導(dǎo)語：公共行政“身份危機(jī)”及其學(xué)科合法性一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：自公共行政發(fā)展以來，有關(guān)其學(xué)科身份及合法性地位的爭議一直存在。這種源于“政治—行政二分”的公共行政“身份危機(jī)”亟待廓清，而公共行政的“自我意識”的發(fā)展的過程就是對公共行政身份危機(jī)的一次再思考、再梳理。公共行政“身份危機(jī)”在實(shí)證主義、規(guī)范價(jià)值這兩種研究取向的推動下繼續(xù)發(fā)展。公共行政學(xué)界中諸多學(xué)者的理論流派也以各自的觀點(diǎn)力圖破除、彌合公共行政“身份危機(jī)”。推進(jìn)公共行政學(xué)科的合法性的重構(gòu)，有利于化解當(dāng)下“身份危機(jī)”的現(xiàn)實(shí)，促進(jìn)公共行政的發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有效治理。

關(guān)鍵詞：身份危機(jī)；實(shí)證主義；規(guī)范價(jià)值；合法性

自威爾遜的《行政學(xué)之研究》發(fā)表以來，當(dāng)代公共行政發(fā)展僅百余年，在發(fā)展的過程中對“身份危機(jī)”的克服體現(xiàn)在公共行政學(xué)科“自我意識”的逐漸清晰。不論是邏輯實(shí)證主義取向，還是對規(guī)范價(jià)值的堅(jiān)持，兩種不同研究視野的交鋒推動了公共行政向獨(dú)立的道路上更進(jìn)一步。而圍繞著公共行政的研究方法、價(jià)值取向所展開了一系列論戰(zhàn)，這些對話和爭論是有訴求的，也應(yīng)當(dāng)是有結(jié)果的。爭論的結(jié)果無一不指向化解公共行政“身份危機(jī)”這一目的。公共行政“身份危機(jī)”的化解離不開其學(xué)科合法性重構(gòu)。這里所提到的“合法性”不單是指“合乎法律”這一基本概念，更強(qiáng)調(diào)“合理性”及規(guī)范價(jià)值中的“正當(dāng)性”，是一種不僅包含事實(shí)認(rèn)定上的“合法”，更有“正當(dāng)”與“認(rèn)同”，并且側(cè)重于此。

一、公共行政“身份危機(jī)”的實(shí)質(zhì)：公共行政“自我意識”的發(fā)展

公共行政的發(fā)展初期，通過“政治—行政二分”以期將行政獨(dú)立出來。公共行政的“身份危機(jī)”源于“政治—行政二分”的困境，“政治—行政二分”曾是公共行政學(xué)科獨(dú)立的理論起點(diǎn)，威爾遜提出將行政事務(wù)從政治的混亂和沖突中剝離，同時(shí)脫離政治學(xué)的從屬地位，使行政遠(yuǎn)離政治。突出政府應(yīng)用盡量的高效率、低成本來完成工作。“政治—行政二分”主張鮮明，無論是威爾遜還是后期古德諾對此的深化，都以“去政治化、去價(jià)值化”給學(xué)科以定位，幾乎一致地將高效率作為唯一的標(biāo)準(zhǔn)。而事實(shí)上，無論從理論或是現(xiàn)實(shí)來看，政治與行政從未真正分離?！罢巍姓帧睂τ诠残姓暮戏ㄐ詢?nèi)涵，采取了不回避，也不直接面對的態(tài)度，拓展出行政“合理性”的同時(shí)，將“合法性”歸于政治。后期“政治—行政二分”主張不斷地經(jīng)受質(zhì)疑與批判，二分法下的學(xué)科創(chuàng)制基礎(chǔ)遭到撼動，學(xué)科自我建構(gòu)的基點(diǎn)的缺失也使后來“身份危機(jī)”愈發(fā)凸顯。公共行政的“身份危機(jī)”并不是一開始就存在的，公共行政在20世紀(jì)30年代曾處于被廣泛認(rèn)同的“正統(tǒng)時(shí)期”，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的普遍認(rèn)同也使公共行政領(lǐng)域出現(xiàn)“祥和”的氛圍，共同的信念占據(jù)了當(dāng)時(shí)的公共行政發(fā)展。建構(gòu)和爭取共識對于理解當(dāng)代學(xué)科史是必要的。不得不承認(rèn)，“正統(tǒng)時(shí)期”的公共行政一定程度上符合一個(gè)學(xué)術(shù)共同體的普遍共識的這種需要。一方面，公共行政的起源清晰，威爾遜的《行政學(xué)之研究》成為了公認(rèn)的標(biāo)志性起點(diǎn)；另一方面，公共行政的早期經(jīng)典著述及政府雇員的職業(yè)協(xié)會，也使這一學(xué)科有了系統(tǒng)化的文本、制度化的支撐。

