導(dǎo)語(yǔ)：法律援助制度述評(píng)展望論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀(guān)點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

摘要：法律援助制度是現(xiàn)代社會(huì)的一種法律保障制度。中國(guó)法律援助制度經(jīng)過(guò)十年的醞釀和準(zhǔn)備，終于以《法律援助條例》的頒布實(shí)施為標(biāo)志正式確立。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)法律援助制度的理論、立法和實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)性、專(zhuān)門(mén)性研究較少，且創(chuàng)新不足、前沿問(wèn)題研究不多。本文試圖對(duì)中國(guó)法律援助制度理論提出一些不成熟的創(chuàng)新見(jiàn)解，著眼于構(gòu)建成熟、健康、文明的中國(guó)法律援助制度立法體系，并對(duì)改革中國(guó)法律援助制度實(shí)踐作一些探討和研究。

關(guān)鍵詞：中國(guó)；法律援助制度；理論；立法；實(shí)踐；述評(píng)；展望

“我們不應(yīng)該忘記這種天職和神圣的召喚。它使人確信這個(gè)國(guó)家的法律制度得以繼續(xù)保障社會(huì)秩序和個(gè)人自由?！边@是在實(shí)然層面上的反思，更是在應(yīng)然層面上的追求。作為中國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程中的一朵“奇葩”，法律援助制度在某種程度上扮演著時(shí)代宣示者的角色，應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，為全面建設(shè)小康社會(huì)注入活力，為廣大民眾的全面發(fā)展鋪就一條法治綠色通道。本文著重在宏觀(guān)層面上把握中國(guó)法律援助制度，力求對(duì)其理論、立法和實(shí)踐作客觀(guān)、鞭辟的述評(píng)，并在此基礎(chǔ)上大膽展望中國(guó)法律援助制度未來(lái)的發(fā)展趨向。

一、中國(guó)法律援助制度理論述評(píng)與創(chuàng)新（一）理論述評(píng)理論源自于實(shí)踐，實(shí)踐離不開(kāi)理論的指導(dǎo)。中國(guó)法律援助制度作為一種經(jīng)實(shí)踐凝煉和升華的制度，也必然離不開(kāi)相關(guān)理論的支撐。這里，筆者從以下四個(gè)方面對(duì)中國(guó)法律援助制度理論進(jìn)行評(píng)析。

1.價(jià)值源泉：人權(quán)保障人權(quán)保障是法律援助制度的價(jià)值淵源，這在理論界業(yè)已形成共識(shí)?！皬囊话阋饬x上說(shuō)，人權(quán)是人的價(jià)值的社會(huì)承認(rèn)，是人區(qū)別于動(dòng)物的觀(guān)念上的、道德上的、政治上的、法律上的標(biāo)準(zhǔn)。”最早提出“人權(quán)”口號(hào)的是14世紀(jì)文藝復(fù)興時(shí)期的人文主義者。他們開(kāi)始了對(duì)人性的崇拜和對(duì)人自身利益的關(guān)注，表達(dá)了“人人生而平等”的愿望。但是，由于當(dāng)時(shí)特定的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等歷史條件所制約，他們所推崇的“平等”是理想化、絕對(duì)化的平等，他們所憧憬的“人權(quán)”是抽象的人權(quán)，缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容，實(shí)際上不可能完全實(shí)現(xiàn)，因而只能成為倡導(dǎo)性宣言。

隨著資本主義的發(fā)展，“人權(quán)”越來(lái)越被西方國(guó)家所重視?！皣?guó)家的進(jìn)步過(guò)程，其實(shí)也是人權(quán)內(nèi)容不斷豐富、發(fā)展的過(guò)程?！贝蠖鄶?shù)國(guó)家在憲法中規(guī)定了“人權(quán)”的內(nèi)容，并且在一般法律中將其具體化和明確化。人權(quán)在憲法中表現(xiàn)為公民的基本權(quán)利，在一般法律中表現(xiàn)為各種具體的權(quán)利。從此，具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的人權(quán)便找到了依歸，人們對(duì)人權(quán)的追求真正成為可能。但是由于資本主義國(guó)家固有的局限性，其所宣揚(yáng)的“人權(quán)”不可避免地帶有欺騙性，只能是資產(chǎn)階級(jí)的人權(quán)，往往成為少數(shù)政治人物把玩的“工具”，廣大人民不可能享有真正的人權(quán)。

十屆全國(guó)人大二次會(huì)議正式將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)進(jìn)憲法，以國(guó)家根本大法的形式確立了人權(quán)保障的宗旨。這是新中國(guó)人權(quán)發(fā)展史上的一座里程碑，也是中國(guó)法治現(xiàn)代化的必然選擇。然而法治國(guó)家不僅僅“通過(guò)法律的途徑直接地保障人權(quán)”，而且“還通過(guò)依法制約國(guó)家或政府的強(qiáng)權(quán)來(lái)保障人權(quán)”.中國(guó)法律援助制度正是通過(guò)限制政府及其相關(guān)部門(mén)的權(quán)力，附加其行政義務(wù)，以確保弱勢(shì)群體的合法權(quán)益能夠得到公平、公正的實(shí)現(xiàn)。它側(cè)重于司法救濟(jì)和保障，是人權(quán)保障價(jià)值的具體實(shí)現(xiàn)形式之一。但這種人權(quán)保障制度是片面的、不完全的、不平衡的，它只強(qiáng)調(diào)對(duì)某些特殊人群某方面的人權(quán)保障，其他許多本應(yīng)為法律援助制度所“牽掛”的權(quán)利，如學(xué)習(xí)權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)、政治權(quán)、技能權(quán)、自我權(quán)、社會(huì)權(quán)等由司法權(quán)衍生的，本屬于人權(quán)范疇的一系列權(quán)利都被排除。人權(quán)保障是一個(gè)系統(tǒng)工程，僅從司法角度救濟(jì)弱勢(shì)群體，只實(shí)現(xiàn)他們部分人權(quán)的做法不能從根本上解決問(wèn)題。司法人權(quán)即使能夠得以實(shí)現(xiàn)，也會(huì)因?yàn)槠渌藱?quán)缺失的制約而前功盡棄。因此，可以說(shuō)目前中國(guó)法律援助制度所追求的人權(quán)保障價(jià)值，只是在某一歷史階段的靜態(tài)的特殊要求，沒(méi)能在人類(lèi)歷史的長(zhǎng)河和人類(lèi)發(fā)展的動(dòng)態(tài)過(guò)程中審視和設(shè)計(jì)。于是筆者認(rèn)為，中國(guó)法律援助制度應(yīng)以人權(quán)保障價(jià)值作為具體目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展、社會(huì)的全面進(jìn)步與文明作為終極目標(biāo)。

2.經(jīng)濟(jì)基石：資源配置實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平是人類(lèi)最古老的理想之一。中國(guó)自古就有“老有所終，壯有所用，幼有所長(zhǎng)，鰥寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)”的大同社會(huì)構(gòu)想。法律援助是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的關(guān)鍵時(shí)期應(yīng)運(yùn)而生的，是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的新生事物。它是資源分配不公的必然結(jié)果，也是資源合理配置的有力措施。

