導(dǎo)語：礦產(chǎn)資源法的憲法原則探索一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：蔣承菘

制定與修改任何自然資源法律都有三個影響因素:一是憲法原則;二是經(jīng)濟體制改革進程;三是法律科學(xué)完善程度。憲法是國家根本大法,是各項法律的準(zhǔn)則。但是,憲法內(nèi)容在不同經(jīng)濟體制下的表現(xiàn)形式可以不同,例如憲法規(guī)定礦產(chǎn)資源國家所有,在計劃經(jīng)濟體制下,礦產(chǎn)資源的所有者、生產(chǎn)者、經(jīng)營者三位一體,即礦產(chǎn)資源國家所有,國家投資進行勘查與開發(fā),開發(fā)的礦產(chǎn)資源無償提供給國有企業(yè)使用,因此憲法中規(guī)定的礦產(chǎn)資源國家所有是以礦產(chǎn)資源無償使用、礦業(yè)權(quán)無償取得的形式來表現(xiàn)的。但是,在市場經(jīng)濟體制下,由于投資主體多元化,必然使礦產(chǎn)資源國家所有的表現(xiàn)形式為礦產(chǎn)資源有償使用、礦業(yè)權(quán)有償取得。法律也是一門科學(xué),要不斷實踐、不斷總結(jié)、不斷完善。隨著法律科學(xué)的不斷完善,憲法的各項原則才能正確貫徹。在這三個因素中,憲法原則是根本性的,是決定因素。本文主要討論制定與修改礦產(chǎn)資源法的憲法原則。

一、自然資源法律的憲法原則與礦產(chǎn)資源法的憲法原則

1954年,我國制定了第一部憲法,這部憲法開創(chuàng)了中華人民共和國憲政的歷史。近50年來,憲法經(jīng)過了三次大的修改,分別為1975年、1978年和1982年,此外還經(jīng)歷了數(shù)次小的修改。從1988年起,即以修正案的形式修改憲法,到目前為止已有1988年、1993年、1999年和2004年四個修正案,憲法修改程序已進入規(guī)范化軌道。應(yīng)該看到,關(guān)于自然資源法律規(guī)范的憲法原則已經(jīng)基本確立。第一部憲法已將有關(guān)自然資源的法律規(guī)范問題寫入其中,其第六條第二款中明確規(guī)定:/礦藏、水流,由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源,都屬于全民所有。0這就明確了條文中所列自然資源的權(quán)屬,即歸全民所有。憲法第八條第一款又規(guī)定:/國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。0這就承認(rèn)了農(nóng)民對部分土地的所有權(quán)。1975年,對憲法修改時保留了這些規(guī)定。1978年,修改憲法時對有關(guān)自然資源的法律規(guī)范問題略作調(diào)整,在原第六條中將其他資源改為其他陸海資源。這一修改十分重要,對海洋資源的權(quán)屬作了明確規(guī)定,即一切海洋資源,包括一切海域、海島、海礁和灘涂,以及海洋中的各種生物資源、礦物資源和海水均為國家所有。1982年,對憲法作了大量修改,其中有關(guān)自然資源的法律規(guī)范問題同時作了歷史上最大改動。憲法第九條第一款繼續(xù)明確了我國自然資源的權(quán)屬問題,其第二款對自然資源的合理利用和保護內(nèi)容作了相應(yīng)增補。由此可以看出,我國憲法有關(guān)自然資源法律規(guī)范問題在1982年前,由于歷史原因和人們認(rèn)識的局限性,主要著重于對自然資源權(quán)屬問題的法律規(guī)范,1982年修憲期間,由于人類對利用自然資源認(rèn)識的不斷提高,一些思想和理念必然反映到憲政制度之中,使這次修改后的憲法中關(guān)于自然資源法律規(guī)范問題增加了有關(guān)利用和保護的內(nèi)容?？v觀憲法全部內(nèi)容可以看出,憲法對自然資源法律規(guī)范可以歸納為五個方面:1.關(guān)于自然資源的權(quán)屬問題。我國憲法對自然資源的權(quán)屬問題的原則規(guī)定是較為清楚的,即沒有明確規(guī)定私人對自然資源的所有權(quán),自然資源的所有權(quán)歸屬主要包括兩個方面:一是國家所有即全民所有;二是集體所有。