自20世紀(jì)40年代開始，公共行政的發(fā)展階段中“正統(tǒng)”公共行政的穩(wěn)定狀態(tài)遭到了諸多學(xué)者的撼動，諸如：芬納、西蒙、沃爾多、達(dá)爾、弗雷德里克森、德魯克、羅森布洛姆等人以不同的聲音展開了對傳統(tǒng)公共行政的批判，這些不同的聲音有著共同的指向：即觸動傳統(tǒng)公共行政曾經(jīng)“學(xué)術(shù)共識”的根基。如：這一過程中，西蒙和沃爾多的思辨方式從公共行政的發(fā)展史上看是無法越過的爭論，一邊，西蒙主張重建一門更加精致，更有效率的科學(xué)；而沃爾多也毫不留情地揭示除了公共行政薄弱的規(guī)范性基礎(chǔ)和對民主內(nèi)涵的忽視。完整地了解“西沃之爭”及其他學(xué)者間的爭論，對于化解公共行政的“身份危機(jī)”來說起到了橋梁作用。這種“反正統(tǒng)”的趨勢源自公共行政內(nèi)在發(fā)展不可避免，甚至說在當(dāng)時(shí)不可調(diào)和的矛盾:技術(shù)理性被曾千呼萬喚置于現(xiàn)代性下的首要位置，而美國的民主傳統(tǒng)又無法對價(jià)值理性避而不談。這二者是公共行政的兩個(gè)不可或缺的部分，技術(shù)理性與價(jià)值理性相互否認(rèn)的邏輯使公共行政的“身份危機(jī)”愈發(fā)突出。而“危機(jī)”一方面確實(shí)代表發(fā)展中的停滯與困境，另一方面，更是探析未來學(xué)科發(fā)展出路的最佳時(shí)機(jī)，是學(xué)者以學(xué)術(shù)爭鳴共同做反思性的努力的重要使命。圍繞著實(shí)證主義、規(guī)范價(jià)值兩種取向，克服“身份危機(jī)”的過程，正是公共行政發(fā)展出“自我意識”的過程。公共行政的“自我意識”是一種能向百余年來發(fā)展歷史學(xué)習(xí)的能力，只有一門學(xué)科真正地發(fā)展出了“自我意識”，才有可能走向成熟，才能清晰地定位學(xué)科的過去、塑造學(xué)科現(xiàn)在的狀態(tài)且有意識地探析學(xué)科的未來發(fā)展路徑。在具體分析公共行政是一門學(xué)科還是一種專業(yè)方面，公共行政缺少本領(lǐng)域自身發(fā)展出來的理論，究其根本，要?dú)w因于公共行政本身是一個(gè)邊界模糊的知識領(lǐng)域。由于缺乏內(nèi)在的理論基礎(chǔ)，公共行政需要從其他學(xué)科引入規(guī)則，使學(xué)科合法性無法確認(rèn)。公共行政人員作為公共行政組織制度與實(shí)踐的連接點(diǎn)，其自身的正當(dāng)性決定著公共行政實(shí)踐的合法性。