社會(huì)主義的本質(zhì)是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕。人是生產(chǎn)力中最活躍、最具有決定性的力量。人力資源是最為重要的資源。法律援助的對(duì)象是處于社會(huì)最底層的弱勢(shì)群體，對(duì)這部分人的援助是對(duì)生產(chǎn)力決定性因素的極大重視。發(fā)展是解決所有問(wèn)題的關(guān)鍵。法律援助實(shí)際上為弱勢(shì)群體自身的發(fā)展提供了一個(gè)法律平臺(tái)，是對(duì)這部分生產(chǎn)力的一種解放，是對(duì)人力資源的充分發(fā)掘。這無(wú)疑是科學(xué)發(fā)展觀(guān)的重要體現(xiàn)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制使成千上萬(wàn)的人民群眾在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中摸爬滾打，其中有些人卻難免于被社會(huì)所淘汰，淪為弱者。同時(shí)，改革開(kāi)放、發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程，也是一個(gè)利益調(diào)整的過(guò)程。法律援助制度的產(chǎn)生在一個(gè)層面上迎合了這種需要。貧窮不是社會(huì)主義，兩極分化更不是社會(huì)主義。中國(guó)作為擁有13億人口的泱泱大國(guó)，貧富分化逐步擴(kuò)大為最棘手、最頭痛的難題。在“先富”與“共富”政策的指引下，經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，中國(guó)絕大多數(shù)人民群眾的生活已達(dá)到小康水平，但仍有相當(dāng)數(shù)量的弱勢(shì)人群于溫飽線(xiàn)甚至貧困線(xiàn)的邊緣，他們是社會(huì)發(fā)展的滯后者。法律援助為這部分人提供幫助，可以認(rèn)為是法律資源的“先富”幫“后富”，從而實(shí)現(xiàn)全社會(huì)法律資源的“共同富裕”。實(shí)際上，法律援助在某種程度上是物質(zhì)上的幫助，只不過(guò)是以提供法律資源的形式表現(xiàn)出來(lái)而已。它是社會(huì)資源分配的有效途徑之一，符合中國(guó)國(guó)情。

歸結(jié)為一點(diǎn)，社會(huì)主義物質(zhì)文明建設(shè)有賴(lài)于法律援助提供一定量的法律資源作保障，同時(shí)，法律援助制度的健康運(yùn)行也需要相當(dāng)多的物質(zhì)資源作基礎(chǔ)?？陀^(guān)地講，雖然我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)的新時(shí)期，綜合國(guó)力也有所增強(qiáng)，但由于我國(guó)已達(dá)到的小康是“低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡的小康”，人們?cè)谖茨苋鏉M(mǎn)足自身需求的時(shí)候，很難拿出更多的物質(zhì)資源、人力資源、財(cái)力資源、法律資源及其他資源去發(fā)展法律援助事業(yè)。這是中國(guó)法律援助制度發(fā)展所面臨的困境與尷尬。筆者認(rèn)為，中國(guó)法律援助制度應(yīng)轉(zhuǎn)換視角，拓寬思路，尋求資源配置的最佳方式，在物質(zhì)文明發(fā)展的基礎(chǔ)上努力實(shí)現(xiàn)法律援助事業(yè)的飛躍進(jìn)步。

3.政治之本：人民利益中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，代表中國(guó)最廣大人民的根本利益，其一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和發(fā)展人民的根本利益?！白畲蠖鄶?shù)人的利益是最緊要和最具有決定性的因素?！睘榱酥袊?guó)最大多數(shù)人的利益，中國(guó)共產(chǎn)黨充分發(fā)揮其強(qiáng)大的社會(huì)組織優(yōu)勢(shì)和社會(huì)動(dòng)員能力，實(shí)行依法治國(guó)方略，全面推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治化進(jìn)程。中國(guó)法律援助制度的建立與發(fā)展，正是這一進(jìn)程的重要組成部分，充分體現(xiàn)了我們黨“立黨為公、執(zhí)政為民”的公仆情懷和執(zhí)政理念，給中國(guó)的民主法制建設(shè)送來(lái)一股清風(fēng)。

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，社會(huì)主義民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主。這就要求國(guó)家通過(guò)各種途徑和形式為人民行使當(dāng)家作主的權(quán)利提供條件和保障。中國(guó)法律援助制度的建立與完善，正是國(guó)家對(duì)弱勢(shì)人群的特別關(guān)照，有助于他們更好地維護(hù)自己的合法權(quán)益，進(jìn)而更充分地行使當(dāng)家作主的各種權(quán)利。這突出表明社會(huì)主義民主是真正的民主，在一定程度上可以緩解人民內(nèi)部矛盾，使絕大多數(shù)人民群眾從心底里感受到社會(huì)主義大家庭的溫暖，體味到社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

依法治國(guó)是中國(guó)的基本治國(guó)方略。在實(shí)現(xiàn)“法治”這一目標(biāo)的過(guò)程中，必須充分保障每一個(gè)公民享有基本權(quán)利和相關(guān)權(quán)利。而“公民權(quán)利保障的最后一道屏障是司法救濟(jì)，如果司法救濟(jì)不公，公民的權(quán)利則將無(wú)所訴求了?！狈稍贫仁菄?guó)家司法制度的重要組成部分，是國(guó)家保障司法人權(quán)和司法公正不可缺少的重要手段?！案F人也能打官司”，無(wú)疑是對(duì)一個(gè)國(guó)家司法人權(quán)和司法公正最深刻而又最通俗的表達(dá)。中國(guó)法律援助制度關(guān)注的焦點(diǎn)集中于中國(guó)最底層、最貧困、最需要法律幫助的人們的合法權(quán)益。它直接向世人昭示：中國(guó)法治的本質(zhì)不是“治民”，而是“民治”，人民利益是“法治”的最終歸宿。中國(guó)法律援助制度的涉及面之寬，影響面之廣，在最大多數(shù)人中間推行，依賴(lài)于全社會(huì)法治環(huán)境的形成；但同時(shí)也有利于法治方略的最終實(shí)現(xiàn)，有利于社會(huì)進(jìn)步與文明。

人民權(quán)利與政府權(quán)力歷來(lái)是一對(duì)矛盾統(tǒng)一體。行政權(quán)力來(lái)源于人民權(quán)利，人民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于行政權(quán)力的保障。法律援助是實(shí)現(xiàn)人民權(quán)利的有效途徑，是政府行使行政權(quán)力保障人民權(quán)利的重要形式。中國(guó)法律援助制度正是在各級(jí)政府的大力推動(dòng)下建立和發(fā)展起來(lái)的，它“一頭牽著百姓疾苦，一頭系著政府關(guān)愛(ài)”，直接面向社區(qū)、面向農(nóng)村、面向群眾，成為政府關(guān)心群眾、聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。這樣可以協(xié)調(diào)、維持人民權(quán)利與政府權(quán)力之間良性、互動(dòng)、文明關(guān)系，有助于彼此間的相互支持和相互促進(jìn)。

總之，中國(guó)法律援助制度是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、政府的主導(dǎo)下發(fā)育和成熟起來(lái)的，它是黨和政府“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”之民本思想的具體體現(xiàn)，是政治文明建設(shè)的題中應(yīng)有之義。但是必須認(rèn)識(shí)到，由于黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式還不十分科學(xué)，人民當(dāng)家作主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)渠道還不十分暢通，依法治國(guó)方略的推進(jìn)阻力重重、問(wèn)題多多，政府行政水平、行政藝術(shù)還有待提高和改進(jìn)，以及與此相關(guān)的種種政治因素的制約，人民群眾的利益尤其是司法權(quán)益受到非法侵害、無(wú)法實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。中國(guó)法律援助制度雖有所發(fā)展，但困難較多，壓力較大，可謂任重而道遠(yuǎn)。

