際情況，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)原有實(shí)踐作出相應(yīng)調(diào)整，以保障改革和決策的科學(xué)性。而且憲法修改是國(guó)家政治生活的重大事項(xiàng)，勢(shì)必需要采取慎之又慎的態(tài)度，充分考量各方面因素以應(yīng)對(duì)修憲在客觀層面的復(fù)雜性和不確定性。鑒于此，在全面深化改革的背景下，有必要對(duì)整個(gè)國(guó)家權(quán)力做出系統(tǒng)性的全盤統(tǒng)籌和頂層設(shè)計(jì)，整體平穩(wěn)地推進(jìn)監(jiān)察體制變革，妥善慎重修改憲法，從而構(gòu)建或重塑出合法的、合理的、科學(xué)的國(guó)家政治體制。這既是全面深化改革的應(yīng)有之義，也是理論界和實(shí)務(wù)部門當(dāng)下面對(duì)的重大課題。另外，國(guó)家監(jiān)察體制改革因?yàn)樯婕皣?guó)家權(quán)力體系的調(diào)整，不僅僅只是一個(gè)重大改革措施的推行問(wèn)題，更是一個(gè)對(duì)中國(guó)憲法體制發(fā)展具有重要影響的改革。通過(guò)國(guó)家權(quán)力體系的重新調(diào)整，正在使得中國(guó)憲法體制發(fā)展的路徑由過(guò)去以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革以及政府權(quán)力與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整為主，逐步過(guò)渡到對(duì)憲法體制下國(guó)家權(quán)力類型的整體調(diào)整與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革協(xié)調(diào)并舉?？梢哉f(shuō)，國(guó)家監(jiān)察體制改革反映出了中國(guó)憲法體制發(fā)展路徑的進(jìn)一步調(diào)整。

作者:劉茂林 單位:中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)