二、公共行政“身份危機(jī)”的爭論主線：邏輯實(shí)證主義與規(guī)范價(jià)值研究的交鋒

公共行政的發(fā)展歷程中，在其獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)、社會、政治和意識形態(tài)的影響下，已不斷發(fā)展出與相關(guān)聯(lián)的諸多理論。公共行政的每一階段的發(fā)展都應(yīng)將其置于特定的物質(zhì)環(huán)境與意識形態(tài)框架內(nèi)來加以審視。在公共行政發(fā)展史上，無論哪一階段的發(fā)展，不可避免圍繞著兩條重要的主線即邏輯實(shí)證主義與規(guī)范價(jià)值研究，在這兩條主線的相互碰撞、交融的過程中，才是展現(xiàn)現(xiàn)代公共行政學(xué)完整發(fā)展的過程。實(shí)證主義精神的背后很大程度上是對科學(xué)的方法和精神的依賴，雖然它是一種不完全囿于科學(xué)與技術(shù)的思想體系，但對于“如果我們能測量某種東西，我們就能了解它”，這種對于“測量”工具的推崇的準(zhǔn)則，還是成為了科學(xué)管理發(fā)展的，尤其是起步階段發(fā)展的基點(diǎn)。而科學(xué)管理對公共行政提供了一種啟發(fā)性的視角，科學(xué)管理運(yùn)動發(fā)展出的理論也影響了公共行政的發(fā)展，部分學(xué)者認(rèn)為二者將來有結(jié)合的趨勢。在啟蒙運(yùn)動的影響下，自然科學(xué)獲得了長足的發(fā)展，科學(xué)的貢獻(xiàn)使人們意識到了科學(xué)的力量?？茖W(xué)讓人們擺脫了個(gè)人桎梏的依附狀態(tài)，一改過去不能自主運(yùn)用自己理性的狀態(tài)。進(jìn)而，啟蒙運(yùn)動對思想界造成的震動使其達(dá)成了這樣一種共識：只有科學(xué)才能使人日已掌控實(shí)在，走向進(jìn)步。但僅僅依賴技術(shù)力量，工具性的手段被誤讀為目的本身，這種發(fā)展的向度與“為了實(shí)現(xiàn)人的自由與解放”這一初衷無法契合，而人的尊嚴(yán)、價(jià)值也在這一過程中逐漸被剝離。這也是以西蒙等人為代表的學(xué)者提出了邏輯實(shí)證主義這一方法論來重構(gòu)公共行政的深層次原因。

西蒙思想背后的意蘊(yùn)：一定程度上是追求經(jīng)濟(jì)效率和成果—收益理性的趨勢，而將其他的公共價(jià)值排擠到話語和決策的邊緣地位。如馬爾庫塞所說“關(guān)于目的性、實(shí)用主義、技術(shù)、效率看似價(jià)值中立的理性，實(shí)際上包含了利潤最大化和統(tǒng)治的真實(shí)精神?！倍硪贿叄鲝堃朊裰?、公民權(quán)利等規(guī)范價(jià)值，強(qiáng)調(diào)公共行政就是一種政治理論，不應(yīng)忽視政治維度在公共行政理論實(shí)踐與改革中的重要性。正如沃爾多在其《行政國家》中批判了以“政治—行政二分”為基礎(chǔ)的“正統(tǒng)論”行政學(xué)，對“正統(tǒng)論”行政學(xué)中隊(duì)科學(xué)主義和工具理性的推崇提出質(zhì)疑，同時(shí)主張弱化“決策”與“判斷”之間的區(qū)別，將公共行政在民主制的作用中加以理論化，堅(jiān)定地拒絕行政中立并提倡對專業(yè)化的訴求?！罢y(tǒng)”公共行政興起有賴于美國當(dāng)時(shí)的物質(zhì)環(huán)境、意識形態(tài)，并不是一成不變的真理。然而隨著時(shí)展，“正統(tǒng)論”受到?jīng)_擊。

公共行政發(fā)展過程中就邏輯實(shí)證主義與規(guī)范價(jià)值研究中不能避開的一場爭論就是“西沃之爭”。“西沃之爭”的出現(xiàn)正是在美國公共行政被“身份危機(jī)”所籠罩的時(shí)期?！拔魑种疇帯笔菍W(xué)術(shù)立場、研究視角上的碰撞，這種探索如黑格爾所說的，概念構(gòu)成認(rèn)識之網(wǎng)上的“網(wǎng)結(jié)”，爭論正提供了一個(gè)公共行政新的認(rèn)知視角。二者關(guān)注到了這種“危機(jī)”的存在并在各自領(lǐng)域捍衛(wèi)各自的不同哲學(xué)傾向和思想方式。就公共行政的核心價(jià)值應(yīng)是“可測量的”還是“價(jià)值負(fù)載”的“西沃之爭”開啟了此后近六十年的范式分離與競爭，而由此引發(fā)的公共行政“身份危機(jī)”也對之后半個(gè)多世紀(jì)的研究走向造成了深刻的影響。邏輯實(shí)證主義堅(jiān)信知識應(yīng)由科學(xué)來壟斷，摒棄一切無外在可測量性的問題。而20世紀(jì)后半期，一方面，實(shí)證主義成了“科學(xué)能夠揭示真理”的代表；另一方面，不認(rèn)同政治行動者的信念、態(tài)度及價(jià)值，都使其影響力大幅下降。邏輯實(shí)證主義自泰勒等人研究影響金屬切割的變量與最有效的計(jì)件工資制開始，科學(xué)管理基于“效率至上”這一原則如火如荼地開展，而圍繞著謀求最高的工效，是標(biāo)準(zhǔn)化的操作方法和環(huán)境，忽視了人性的特征。對于當(dāng)時(shí)的社會現(xiàn)實(shí)是存在一定合理性的，但在具體實(shí)施的過程中違背初衷的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，犧牲工人利益以達(dá)到所謂的“共同利益”不可避免。