4.人文理念：民生關(guān)懷中華民族具有優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，孕育著扶弱濟(jì)困、匡扶正義等傳統(tǒng)美德和“仁愛(ài)”思想。這是儒家文化中的精華部分，我們應(yīng)該加以繼承、發(fā)揚(yáng)和創(chuàng)新。中國(guó)法律援助制度最早正是脫胎于此，它是全社會(huì)基于道義、慈善之心自發(fā)的個(gè)人行為，是中華民族特有的內(nèi)在精神的呈露。但是現(xiàn)代法治國(guó)家的法律援助是政府的責(zé)任，是政府對(duì)人民的義務(wù)，應(yīng)將其上升為國(guó)家行為。政府只有給予社會(huì)弱勢(shì)群體人性化的關(guān)懷和民生救助，在社會(huì)弘揚(yáng)正義、培育人文理念，才是對(duì)弱者最根本、最徹底的關(guān)注和扶持。當(dāng)然，對(duì)于新時(shí)代的社會(huì)捐助、義務(wù)幫助等社會(huì)公益行為，國(guó)家也要大力倡導(dǎo)、全力支持和有序引導(dǎo)，使之成為為弱勢(shì)群體撐起正義藍(lán)天的另一只巨手。這也有助于社會(huì)不同階層之間的交流與了解，實(shí)現(xiàn)全民族心靈上的共通共融。

以德治國(guó)與依法治國(guó)都是中國(guó)的治國(guó)方略。二者的主體都是廣大人民群眾。無(wú)論是依法治國(guó)，還是以德治國(guó)，最終目的都在于保障公民的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)其根本利益，維護(hù)社會(huì)秩序，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。德治是法治的基礎(chǔ)，法治是德治的保障。中國(guó)法律援助制度作為“法治”的一個(gè)重要方面，其有賴(lài)于“德治”提供社會(huì)道德基礎(chǔ)，同時(shí)又有助于正確引導(dǎo)全社會(huì)都來(lái)關(guān)注弱者、救助弱者、發(fā)展弱者，進(jìn)而推動(dòng)以德治國(guó)方略的更好實(shí)現(xiàn)。

“法治現(xiàn)代化是人的現(xiàn)代化，人的價(jià)值觀(guān)念、思維方式的現(xiàn)代化”。法治的實(shí)現(xiàn)要觀(guān)念先行，法治的觀(guān)念是實(shí)現(xiàn)法治的精神動(dòng)力。法治意識(shí)就是這一觀(guān)念的體現(xiàn)。法治意識(shí)作為法律文化的要素之一，它是法治現(xiàn)代化的真正內(nèi)在動(dòng)因?！懊癖娛巧鐣?huì)最基本的構(gòu)成元素和最深厚的普遍基礎(chǔ)?！泵癖姷姆ㄖ我庾R(shí)對(duì)于法治的實(shí)施及法治國(guó)家的形成起著至關(guān)重要的作用。中國(guó)法律援助制度的推行，無(wú)可厚非應(yīng)建立在全民法治意識(shí)覺(jué)醒和普及的基礎(chǔ)上，因?yàn)橹挥腥绱耍跽卟艜?huì)知道在自己的合法權(quán)益遭到侵害時(shí)設(shè)法求助于法律；社會(huì)各界才不會(huì)任意損害弱者的利益。與此同時(shí)，中國(guó)法律援助制度的實(shí)施，有助于全社會(huì)法治意識(shí)的推廣和強(qiáng)化，進(jìn)而為法律文化及其他文化的形成與發(fā)展提供最為直接的載體。

總之，中國(guó)法律援助制度植根于特有的人文理念之中，是精神文明之花的必然結(jié)晶。但有一點(diǎn)值得注意，人們?cè)诮o予弱者關(guān)注與關(guān)懷時(shí)，其心態(tài)更多的是同情和施舍，這在某種程度上會(huì)拉大援助人與受援人之間心靈上的鴻溝、造成無(wú)形中的不平等，而這恰恰背離了人文精神和民生關(guān)懷的初衷和實(shí)質(zhì)。

（二）理論創(chuàng)新理論創(chuàng)新是制度創(chuàng)新的前提和基礎(chǔ)，制度創(chuàng)新是理論創(chuàng)新的動(dòng)力和保障。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)法律援助制度理論研究的范圍較窄，思路不寬，前沿問(wèn)題研究不多，缺乏創(chuàng)新，沒(méi)能充分發(fā)揮理論的先導(dǎo)作用。因而，筆者試圖提出一些不成熟的見(jiàn)解，以引起更多學(xué)者對(duì)中國(guó)法律援助制度理論給予更多關(guān)注和進(jìn)行大膽創(chuàng)新。

1.樹(shù)立以人為本理念，促進(jìn)人的全面發(fā)展人是目的，不是手段。法律援助不是目的，而是手段。人的自由而全面的發(fā)展，是我國(guó)社會(huì)主義法治的最終目標(biāo)，因此自然成為中國(guó)法律援助制度的終極目標(biāo)。法律援助所進(jìn)行的一切活動(dòng)都是以人為中心的，都與人有密切聯(lián)系。筆者認(rèn)為，法律援助應(yīng)該突破只提供直接的法律幫助的束縛，通過(guò)提供與法律援助相聯(lián)系的更為廣泛的間接的法律服務(wù)，全面改善困難群眾的生活環(huán)境和發(fā)展條件。因?yàn)椤耙粋€(gè)社會(huì)的貧弱者，法律問(wèn)題僅僅是他所遇到的廣泛的社會(huì)、情感、健康和其他問(wèn)題中的一個(gè)方面而已，如果法律援助為他提供了一個(gè)案件的幫助，在個(gè)案結(jié)束后，他的經(jīng)濟(jì)狀況并未改變，還會(huì)面臨其他問(wèn)題，也就是說(shuō)，就個(gè)案進(jìn)行的法律援助并未從根本上解決問(wèn)題?！蓖瑫r(shí)，中國(guó)法律援助制度的發(fā)展不應(yīng)該只停留于對(duì)單個(gè)人的法律幫助，而要在單個(gè)受援人的生活、權(quán)利等發(fā)生明顯改變后，使其全面提升自己、發(fā)展自己，盡可能多地幫助周?chē)娜?，帶?dòng)社會(huì)法治正氣和愛(ài)心的養(yǎng)成，從而實(shí)現(xiàn)全體人民的全面發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步。只有符合這樣的理念，中國(guó)法律援助制度才可以稱(chēng)得上是成功的、好的制度。

2.擺正法律“援助”觀(guān)念，重新分配社會(huì)資源中國(guó)自古而來(lái)的“扶危濟(jì)困”，本質(zhì)上存在“瑕疵”。這種傳統(tǒng)的扶貧帶有同情色彩，扶助人在心態(tài)上存在偏差，常常以一種高姿態(tài)俯視貧弱群體。筆者認(rèn)為，中國(guó)法律援助制度并沒(méi)能從根本上改變這種狀況，“援助”中飽含“恩賜”和“不平等”。因此，中國(guó)法律援助制度從一開(kāi)始就應(yīng)該樹(shù)立一種服務(wù)理念，“援助”的實(shí)質(zhì)應(yīng)定位于“服務(wù)”，援助人必須以平等的身份、態(tài)度、思想提供法律服務(wù)，而且應(yīng)當(dāng)認(rèn)為這是自己對(duì)社會(huì)應(yīng)盡的“義務(wù)”。