對此需要把握如下原則:其一,礦藏、水流和城市土地為單一國家所有制;其二,森林、山嶺、草原、荒地、灘涂為雙重所有制,即包括國家所有和集體所有,但后者是有條件的,必須有法律規(guī)定,否則均為國家所有;其三,農(nóng)村和城市郊區(qū)土地也有國家所有和集體所有兩種形式,但國家所有也有一個前提條件,就是必須有法律規(guī)定,否則均為集體所有;其四,宅基地和自留地、自留山屬于集體所有;其五,上述以外的一切自然資源均應(yīng)為國家所有。2.關(guān)于利用自然資源的憲法原則問題。國家保障自然資源的合理利用是憲法關(guān)于規(guī)范人類利用自然資源的最基本的原則。其含義有二:一是對自然資源應(yīng)當(dāng)合理利用;二是國家要保障自然資源的合理利用。3.關(guān)于保護自然資源的憲法原則。憲法沒有從整體上對自然資源保護作規(guī)定,憲法第九條第二款規(guī)定,保護珍貴的動物和植物。這一憲法原則十分明確,對于珍貴的動物和植物不得利用而強調(diào)保護。4.關(guān)于國家有權(quán)征收與征用土地的憲法原則。憲法第十條第二款規(guī)定,國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收與征用。這一條款可以視為對土地權(quán)屬問題規(guī)定的補充。5.關(guān)于禁止侵占或者破壞自然資源行為的強制性憲法原則。憲法第九條第二款已明確規(guī)定,禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。憲法以強制性條款保證有關(guān)自然資源權(quán)屬和合理利用自然資源、保護珍貴動物和植物規(guī)定的憲法原則的實現(xiàn)。礦產(chǎn)資源是自然資源中的一種,因此憲法關(guān)于自然資源法律規(guī)范的上述基本原則同樣適用于礦產(chǎn)資源。這些原則也可以歸納為三個方面:礦產(chǎn)資源為單一國家所有的憲法原則;國家保障礦產(chǎn)資源合理利用的憲法原則;禁止侵占或者破壞礦產(chǎn)資源的強制性憲法原則。制定與修改礦產(chǎn)資源法時應(yīng)遵循上述原則。

二、從礦產(chǎn)資源的自然屬性出發(fā),全面認(rèn)識、正確把握礦產(chǎn)資源國家所有的憲法原則

礦產(chǎn)資源是自然資源的種類之一。它與其它自然資源有許多共同自然屬性,但同時也具有一些特殊的自然屬性,這些特殊的自然屬性主要是指不可再生的耗竭性與隱蔽性。這些特殊的自然屬性決定了礦產(chǎn)資源權(quán)屬的一些特殊性。礦產(chǎn)資源是一種不可再生的自然資源。它與土地資源不同,土地資源是非耗竭性資源,被利用時以勞動資料形式出現(xiàn),不消耗自身,也不加入到產(chǎn)品之中。礦產(chǎn)資源被利用時以勞動對象形式出現(xiàn),消耗自身而加入到產(chǎn)品之中,而且消耗后不可再生。雖然礦產(chǎn)資源與森林資源、草原資源和生物資源同屬耗竭性資源,但是森林、草原和生物資源都可以通過種植、繁殖實現(xiàn)再生,而礦產(chǎn)資源則不可再生。人們不僅要問這種不可再生的耗竭性資源的權(quán)屬和價值將如何體現(xiàn)?礦產(chǎn)資源被開采后,其實物形態(tài)消失,但其價值則轉(zhuǎn)移到礦產(chǎn)品之中,顯然,礦產(chǎn)資源的價值包含在礦產(chǎn)品價值之中。由于礦產(chǎn)資源是不可再生的,因此我們可以從礦產(chǎn)品的價值中提取礦產(chǎn)資源的價值。這也是國際慣例,國際上通稱權(quán)利金或礦區(qū)使用費,我國稱為礦產(chǎn)資源補償費。權(quán)利金的概念比較確切,它較清楚地體現(xiàn)了礦產(chǎn)資源所有者的財產(chǎn)關(guān)系。還應(yīng)提到的是,目前我國礦法中還規(guī)定應(yīng)收取礦產(chǎn)資源稅,應(yīng)該看到資源稅是國家憑借行政權(quán)力參與礦業(yè)收益的分配。在市場經(jīng)濟體制下,凡是能用財產(chǎn)權(quán)來說明經(jīng)濟關(guān)系的就不宜用行政權(quán)力,更何況現(xiàn)行法規(guī)中資源補償費和資源稅均從礦產(chǎn)品價值中提取,只不過一個是從價提取,一個是從量提取,實際上是重復(fù)提取。