泰勒的“技術(shù)化決定論”使公共行政大踏步地走向科學(xué)化這條道路。泰勒的觀點(diǎn)對于私人行政來說，或許是有用的，這種與商業(yè)文明僅僅相聯(lián)的手段，確實(shí)利于管理。亦如西蒙的觀點(diǎn)，無法加以測量而取代以價(jià)值判斷的行政思想是無用的。而后期的科學(xué)管理并非時(shí)刻清醒地與科學(xué)比肩而行，受到當(dāng)時(shí)美國輿論的沖擊，它的目的中滲透了民主的、道德的目的，科學(xué)與價(jià)值領(lǐng)域的思想整合的意向值得我們關(guān)注?！吧矸菡J(rèn)同”與自我意識的發(fā)展使西方公共行政面臨一種發(fā)展的“身份危機(jī)”。

三、公共行政的學(xué)科合法性重構(gòu)

公共行政“身份危機(jī)”表現(xiàn)之一是作為一門學(xué)科來說的“危機(jī)”問題，即公共行政的研究取向問題。羅布特•達(dá)爾在《公共行政科學(xué)：三個(gè)問題》中曾展望，公共行政科學(xué)的形成標(biāo)準(zhǔn)之一即規(guī)范價(jià)值的地位被清楚地確立；通過比較研究，發(fā)現(xiàn)超越國界與特定歷史經(jīng)驗(yàn)的原則和通則。放眼現(xiàn)今的公共行政發(fā)展，我們可將這種理想理解為：學(xué)科研究方法的確立與學(xué)術(shù)共同體身份的認(rèn)同。依據(jù)麥爾文在《對話：知識與研究》中與彼得的爭論，麥爾文提及“公共行政學(xué)家社群”這一身份，即對自己的身份有專業(yè)上的認(rèn)同感，將研究領(lǐng)域明確。麥爾文認(rèn)為，從機(jī)制與思想上嚴(yán)肅對待公共行政的純粹研究與應(yīng)用研究，將這兩部分區(qū)分開。于應(yīng)用研究領(lǐng)域，以專業(yè)的姿態(tài)，服務(wù)于專業(yè)需要的立場。這與沃爾多所提出的“職業(yè)化”身份，沃爾多強(qiáng)調(diào)“行政人員必須保證忠誠于他的專業(yè)及身份”，二者不謀而合；于純粹研究領(lǐng)域，要重拾公共行政作為一門社會科學(xué)學(xué)科的地位，并以更加寬容的態(tài)度來接納來自其學(xué)科領(lǐng)域的視角與方法。麥爾文所認(rèn)為的公共行政身份危機(jī)的中心，正是在學(xué)術(shù)訓(xùn)練上拉向主流學(xué)科，在意識形態(tài)承諾上指向?qū)I(yè)化立場，非缺失某種核心概念或認(rèn)識論基礎(chǔ)。