法律援助不僅僅是為了社會(huì)的公正，更重要的是要消除貧困，徹底改變貧困者的生存狀況和社會(huì)地位，最終保障他們作為人的所有權(quán)利。筆者認(rèn)為，問(wèn)題的關(guān)鍵在于，要對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行重新分配。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，中國(guó)法律援助制度的本質(zhì)是將社會(huì)原本屬于弱勢(shì)群體而被其他大眾所享有的經(jīng)濟(jì)資源、政治資源、文化資源、法律資源等相關(guān)資源以法律的形式歸還給他們。我們姑且將這樣的分配方式稱(chēng)為“資源回歸”?；诖耍仨氉龊谩叭畏峙洹崩碚摰难芯浚旱谝淮畏峙?，主要是透過(guò)市場(chǎng)作用實(shí)現(xiàn)的收入分配——注重效率，鼓勵(lì)一部分人通過(guò)誠(chéng)實(shí)勞動(dòng)、合法經(jīng)營(yíng)先富起來(lái)；第二次分配，主要是透過(guò)政府調(diào)控而進(jìn)行的收入分配——注重公平，加強(qiáng)政府的宏觀(guān)調(diào)控，優(yōu)化分配關(guān)系、分配結(jié)構(gòu)、分配格局，提供平等的教育和就業(yè)機(jī)會(huì)，增加對(duì)貧困人口的健康投資，提高貧困人口在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的起跑點(diǎn)，提高弱勢(shì)群體的長(zhǎng)期生產(chǎn)力，以提高其發(fā)展能力；第三次分配，主要是透過(guò)個(gè)人自愿進(jìn)行的收入分配——注重道德，強(qiáng)調(diào)個(gè)人在習(xí)慣與道德的影響下將可支配收入的部分或大部分捐贈(zèng)出去。在社會(huì)主義初級(jí)階段的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，大力發(fā)展慈善事業(yè)有助于加強(qiáng)全社會(huì)公平觀(guān)念教育，培育社會(huì)成員互幫互助的社會(huì)責(zé)任心、愛(ài)心和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則意識(shí)，有助于縮小兩極分化。由于第三次分配是人們自覺(jué)自愿的捐贈(zèng)，因此影響更為廣泛，所發(fā)揮的作用也是市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府調(diào)控所無(wú)法比擬的。中國(guó)法律援助制度應(yīng)在第一次分配和第二次分配中找到自己的最佳歸屬，并努力在第三次分配中謀求發(fā)展。

3.堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興“協(xié)調(diào)發(fā)展”是對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略在發(fā)展方向和傾斜力度上的重大調(diào)整。建立在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的中國(guó)法律援助制度，作為法律層面上的一種制度，也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。由于歷史和地緣因素所致，我國(guó)東部、中部和西部，南部和北部，大陸、香港、澳門(mén)和臺(tái)灣地區(qū)之間，無(wú)論在經(jīng)濟(jì)、政治，還是在文化、習(xí)俗等方面，都存在較大區(qū)別和差距。中國(guó)法律援助制度應(yīng)惠及全中國(guó)所有地區(qū)，但也須正視上述差別，在差別中找尋法律援助實(shí)施的有效形式，努力使之既有全國(guó)的共性，又有各地的個(gè)性；同時(shí)，各地之間應(yīng)互通有無(wú)，互相借鑒，架構(gòu)法律援助資源共享之橋梁，在個(gè)性發(fā)展中實(shí)現(xiàn)全國(guó)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

中華民族的偉大復(fù)興是全體華夏兒女夢(mèng)寐以求的理想。因此，“我們應(yīng)超越個(gè)人利益、階層利益的局限，站在時(shí)代的、歷史的、發(fā)展的、民族振興的高度”來(lái)看待中國(guó)法律援助制度。中國(guó)法律援助制度可以喚起中華民族的主體意識(shí)，使人們認(rèn)識(shí)到中華民族的偉大復(fù)興不只是一部分人的復(fù)興，而是整個(gè)民族的復(fù)興，對(duì)弱勢(shì)群體的幫助，實(shí)際上是為了加快民族復(fù)興的進(jìn)程。從這樣的高度來(lái)看，中國(guó)法律援助制度完全可以成為點(diǎn)燃弱勢(shì)群體生存與發(fā)展希望之火炬，成為提高全民綜合素質(zhì)的有力杠桿，成為中華民族偉大復(fù)興的助推器。理論界對(duì)此應(yīng)繼續(xù)深入研究，并挖掘出新的理論素材。

二、中國(guó)法律援助制度立法述評(píng)與完善（一）立法述評(píng)建立和實(shí)施符合中國(guó)國(guó)情的法律援助制度，是建設(shè)中國(guó)法治社會(huì)的必然要求。而法律援助制度必須具備相應(yīng)的法律作支撐，于是“立法”被放至相當(dāng)重要的地位。所謂“立法”，是指“由特定主體，依據(jù)一定職權(quán)和程序，運(yùn)用一定技術(shù)，制定、認(rèn)可和變動(dòng)法這種特定社會(huì)規(guī)范的活動(dòng)”.立法有廣義和狹義之分。在廣義層面理解，中國(guó)法律援助制度立法主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，憲法中有關(guān)法律援助的價(jià)值依據(jù)。作為國(guó)家的根本大法，憲法對(duì)法律援助制度的有關(guān)精神實(shí)質(zhì)作了原則性規(guī)定，但缺乏關(guān)于法律援助的直接條文；第二，一般性法律、行政法規(guī)、法規(guī)性文件、部門(mén)規(guī)章、司法解釋中有關(guān)法律援助的規(guī)定。它們構(gòu)成法律援助制度的基本法律體系，在實(shí)踐中發(fā)揮了很大的作用，但彼此之間的內(nèi)容有些不協(xié)調(diào)；第三，國(guó)家五年制定一次的計(jì)劃綱要和每年的政府工作報(bào)告中有關(guān)法律援助的內(nèi)容。雖然它們不是以法律形式表現(xiàn)出來(lái)，但究其實(shí)質(zhì)而言，仍是具有全局性、根本性、戰(zhàn)略性和權(quán)威性的法律文件，在這些法律文件中規(guī)定法律援助，總體上符合中國(guó)的客觀(guān)實(shí)際；第四，地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件中有關(guān)法律援助的內(nèi)容。它們對(duì)某些問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)門(mén)性規(guī)定，但適用范圍較窄；第五，國(guó)際法中有關(guān)法律援助的內(nèi)容。它們便于實(shí)現(xiàn)國(guó)際法律援助合作，但目前適用頻率較低。

本文僅在最狹義的層面討論中國(guó)法律援助制度立法，即對(duì)國(guó)務(wù)院頒布施行的行政法規(guī)《法律援助條例》進(jìn)行概括性述評(píng)。

《法律援助條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）是我國(guó)第一部關(guān)于法律援助的全國(guó)性專(zhuān)門(mén)立法，是在總結(jié)我國(guó)法律援助工作的成功經(jīng)驗(yàn)、借鑒國(guó)（境）外法律援助制度的有益做法的基礎(chǔ)上制定的。它既體現(xiàn)了法律援助制度自身的規(guī)律，又顯示出鮮明的中國(guó)特色，初步構(gòu)筑了中國(guó)特色法律援助制度的基本框架，標(biāo)志著中國(guó)法律援助制度的正式確立，是我國(guó)政治文明和法制文明的重要體現(xiàn)。

1.公民權(quán)利，政府責(zé)任我國(guó)憲法雖已明確了公民享有的各種基本權(quán)利，但是現(xiàn)實(shí)生活中由于各種因素的影響，特別是有些公民因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難，在合法權(quán)益遭到侵害時(shí)，無(wú)法靠自身力量求得法律幫助，因而無(wú)法得到法律的平等保護(hù)。中國(guó)法律援助制度的產(chǎn)生與發(fā)展，尤其是《條例》的頒布施行，使公民不管經(jīng)濟(jì)條件好壞、社會(huì)地位高低，都能平等地獲得法律幫助，平等地進(jìn)入訴訟程序，實(shí)現(xiàn)法律賦予的權(quán)利。因此可以說(shuō)，法律援助是公民應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)基本權(quán)利。