至于如何體現(xiàn)不可再生的耗竭性礦產(chǎn)資源的權(quán)屬,應(yīng)考慮礦產(chǎn)資源的另一個自然屬性,即礦產(chǎn)資源的隱蔽性。由地質(zhì)作用形成的礦產(chǎn)資源往往隱蔽于地下,要通過一定的物化勞動才能發(fā)現(xiàn)它,利用它,即通過地質(zhì)勘查活動發(fā)現(xiàn)它,通過開采活動利用它。這種勘查發(fā)現(xiàn)與開采利用的權(quán)利通常稱為礦業(yè)權(quán)。誰具有這種權(quán)利?無疑是礦產(chǎn)資源的所有者。這就是不可再生的耗竭性礦產(chǎn)資源所有者權(quán)屬的表現(xiàn)形式。所有者可以自身行使這種權(quán)利,也可以出讓這種權(quán)利,在不同的經(jīng)濟體制下可以選擇不同的模式。在市場經(jīng)濟體制下,我們采用了后者,即采用所有權(quán)與礦業(yè)權(quán)相分離的模式。根據(jù)物權(quán)理論,礦業(yè)權(quán)通常屬于特許用益物權(quán),即特許的礦業(yè)權(quán)人可以合法利用礦產(chǎn)資源所有者的財產(chǎn)創(chuàng)造財富。但仔細(xì)分析,并非全然如此,應(yīng)該看到礦產(chǎn)資源的利用要經(jīng)過三個階段,即發(fā)現(xiàn)、評價與開發(fā),發(fā)現(xiàn)要回答有沒有礦的問題;評價要回答有多少礦及礦的質(zhì)量如何的問題,以便作出礦床開采的經(jīng)濟可行性評價;開發(fā)是指開采礦產(chǎn)資源,提供利用。從嚴(yán)格意義上講,發(fā)現(xiàn)階段尚不存在用益物權(quán),因為這個階段礦床尚未發(fā)現(xiàn),所有者的財產(chǎn)仍屬虛構(gòu),既然財產(chǎn)是虛構(gòu)的,用益物權(quán)就不存在。這個階段投資的風(fēng)險大,為了鼓勵投資者,常常把這個階段的地質(zhì)工作列入公益性工作,而不列入礦業(yè)權(quán)中,也可以鼓勵法人投資公益性地質(zhì)工作,法人應(yīng)承諾地質(zhì)工作成果為社會公眾所用,但可以無償取得所發(fā)現(xiàn)礦床的礦業(yè)權(quán)。這樣礦業(yè)權(quán)就可以理解為評價與開采礦產(chǎn)資源的權(quán)利。設(shè)立礦業(yè)權(quán)與出讓礦業(yè)權(quán)是所有者的權(quán)益,管理礦業(yè)權(quán)是國家的行政權(quán)力。在研究礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益時,必須注意其與土地資源所有者的關(guān)系,這是因為礦產(chǎn)資源往往與土地資源位于同一空間之中,相互緊密聯(lián)系。由于我國土地資源既有國家所有又有集體所有,因此處理好兩者關(guān)系就顯得十分重要。我國現(xiàn)行礦法規(guī)定,礦產(chǎn)資源屬于國家所有,地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán),不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變,這是十分必要的。

三、全面理解、切實遵循合理利用礦產(chǎn)資源的憲法原則

正如前面所述,這項憲法原則的確立反映了人們對利用礦產(chǎn)資源認(rèn)識的不斷提高,人們已經(jīng)認(rèn)識到資源是稀缺的,不是無限的,礦產(chǎn)資源更是不可再生的,因此珍惜資源、合理利用資源已成為人們的自覺行動。從這個意義上說,這項憲法原則是制定與修改礦產(chǎn)資源法的關(guān)鍵內(nèi)容所在。認(rèn)真實施這項憲法原則應(yīng)把握以下幾方面:1.確立以礦產(chǎn)資源全球配置為主導(dǎo)的礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控機制。