就能否視“公共行政”為一門科學(xué)這一問題以及公共行政的學(xué)科研究方法上，承認(rèn)科學(xué)的發(fā)展所帶來的優(yōu)勢所在，而崇尚科學(xué)不代表將公共行政這一學(xué)科發(fā)展成“硬科學(xué)”。關(guān)于公共行政的研究方法，社會科學(xué)與自然科學(xué)在研究方法上有很大程度的相似性，但若將邏輯實(shí)證主義的研究方法完全置于社會科學(xué)的研究方法中，全盤接受自然科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，是不妥當(dāng)?shù)?。?shí)證主義、規(guī)范分析、批判理論等等，這些都是人文社會科學(xué)的重要研究方法。隨著時(shí)代進(jìn)步及對研究方法的探討、反思，不難看出，公共行政領(lǐng)域的發(fā)展不能僅以效率作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)，效率也并非一個(gè)價(jià)值中立的概念，更不應(yīng)出于行政“科學(xué)化”的中心地位。一定程度上，過分強(qiáng)調(diào)效率成為了民主理論發(fā)展的絆腳石。盡管“價(jià)值決策”與“事實(shí)決策”在實(shí)際的行政過程中是一個(gè)相互融合的整體，但并不妨礙在邏輯上的區(qū)分。公共行政的萌芽階段也部分源于對以“可測量是科學(xué)準(zhǔn)則精神”的突破，公共行政有必要給我們指出以指標(biāo)測量為準(zhǔn)的真實(shí)世界是存在局限性的，一個(gè)成熟且精致的公共行政將摒棄一般性的原則，其定向?yàn)閮r(jià)值，并受政府目的，價(jià)值多元主義和偶然的意愿所影響的。而對規(guī)范價(jià)值的不懈追求，不代表著放棄理性，而意味著認(rèn)識到重新評估其合理性。不因醉心于科學(xué)的成功，視科學(xué)的合理性為理性的本質(zhì)。就人文主義立場來看，為人類服務(wù)才是科學(xué)的終極價(jià)值，每次科學(xué)性的研究、改進(jìn)，即使不能夠直接應(yīng)用，也應(yīng)有良善的出發(fā)點(diǎn)。

在公共行政的發(fā)展過程中更應(yīng)重視公共行政的廣闊的歷史性和規(guī)范性背景，公共行政是在民主的名義下進(jìn)行的。如果說公共行政發(fā)展改革的過程中，理論與實(shí)踐之間確實(shí)存在著某些暫時(shí)不可逾越的距離，那么制度和實(shí)踐就是理論的體現(xiàn)。倘若不以“公民身份與自由、民主與法律、權(quán)利與義務(wù)”諸如此類的承載著理論的語言，就無從描述政治生活，更勿言參與其中。對于理想和現(xiàn)實(shí)之間問題的回答、探索是公共行政合法性、發(fā)展性根植的土壤。這些種類繁多的社會問題、倫理道德問題等的出現(xiàn)是法律無法完全判斷的，只有將其理解為源自品質(zhì)塑造的缺陷時(shí)，才能得到理解，甚至說只有如此，才能加以應(yīng)對。這種缺陷是將目的本身的合理性置于手段的合理性之下的后果。只有制度不僅僅是構(gòu)想出來的理念借以實(shí)現(xiàn)的工具，這些制度本身就具體化了的理念。

四、結(jié)語

公共行政的發(fā)展是與“危機(jī)”同行的過程。增強(qiáng)對公共行政學(xué)自身理論歷史的研究，有利于理解危機(jī)的現(xiàn)實(shí)。雖然效率的重要性是無法避而不談的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，但價(jià)值理性的缺失將造成精神層面的不可銜接，價(jià)值理性應(yīng)是我們不變的內(nèi)在追求。公共行政“身份危機(jī)”的發(fā)展過程是發(fā)現(xiàn)“危機(jī)”，化解“危機(jī)”的一個(gè)契機(jī)，不論是力圖構(gòu)建責(zé)任政府同時(shí)實(shí)現(xiàn)高效行政，還是對規(guī)范價(jià)值的引入，給予公共行政就是一種政治理論這樣的身份?；蛟S無法將公共行政“身份危機(jī)”徹底化解，但于學(xué)科來說，對價(jià)值理性的重視，有利于填補(bǔ)公共行政實(shí)踐中的問題與美好理想之間的差距，進(jìn)而逐漸彌合這種“身份危機(jī)”。于公共行政實(shí)踐來說，只有作為政治生活的真正參與者，才能實(shí)現(xiàn)自治，才能使得自由的實(shí)踐成為可能。在公共行政的發(fā)展中，一定程度上對價(jià)值理性的還原，以對價(jià)值多元化的追求去引領(lǐng)公共行政的發(fā)展，才能真正實(shí)現(xiàn)自我革命，在持續(xù)的改革創(chuàng)新中去沉疴，謀新生。

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作者:王俊鶴 單位:大連海事大學(xué)