法律援助責(zé)任歸屬，是法律援助制度建立與實(shí)施中帶有根本性、全局性的重大問(wèn)題?！稐l例》明確規(guī)定，法律援助是政府的責(zé)任，這是《條例》的靈魂和亮點(diǎn)所在。它表明政府既是權(quán)力政府，更主要的是責(zé)任政府，其享有管理國(guó)家行政事務(wù)的一切權(quán)力，同時(shí)也負(fù)有保護(hù)公民合法權(quán)益的責(zé)任和義務(wù)，體現(xiàn)了服務(wù)型政府的形象，標(biāo)志著中國(guó)法律援助工作逐步擺脫過(guò)去單純的道義色彩，從傳統(tǒng)的社會(huì)個(gè)人慈善行為發(fā)展成為國(guó)家對(duì)公民的司法救濟(jì)和保障。筆者認(rèn)為，這里所指的“政府責(zé)任”主要包括六個(gè)方面的內(nèi)容：第一，制定相關(guān)法律和政策，完善相應(yīng)的體制和制度；第二，提供必要的機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍保障；第三，提供必要的經(jīng)費(fèi)保障；第四，充分調(diào)動(dòng)律師、社會(huì)組織等多方面的積極性；第五，廣泛開(kāi)辟資金渠道，鼓勵(lì)各方面對(duì)法律援助提供支持；第六，對(duì)法律援助進(jìn)行監(jiān)督和管理。必須指出，《條例》關(guān)于“政府責(zé)任”的規(guī)定十分抽象和模糊，但在涉及律師作用時(shí)又非常具體和明確，其重心顯然放在律師義務(wù)方面?！稐l例》這種“政府責(zé)任寬松、律師義務(wù)嚴(yán)格”的立法思想值得斟酌。因?yàn)榘凑諊?guó)際慣例，法律援助制度的義務(wù)是國(guó)家義務(wù)，履行這個(gè)義務(wù)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)是政府的責(zé)任。即使政府決定要讓律師來(lái)承擔(dān)部分義務(wù)，也應(yīng)當(dāng)是要求政府設(shè)立“公職律師”來(lái)承擔(dān)這個(gè)義務(wù)，而不能要求所有的律師都來(lái)承擔(dān)義務(wù)，否則，“法律援助是政府的責(zé)任”只能是一句空話(huà)而已。

2.律師義務(wù)，社會(huì)參與基于中國(guó)國(guó)情的特殊性，中國(guó)法律援助制度暫時(shí)無(wú)法采用福利型模式，《條例》采取由專(zhuān)職人員、社會(huì)職業(yè)律師和社會(huì)組織人員等多種援助提供主體并存的立法模式。這有利于廣泛動(dòng)員社會(huì)各方面的人力資源，增強(qiáng)法律援助制度運(yùn)行的靈活性和便民性。但《條例》特別強(qiáng)調(diào)法律援助訴訟服務(wù)的主導(dǎo)力量是律師，對(duì)律師從業(yè)人員而言，法律援助是義務(wù)，屬于“必須行為”的范疇，并且責(zé)任較為嚴(yán)格。這是國(guó)家在目前人力、物力、財(cái)力等稀缺的情況下采取的一種無(wú)奈之舉，充分考慮到律師可以利用法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能等相對(duì)優(yōu)勢(shì)，為弱勢(shì)群體提供法律服務(wù)。應(yīng)當(dāng)明白，雖然法律援助主要是律師的義務(wù)，但并非強(qiáng)制律師“白干活”，相關(guān)法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)依法給予其一定量的辦案補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼不是勞動(dòng)報(bào)酬，而是辦案成本支出。對(duì)于現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)“有些律師不愿或不擅長(zhǎng)辦理訴訟案件，而由其出資折抵法律援助義務(wù)”的情況，《條例》沒(méi)有明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，這種做法不可行。因?yàn)檫@樣做無(wú)論是從律師業(yè)的社會(huì)性和公益性特點(diǎn)看，還是從社會(huì)影響和社會(huì)接受的程度講，都是弊大于利。所以，探索律師履行法律援助義務(wù)的新方式和新途徑，科學(xué)合理地調(diào)配律師資源，讓所有的律師都能公平地承擔(dān)義務(wù)顯得很有必要。

在當(dāng)前我國(guó)法律援助資源嚴(yán)重不足，特別是全國(guó)縣級(jí)地方和西部貧困地區(qū)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，導(dǎo)致法律援助工作明顯滯后的情況下，《條例》大力倡導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)各界，包括有能力的社會(huì)組織、公民個(gè)人熱心奉獻(xiàn)、積極捐助，使法律援助專(zhuān)項(xiàng)基金能夠發(fā)揮吸納社會(huì)捐助的功能，廣泛募集社會(huì)資金和其他資源支持法律援助，特別是在支持貧困地區(qū)法律援助工作中發(fā)揮特殊作用。但也應(yīng)當(dāng)注意，社會(huì)組織建立從事法律援助的機(jī)構(gòu)，必須經(jīng)司法行政部門(mén)審批，并受其指導(dǎo)和監(jiān)督，不使用政府資金，不得收取當(dāng)事人的任何費(fèi)用，更不得假借法律援助的名義從事有償服務(wù)。其他單位和個(gè)人提供經(jīng)費(fèi)支持的，應(yīng)該按照有關(guān)程序公開(kāi)進(jìn)行，不能給某些單位和個(gè)人提供腐敗的便利和“溫床”。

3.界定法律援助范圍法律援助范圍解決的是哪些人可以或應(yīng)當(dāng)享受法律援助的問(wèn)題，是法律援助制度中一個(gè)十分重要的問(wèn)題?！稐l例》基本上沿襲了10年來(lái)法律援助實(shí)踐中的做法，對(duì)原來(lái)零散分布于《行政訴訟法》、《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》和《律師法》等法律中關(guān)于法律援助的范圍進(jìn)行了集中闡述，但也有所突破。

《條例》規(guī)定公民在6種行政、民事訴訟方面因經(jīng)濟(jì)困難沒(méi)有委托人的，可以向法律援助機(jī)構(gòu)申請(qǐng)法律援助。這個(gè)規(guī)定比以前略有縮小，只規(guī)定了一個(gè)最基本的法律援助范圍，即生活困難的公民主張與基本生存有關(guān)的事項(xiàng)。如依法請(qǐng)求國(guó)家賠償；請(qǐng)求給予社會(huì)保險(xiǎn)待遇或者最低生活保障待遇；請(qǐng)求發(fā)放撫恤金、救濟(jì)金；請(qǐng)求給付贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)；請(qǐng)求支付勞動(dòng)報(bào)酬。此外，增加了一項(xiàng)“主張因見(jiàn)義勇為行為產(chǎn)生的民事權(quán)益”的內(nèi)容?？紤]到經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)際情況，規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對(duì)《條例》規(guī)定以外的法律援助事項(xiàng)作出補(bǔ)充規(guī)定。目前這種做法切實(shí)可行，但也留下許多隱患。筆者將在后面進(jìn)行具體分析。