礦產(chǎn)資源分布極不均勻,任何一個國家不能擁有所有種類的礦產(chǎn)資源,現(xiàn)代化建設(shè)必然要利用全球資源;經(jīng)濟全球化決定了礦產(chǎn)資源配置的全球化,它已使任何一個國家的礦業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)都會自覺或不自覺地參與到全球礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)的競爭中去。我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,也必然要求實行全球資源配置。與其說我國礦產(chǎn)資源面臨嚴(yán)峻形勢,不如說我國面臨著世界礦產(chǎn)資源日益被壟斷的形勢。礦產(chǎn)資源規(guī)劃要立足在全球化配置資源的基礎(chǔ)上,這是最合理利用我國礦產(chǎn)資源的關(guān)鍵。規(guī)劃既要有科學(xué)性,又要保持嚴(yán)肅性,還應(yīng)有靈活性,要根據(jù)全球資源形勢的變化和我國資源的需求及時調(diào)整,這就要求規(guī)劃具有明確的法律地位。2.確立在礦產(chǎn)資源勘查與開發(fā)過程中合理利用資源的憲法原則。節(jié)約資源是我國的國策之一,節(jié)約資源要從源頭上抓起,即從勘查與開發(fā)過程著手?？辈榕c開發(fā)礦產(chǎn)資源是一項知識密集和資金投入較大的生產(chǎn)活動,因此必須建立準(zhǔn)入制度;鑒于我國礦產(chǎn)資源共生與伴生元素多的特點,要堅持綜合勘查、綜合利用的方針;根據(jù)我國礦產(chǎn)資源大礦少、小礦多和富礦少、貧礦多的現(xiàn)狀,必須實施開發(fā)規(guī)模要與礦床規(guī)模相適應(yīng)的辦法;應(yīng)制定開采回采率、采礦貧化率與選礦回收率的下限指標(biāo),并不斷適當(dāng)調(diào)整,使/三率0水平不斷提高;要加大資源二次利用的力度,做好尾礦、廢礦石的利用,充分發(fā)揮資源利用的潛力。3.確立在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護的方針。礦產(chǎn)資源的開發(fā)不可避免地會影響與破壞周圍的其它資源和環(huán)境,因此必須堅持開發(fā)前的資源與環(huán)境影響的評估,進行效益對比,凡是資源與環(huán)境影響的負(fù)效益大于礦產(chǎn)資源開發(fā)效益時,礦產(chǎn)資源就不得開發(fā)。開發(fā)中與開發(fā)后要設(shè)法恢復(fù)被破壞的資源與環(huán)境,使礦產(chǎn)資源開發(fā)所帶來的其它資源和周圍環(huán)境影響減到最小。4.依靠科技創(chuàng)新、依靠政策調(diào)控,努力落實、合理利用礦產(chǎn)資源這項憲法原則。勘查、開發(fā)礦產(chǎn)資源是一項知識密集型產(chǎn)業(yè),勘查、開發(fā)過程中合理利用礦產(chǎn)資源更需要科學(xué)技術(shù)的不斷創(chuàng)新,開發(fā)過程中如何減少對其它資源和環(huán)境的影響,如何恢復(fù)資源的功能和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境更是一門正探索之中的科學(xué)。因此,從某種意義上講,科技創(chuàng)新是實現(xiàn)這項憲法原則的關(guān)鍵所在,必須鼓勵與支持一切有利于礦產(chǎn)資源合理利用的科學(xué)研究成果和技術(shù)創(chuàng)新成果。要采用政策調(diào)動礦業(yè)權(quán)人積極使用新方法、新技術(shù),促進礦產(chǎn)資源的合理利用?？梢酝ㄟ^調(diào)節(jié)權(quán)利金與各種稅費的政策,把權(quán)利金、稅費與合理利用礦產(chǎn)資源聯(lián)系起來,有效地促進這項憲法原則的實現(xiàn)。四、確保禁止侵占或者破壞礦產(chǎn)資源的強制性憲法原則得以實施憲法第九條第二款規(guī)定,禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞礦產(chǎn)資源。這是憲法為了保障礦產(chǎn)資源的權(quán)屬和合理利用所規(guī)定的一條強制性條款。