《條例》規(guī)定對(duì)公民在刑事訴訟中的5種事項(xiàng)進(jìn)行法律援助，與以前的相關(guān)法律比較，被援助對(duì)象的范圍作了較大調(diào)整。這一點(diǎn)體現(xiàn)在《條例》第十二條第二款的規(guī)定：“被告人是盲、聾、啞人或者未成年人而沒(méi)有委托辯護(hù)人的，或者被告人可能被判處死刑而沒(méi)有委托辯護(hù)人的，人民法院為被告人指定辯護(hù)時(shí)，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供法律援助，無(wú)須對(duì)被告人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)狀況的審查。”可以看出，中國(guó)的立法正逐步傾向于人性化的關(guān)懷。這是中國(guó)法治進(jìn)程中的一個(gè)號(hào)角，值得稱(chēng)頌。

但是，《條例》在法律援助范圍方面的規(guī)定不是完美無(wú)缺的，有些問(wèn)題懸而未決，給法律援助實(shí)踐帶來(lái)困惑。第一，法人和非法人團(tuán)體可否成為法律援助的對(duì)象？筆者認(rèn)為，基于中國(guó)目前的國(guó)情考慮，法人暫不納入法律援助范圍的做法是可取的。因?yàn)橹袊?guó)法律援助制度最初就是為了保障人權(quán)而建立的一項(xiàng)司法救濟(jì)制度，目的是通過(guò)對(duì)那些經(jīng)濟(jì)困難和某些特殊案件的當(dāng)事人提供依法減免其訴訟費(fèi)用或律師費(fèi)用的法律幫助，使其能夠平等、公正地實(shí)現(xiàn)法律賦予的公民權(quán)利。法律援助的宗旨并不在于調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系，不在于通過(guò)挽救某些瀕臨破產(chǎn)或倒閉的企業(yè)而達(dá)到穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的目的。當(dāng)然，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的全面成熟定型，隨著法律援助事業(yè)的發(fā)展壯大，在若干年后，可以借鑒某些國(guó)家的做法，將某些法人納入法律援助范圍，并在相關(guān)立法中得以體現(xiàn)。非法人團(tuán)體與法人在此問(wèn)題上的做法基本相似。第二，外國(guó)人和無(wú)國(guó)籍人可否成為法律援助的對(duì)象？對(duì)于刑事案件被告人中經(jīng)濟(jì)困難的外國(guó)人可以考慮給予法律援助，因?yàn)檫@涉及我國(guó)刑法的公正實(shí)施問(wèn)題；對(duì)于民事訴訟和行政訴訟中的外國(guó)當(dāng)事人，如確因經(jīng)濟(jì)困難的，則應(yīng)由其所屬?lài)?guó)籍的國(guó)家提供法律援助費(fèi)用，或由兩國(guó)間簽訂法律援助司法協(xié)助協(xié)議相互減免有關(guān)費(fèi)用。對(duì)于無(wú)國(guó)籍人，筆者認(rèn)為，從人道主義出發(fā)，只要其居住在我國(guó)，符合我國(guó)法律援助條件的，應(yīng)將其作為我國(guó)法律援助的對(duì)象。《條例》對(duì)此沒(méi)有規(guī)定，有待于今后立法的逐步補(bǔ)充和完善。

4.“經(jīng)濟(jì)困難”沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)《條例》規(guī)定，公民經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和法律援助事業(yè)的需要規(guī)定。申請(qǐng)人住所地的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)與受理申請(qǐng)的法律援助機(jī)構(gòu)所在地的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)不一致，按照受理申請(qǐng)的法律援助機(jī)構(gòu)所在地的經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。各地在制定經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，既要考慮貧困群眾的實(shí)際需求，又要兼顧地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，各地經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)至少要保證最低生活保障線(xiàn)以下的公民能得到法律援助；有條件的地方，應(yīng)當(dāng)盡量降低門(mén)檻，使更多的人受益于法律援助制度。這樣規(guī)定，充分考慮到中國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的實(shí)際，有利于各地“量力而行，盡力而為”。然而筆者認(rèn)為，這種做法使弱勢(shì)群體在享有法律援助資源方面存在差別，實(shí)際上造成弱勢(shì)群體之間新的相對(duì)不平等，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，不利于中國(guó)社會(huì)各階層的和平相處，勢(shì)必給未來(lái)中國(guó)社會(huì)新的矛盾和歧視埋下伏筆。

縱觀(guān)《條例》所有條文，其內(nèi)容十分豐富。之所以選擇以上幾個(gè)方面進(jìn)行述評(píng)，是因?yàn)楣P者認(rèn)為它們相對(duì)比較重要，但不是說(shuō)其他問(wèn)題不重要，只是限于篇幅，這里不一一述及。

（二）立法完善在現(xiàn)代社會(huì)，法律援助的狀況如何和法律援助制度的完善程度，是檢驗(yàn)一國(guó)司法制度乃至整個(gè)法律制度健全與否、先進(jìn)與否的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是衡量一國(guó)社會(huì)文明、法律文明進(jìn)步程度的重要準(zhǔn)繩。完善的立法是法律援助制度得以順利發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。由于《條例》剛剛頒布，且其施行的效度較高、社會(huì)反響較好，筆者論及的重點(diǎn)不再局限于《條例》本身，而是著眼于構(gòu)建成熟、健康、文明的中國(guó)法律援助制度立法體系，希冀其能真正成為中國(guó)弱勢(shì)群體“遮風(fēng)擋雨”的屏障。

1.提升法律援助立法層次中國(guó)法律援助制度的最高法律依據(jù)是憲法中“公民在法律面前一律平等”、“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定，最直接法律依據(jù)是國(guó)務(wù)院頒布的《條例》。中國(guó)法律援助制度作為與中國(guó)貧弱老百姓聯(lián)系最密切、最廣泛的制度，是法治意識(shí)普及的最佳途徑，其立法意義遠(yuǎn)非其他一般救助措施所能相提并論的。因此，中國(guó)法律援助制度的立法層次不應(yīng)該限定在行政法規(guī)。筆者建議，在憲法中明確載明“國(guó)家堅(jiān)持和發(fā)展法律援助事業(yè)”，用最直接、最顯明的語(yǔ)句將法律援助制度在根本法中固定下來(lái)。同時(shí)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，在《條例》施行一段時(shí)間后，在法律援助實(shí)踐成熟的基礎(chǔ)上，努力提升法律援助立法層次，由全國(guó)人大常委會(huì)制定通過(guò)《中華人民共和國(guó)法律援助法》，以基本法律的形式規(guī)范法律援助。這樣有利于法律援助實(shí)踐的健康發(fā)展，有利于依法治國(guó)方略的更好實(shí)現(xiàn)。在《中華人民共和國(guó)法律援助法》頒布施行后，要制定配套的法律法規(guī)，使之更好地發(fā)揮實(shí)際效用。

2.加強(qiáng)法律援助規(guī)范化建設(shè)在《中華人民共和國(guó)法律援助法》出臺(tái)之前，應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，做好《條例》的修改完善工作。司法部要及早制定與《條例》相配套的關(guān)于法律援助機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)管理使用、法律服務(wù)人員履行法律援助義務(wù)、社會(huì)組織人員參與法律援助工作、法律援助服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督、落實(shí)《條例》規(guī)定的法律責(zé)任等管理辦法，全面規(guī)范法律援助工作。各地也要根據(jù)轄區(qū)的實(shí)際情況就法律援助的管理和實(shí)施，盡快制定或修改地方性法規(guī)、規(guī)章、細(xì)則和辦法，等等。

3.協(xié)調(diào)法律援助相關(guān)規(guī)定目前，與法律援助聯(lián)系較為密切的法律法規(guī)主要有：《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》、《民事訴訟法》、《律師法》、《國(guó)家賠償法》、《老年人權(quán)益保障法》、《法律援助條例》、《城市居民最低生活保障條例》等，與之相配套的還有一系列法規(guī)性文件、部門(mén)規(guī)章和司法解釋等。它們?yōu)榉稍贫仍谥袊?guó)真正確立奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。然而這些法律法規(guī)、法規(guī)性文件、部門(mén)規(guī)章和司法解釋等之間往往存在著這樣或那樣的重復(fù)甚至矛盾之處。因此，有必要在未來(lái)幾年內(nèi)對(duì)它們進(jìn)行拉網(wǎng)式整理，以使所有與法律援助有關(guān)的法律規(guī)定銜接起來(lái)。當(dāng)然，筆者并不贊成就“法律援助”這一項(xiàng)內(nèi)容特別加以修改，而是要在修改相關(guān)法律規(guī)定時(shí)必須重視此類(lèi)條文的修訂。

4.拓展法律援助國(guó)際法視野中國(guó)法律援助制度的發(fā)展，要立足國(guó)內(nèi)、放眼世界。理所當(dāng)然，中國(guó)法律援助制度要解決中國(guó)國(guó)內(nèi)弱勢(shì)群體對(duì)法律資源急切需求的難題，但也應(yīng)該關(guān)注國(guó)際弱勢(shì)人群的法律要求.在法律援助國(guó)際化方面，中國(guó)已經(jīng)邁出了一定的步伐，加入了諸如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》、《囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》、《聯(lián)合國(guó)少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》等國(guó)際公約，并與一些國(guó)家簽訂了司法協(xié)助雙邊或多邊協(xié)定或條約。但是，法律援助國(guó)際化并沒(méi)有被中國(guó)的有關(guān)法律法規(guī)所特別重視。因此，必須加大法律援助國(guó)際法研究的力度，保障國(guó)家履行法律援助的國(guó)際義務(wù)，以使更多的弱者獲得法律的幫助，從而推動(dòng)中國(guó)法律援助事業(yè)向更寬廣的領(lǐng)域發(fā)展。

以上是筆者對(duì)完善中國(guó)法律援助制度立法提出的一些粗淺建議，然而有了宏大的立法構(gòu)想，沒(méi)有具體的立法步驟，顯得較為空洞。為此，筆者初步設(shè)想并建議，構(gòu)建成熟、健康、文明的中國(guó)法律援助制度立法體系可以實(shí)行三步走戰(zhàn)略：第一步，2004～2007年，在《條例》頒布施行5周年之際，全面制定法律援助相關(guān)規(guī)范，修改與法律援助有關(guān)的法律法規(guī)、法規(guī)性文件、部門(mén)規(guī)章和司法解釋等，使之逐步協(xié)調(diào)一致，初步健全中國(guó)法律援助制度立法體系；第二步，2007～2010年，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成之際，將有關(guān)法律援助的內(nèi)容明確規(guī)定在憲法中，使中國(guó)法律援助制度以根本法的形式固定下來(lái)，加強(qiáng)法律援助國(guó)際法的研究，使之漸趨走向國(guó)際化；第三步，2010～2013年，在《條例》頒布施行10周年之際，制定《中華人民共和國(guó)法律援助法》，最終完成成熟、健康、文明的中國(guó)法律援助制度立法體系的構(gòu)建，并使之向縱深發(fā)展。

三、中國(guó)法律援助制度實(shí)踐述評(píng)與改革（一）實(shí)踐述評(píng)中國(guó)法律援助制度實(shí)踐大體上經(jīng)歷了自下而上、由自發(fā)到自覺(jué)、由社會(huì)推動(dòng)到國(guó)家主導(dǎo)的過(guò)程，取得了豐碩的成果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2003年底，全國(guó)共辦理各類(lèi)法律援助案件80多萬(wàn)件，解答法律咨詢(xún)600余萬(wàn)人次，有近97萬(wàn)人通過(guò)法律援助維護(hù)了自身的合法權(quán)益。法律援助給中國(guó)老百姓帶來(lái)了福音，受到群眾的普遍歡迎，越來(lái)越多的人們投入法律援助事業(yè)，為我國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)程增添了人性化的關(guān)懷與溫暖，在國(guó)際上樹(shù)立了我國(guó)保障司法公正和維護(hù)人權(quán)的良好形象。中國(guó)法律援助事業(yè)呈現(xiàn)出良性的發(fā)展態(tài)勢(shì)，前景十分美好，但仍有許多地方有待改進(jìn)。這里，筆者側(cè)重于對(duì)中國(guó)法律援助制度實(shí)踐的不足之處進(jìn)行述評(píng)。

1.法律援助宣傳力度不夠，部分公民綜合素質(zhì)不高在中國(guó)，法律援助的對(duì)象主要是生活比較貧困的群眾和一些特殊社會(huì)群體，所以法律援助工作的重點(diǎn)應(yīng)放在基層（農(nóng)村、社區(qū)）。然而，一些地方對(duì)法律援助的宣傳存在偏頗，針對(duì)基層的宣傳較少，怕宣傳多了，老百姓找上門(mén)來(lái)，應(yīng)接不暇。這樣就形成了惡性循環(huán)，因?yàn)椴恍麄鳎习傩站筒涣私夥稍?，開(kāi)展法律援助工作也就比較困難。

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和勞動(dòng)人事制度的改革，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌向城市，形成大規(guī)模的農(nóng)民工群體。由于經(jīng)濟(jì)上的貧困、知識(shí)和信息的匱乏、權(quán)利與義務(wù)意識(shí)的淡薄、社會(huì)人際關(guān)系的缺少、心理上的劣勢(shì)、生理發(fā)育上的某種殘疾以及區(qū)域間法律服務(wù)資源存在不平衡等主客觀(guān)因素的影響，他們不知什么可為、什么不可為，不知國(guó)家鼓勵(lì)什么、限制什么，一切都是憑感情用事，無(wú)法用理性的眼光來(lái)判斷。于是出現(xiàn)了大批“文盲”、“法盲”和“流氓”，他們?cè)谧约旱暮戏?quán)益遭到侵害時(shí)，缺少通過(guò)法律途徑解決問(wèn)題的意識(shí)，更不知求助于法律援助部門(mén)或者法律服務(wù)者，而是采取其他非法手段，從而引發(fā)更多的社會(huì)問(wèn)題，嚴(yán)重影響社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。

2.對(duì)法律援助認(rèn)識(shí)模糊，積極性不高（1）對(duì)法律援助重視不夠。法律援助應(yīng)該是"上為政府排憂(yōu)，下為百姓解難"的行政行為，然而一些人卻認(rèn)為法律援助工作可有可無(wú)，抱著“能搞則搞，不能搞就拉倒”的態(tài)度，形成"會(huì)上重要，會(huì)后次要，碰到實(shí)際困難不要"的觀(guān)念，導(dǎo)致人員不到位，職能不發(fā)揮；也有人認(rèn)為，法律援助是律師的事，與自己無(wú)關(guān)，漠然視之，使法律援助工作難以有效開(kāi)展。

（2）對(duì)法律援助缺乏熱情。有些法律援助機(jī)構(gòu)的人員對(duì)法律援助工作不熱心，對(duì)來(lái)訪(fǎng)者的態(tài)度冷淡，有的案子迫于輿論或領(lǐng)導(dǎo)的壓力才不得不提供法律援助；有些地方的社會(huì)執(zhí)業(yè)律師得不到必要的成本補(bǔ)貼，即使拿到一定量的補(bǔ)貼，也不能與他們的服務(wù)成正比，因此積極性受到挫傷。