這個條款要把握兩點:一是條款的內(nèi)涵;另一個是如何保證條款的實施。這個條款的內(nèi)涵包括四個方面內(nèi)容:即何為侵占礦產(chǎn)資源,何為破壞礦產(chǎn)資源,任何組織與個人的含義以及任何方式的含義。所謂侵占礦產(chǎn)資源,是指侵占礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益或者侵占了依法取得礦業(yè)權(quán)的礦業(yè)權(quán)人權(quán)益。憲法規(guī)定我國礦產(chǎn)資源為單一國家所有,即全民所有。國家依法收取權(quán)利金、依法出讓礦業(yè)權(quán),這些都是礦產(chǎn)資源國家所有者的權(quán)益。礦業(yè)權(quán)人依法取得礦業(yè)權(quán)就獲得了勘查與開發(fā)礦產(chǎn)資源的權(quán)利,這些權(quán)利都應(yīng)受到法律保護。因此不依法收取、繳納與使用權(quán)利金即礦產(chǎn)資源補償費、違法出讓礦業(yè)權(quán)、無證勘查與開發(fā)礦產(chǎn)資源、越界開采礦產(chǎn)資源的都應(yīng)屬侵占礦產(chǎn)資源之列。所謂破壞礦產(chǎn)資源是指采用國家明令禁止的方法或者是采用非開發(fā)方案中所批準(zhǔn)的開采方法,導(dǎo)致礦產(chǎn)資源無法利用,或者是導(dǎo)致礦產(chǎn)資源的價值喪失或減少的行為。任何組織或者個人是指包括黨、政、軍、各類社會團體、各類企事業(yè)單位的法人或任何自然人。任何方式是指一切活動。綜上所述,這項原則的內(nèi)涵就是禁止包括黨、政、軍在內(nèi)的各種社會團體,各類法人包括自然人,采用任何手段,侵占礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益、侵占合法礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益或者是使用不合法的開采方式破壞礦產(chǎn)資源,導(dǎo)致資源不能利用、喪失與減少礦產(chǎn)資源的價值。強制性就要求對侵占或者破壞礦產(chǎn)資源的各種行為追究相應(yīng)的法律責(zé)任,尤其對情節(jié)嚴(yán)重的,應(yīng)依法給予刑事處分。目前,我國刑法明確規(guī)定了破壞礦產(chǎn)資源罪,民法通則及礦產(chǎn)資源法也對侵占和破壞礦產(chǎn)資源的行為設(shè)定了相應(yīng)的民事責(zé)任和行政責(zé)任。強制性憲法原則的執(zhí)行需要組織保證,除了有相應(yīng)的行政機構(gòu)外,還必須建立相應(yīng)的監(jiān)督部門,獨立承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督任務(wù)。既要監(jiān)督行政部門是否依法行政,又要監(jiān)督礦業(yè)權(quán)人是否依法生產(chǎn)與經(jīng)營,更要嚴(yán)格依法處理侵占與破壞礦產(chǎn)資源的各種行為。礦產(chǎn)資源是一種重要的自然資源,是人類生存與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。新中國成立以來,黨和國家十分重視礦產(chǎn)資源保護,第一部憲法中已對礦產(chǎn)資源權(quán)屬做了十分明確的規(guī)定,后來憲法修改又專門就保障包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源的合理利用做了規(guī)定,與此同時,還對禁止侵占與破壞包括礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源的行為做了強制性要求。1986年,第一部礦產(chǎn)資源法頒布實施。1996年,進行了修改,礦產(chǎn)資源法日趨完善,但由于歷史的局限性與認(rèn)識的滯后性,現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法還不能完全體現(xiàn)憲法有關(guān)自然資源的法律原則,還有待于在深入學(xué)習(xí)憲法的基礎(chǔ)上作進一步修改和完善。