（3）基層法律援助實(shí)施困難。一些地方的法律援助工作基本上是“上面雷聲大，下面雨點(diǎn)小”；一些基層法律援助中心給人的印象是掛著牌子，卻很少受理業(yè)務(wù)，即使受理，也僅是為了完成上面所規(guī)定的任務(wù)而已。

（4）人民法院系統(tǒng)對(duì)法律援助工作支持不力。在實(shí)際執(zhí)行中，由于沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，人民法院特別是基層法院，出于經(jīng)濟(jì)效益的考慮，往往不同意當(dāng)事人提出減免訴訟費(fèi)或指定辯護(hù)的申請(qǐng)，在處理法律援助案件時(shí)具有較大的隨意性。

3.法律援助缺乏經(jīng)費(fèi)保障，辦案質(zhì)量不高經(jīng)濟(jì)困難的公民逐漸認(rèn)識(shí)到可以通過(guò)法律援助的方式維護(hù)自己的合法權(quán)益，但是，法律援助本身也亟待“援助”，經(jīng)費(fèi)短缺成為最棘手的問(wèn)題，由此帶來(lái)辦案質(zhì)量不高的問(wèn)題。

（1）經(jīng)費(fèi)來(lái)源存在“瓶頸”。目前我國(guó)財(cái)政每年撥付的法律援助經(jīng)費(fèi)平均每人不足6分錢(qián)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)展中國(guó)家的平均水平。2002年全國(guó)各級(jí)地方政府投入的法律援助經(jīng)費(fèi)只能滿(mǎn)足實(shí)際需求的1/10，多數(shù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)法律援助經(jīng)費(fèi)還不能得到穩(wěn)定的財(cái)政支持，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，也有相當(dāng)數(shù)量的縣級(jí)地方法律援助經(jīng)費(fèi)有待進(jìn)一步落實(shí)。有的法律援助機(jī)構(gòu)自成立時(shí)起就沒(méi)有經(jīng)費(fèi)，需要支出時(shí)，須向相關(guān)的司法行政部門(mén)打報(bào)告，再由司法行政部門(mén)向本級(jí)財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)，如此往往要等幾個(gè)月才能拿到少量資金，有時(shí)甚至一無(wú)所獲；有的法律援助機(jī)構(gòu)的援助經(jīng)費(fèi)由當(dāng)?shù)氐穆蓭焻f(xié)會(huì)撥款，而律師協(xié)會(huì)的經(jīng)費(fèi)很大程度上來(lái)自于律師和律師事務(wù)所上繳的管理費(fèi)，這實(shí)際上是律師事務(wù)所在搞法律援助；有的地方政府撥給相應(yīng)的法律援助機(jī)構(gòu)一定編制的人頭費(fèi)，但無(wú)辦案經(jīng)費(fèi)；有的地方的法律援助機(jī)構(gòu)既無(wú)編制也無(wú)撥款。

（2）辦案質(zhì)量不高。經(jīng)費(fèi)短缺，在一定程度上阻滯了法律援助工作的開(kāi)展，也直接影響到辦案質(zhì)量。有些法律援助機(jī)構(gòu)為了不增加經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)，在承辦法律援助案件中走過(guò)場(chǎng)，敷衍了事；有些法律援助機(jī)構(gòu)缺乏必要的工作資料，辦案時(shí)只能靠東拼西湊。這樣使法律援助的服務(wù)質(zhì)量總體上遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于有償服務(wù)的質(zhì)量，當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到很好的維護(hù)，法律援助的社會(huì)信譽(yù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

4.有限的法律援助資源與大量的法律援助需求之間矛盾突出隨著法律援助制度的實(shí)施和普法宣傳的深入，廣大群眾的法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，法律援助的需求量越來(lái)越大。然而由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，法律援助受到人力、財(cái)力等條件的限制，加上法律服務(wù)和運(yùn)作成本在不斷增加，使得我國(guó)的法律援助資源不能適應(yīng)正在急劇轉(zhuǎn)型和變化的社會(huì)對(duì)法律援助的需求。2002年司法部法律援助中心的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，我國(guó)每年需要法律援助的案件超過(guò)70萬(wàn)件，而實(shí)際受到援助的低于18萬(wàn)件，受援率不足1/4.我國(guó)加入WTO之后，涉外法律事務(wù)猛然增多，全國(guó)法律援助隊(duì)伍的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足社會(huì)各方面的需要，特別是那些高層次的法律援助人才更是奇缺。此外，律師與法律需求不呈正相分布，客觀(guān)上制約了法律援助需求的滿(mǎn)足，也加劇了供求矛盾。

5.法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂、隊(duì)伍整體素質(zhì)不高一些地方仍然存在“四無(wú)機(jī)構(gòu)”，即無(wú)編制、無(wú)經(jīng)費(fèi)、無(wú)專(zhuān)職人員、無(wú)辦公場(chǎng)所的法律援助機(jī)構(gòu)。有的法律服務(wù)所（有償）與法律援助機(jī)構(gòu)（無(wú)償）混設(shè)，且人員編制混雜；有的法律援助機(jī)構(gòu)還沒(méi)有獨(dú)立的辦公地點(diǎn)，只是在律師管理部門(mén)增掛了一塊“法律援助中心”的牌子；有的法律援助機(jī)構(gòu)設(shè)置“機(jī)關(guān)化”，人員進(jìn)入把關(guān)不嚴(yán)，“福利性”、“照顧性”安置較多，將司法局里的一些干部安排到法律援助中心來(lái)，既不能辦案，又不能管理。同時(shí)，目前全國(guó)法律援助人員的總體水平是業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，知識(shí)儲(chǔ)備單薄，學(xué)歷參差不齊，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化，嚴(yán)重影響到法律援助工作的正常開(kāi)展。

6.法律援助工作機(jī)制不健全全國(guó)各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)的運(yùn)作程序、工作制度、管理體系以及援助人員工作量的確定和評(píng)估等缺乏科學(xué)的規(guī)定。如為民事、行政案件的當(dāng)事人減免訴訟費(fèi)，為刑事被告人指定辯護(hù)人等援助項(xiàng)目，均由法院管理，其余項(xiàng)目或由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，或由社團(tuán)組織負(fù)責(zé)。而這些部門(mén)各自為政，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的組織管理機(jī)構(gòu)或組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。特別是法律援助工作的保障機(jī)制尚不健全，福利政策落實(shí)不力。這在一定程度上影響了法律援助隊(duì)伍的穩(wěn)定和整體功能的發(fā)揮。

（二）實(shí)踐改革針對(duì)中國(guó)法律援助的現(xiàn)狀，借鑒世界各國(guó)法律援助制度的先進(jìn)成果，筆者擬對(duì)改革中國(guó)法律援助制度實(shí)踐作一些探討和研究。

1.加大宣傳力度，提高對(duì)法律援助的認(rèn)識(shí)法律援助既是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作，更是一項(xiàng)群眾性工作。它直接面對(duì)廣大人民群眾，特別是社會(huì)弱勢(shì)群體。當(dāng)前最重要的是，要充分利用報(bào)紙、雜志、電臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)等媒體和通過(guò)法律下鄉(xiāng)、法律咨詢(xún)等途徑，進(jìn)一步加大對(duì)法律援助工作的宣傳力度，讓需要法律救助的人知道怎樣尋求法律保護(hù)，讓社會(huì)弱勢(shì)群體及時(shí)得到法律幫助，使他們“請(qǐng)不起律師，打不起官司”的難題得以解決，進(jìn)而使他們的積極性得到充分調(diào)動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展；并讓關(guān)心社會(huì)進(jìn)步、有能力支持法律援助的社會(huì)力量都來(lái)關(guān)心和支持。