導(dǎo)語(yǔ)：公民參與行政決策研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：電動(dòng)自行車事件反映了我國(guó)轉(zhuǎn)型期各種不同的利益沖突，折射出我國(guó)行政決策過(guò)程中公民參與機(jī)制的缺失。公民參與是現(xiàn)代行政民主的必然要求，可以為行政機(jī)關(guān)提供各種信息，促使行政機(jī)關(guān)在作出政策選擇時(shí)考慮相關(guān)因素，為行政決策的民主性與正當(dāng)性提供程序基礎(chǔ)，并通過(guò)程序民主提高行政決策的可接受性。盡管我國(guó)目前相關(guān)制度尚不完善，但是依然存在保障公民參與行政決策的制度空間。

關(guān)鍵詞：公民參與機(jī)制行政民主參與權(quán)知情權(quán)救濟(jì)權(quán)

傳統(tǒng)行政法理論是以國(guó)家與社會(huì)、行政機(jī)關(guān)與公民個(gè)人之間的二元對(duì)抗為前提發(fā)展起來(lái)的，其關(guān)注的重心是對(duì)行政權(quán)力的消極控制，即如何防止行政機(jī)關(guān)對(duì)公民自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯，法律關(guān)系主要體現(xiàn)為行政主體與行政相對(duì)人之間的兩極對(duì)立的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)，由于利益的多元化，行政行為不僅對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生重要影響，而且會(huì)對(duì)相對(duì)人以外的第三人產(chǎn)生重要影響，形成三極甚至多極的行政法律關(guān)系，因此，現(xiàn)代行政法的研究從立法對(duì)行政的控制以及司法對(duì)行政的控制的關(guān)注，開(kāi)始轉(zhuǎn)向?qū)π姓^(guò)程本身的關(guān)注，試圖通過(guò)對(duì)行政過(guò)程的調(diào)控，形成國(guó)家行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人、利害關(guān)系人及其他公民之間的良性互動(dòng)關(guān)系和合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共利益和公民福祉。不論是在英美“法治”（ruleoflaw）傳統(tǒng)之下還是在德國(guó)“法治國(guó)”（Rechtsstaat）傳統(tǒng)之下，公民參與作為實(shí)現(xiàn)行政民主化、正當(dāng)化的意義不斷凸顯，公民參與從對(duì)行政處分過(guò)程的參與擴(kuò)展到對(duì)行政立法、行政計(jì)劃、行政指導(dǎo)、行政評(píng)價(jià)、行政救濟(jì)等行政過(guò)程的參與。本文以我國(guó)轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的典型事件——電動(dòng)自行車事件為例，通過(guò)分析該事件中公民參與缺失的問(wèn)題，分析我國(guó)行政機(jī)關(guān)在面對(duì)復(fù)雜的利益關(guān)系時(shí)，應(yīng)在依法行政的前提下，通過(guò)有效的公民參與機(jī)制，回應(yīng)不同的利益需求，形成“科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機(jī)制和制度”[1]，確保行政決策的民主性與正當(dāng)性。

一、在禁與不禁之間——電動(dòng)自行車事件的簡(jiǎn)單回顧與反思

在《道路交通安全法》（2003年10月28日公布，自2004年5月1日起施行）出臺(tái)的前前后后，全國(guó)各地在電動(dòng)自行車的禁與不禁的公共政策問(wèn)題上，各行其是。2002年8月1日北京市率先以通告的形式限制電動(dòng)自行車上牌[2]；2003年6月福州市政府以通告的形式禁止銷售電動(dòng)自行車并粗暴執(zhí)法，引發(fā)激烈的矛盾沖突并最終訴諸法院[3]；2005年5月珠海市人大常委會(huì)立法禁止電動(dòng)自行車上路，成為首例以地方性法規(guī)的形式禁止電動(dòng)自行車上路的立法例。電動(dòng)自行車在這些地方以“污染”、“不安全”、“妨礙交通”等理由頻遭封殺，而在另一些地方，如上海、江蘇、浙江等地市允許電動(dòng)自行車依法登記后上路；哈爾濱、南寧則允許生產(chǎn)銷售而不許上路；廣州、長(zhǎng)沙則出現(xiàn)了管理上的真空。[4]

這是一個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)高速發(fā)展的時(shí)代，這是一個(gè)公共資源越來(lái)越緊張的時(shí)代，這是一個(gè)利益主體日益多元化、各種利益相互沖突與糾結(jié)的時(shí)代。在電動(dòng)自行車禁與不禁之間，暴露出我國(guó)行政法治進(jìn)程中存在的幾個(gè)重大問(wèn)題：其一，行政決策過(guò)程沒(méi)有充分的公民參與，缺少民主性與正當(dāng)性，主要表現(xiàn)為：復(fù)雜利益關(guān)系中不同主體的利益需求沒(méi)有得到充分考慮，廣大居民作為道路資源共同使用者的利益及其選擇出行方式的自由沒(méi)有得到充分尊重，專業(yè)知識(shí)作為行政決策的技術(shù)支持缺少充分的論證，等等。其二，司法權(quán)軟弱無(wú)力，行政訴訟受案范圍非常有限，對(duì)規(guī)范性文件的審查力度有限，公民利益受到損害后缺乏獲得法律救濟(jì)的制度保證，從而也抑制了公民事后參與的積極性。在電動(dòng)自行車事件中，因禁止電動(dòng)自行車上路涉及到的利益主體千千萬(wàn)萬(wàn)，我們沒(méi)有看到因禁止電動(dòng)自行車上路而提起行政訴訟的相關(guān)報(bào)道。其三，在我國(guó)現(xiàn)有的規(guī)則審查機(jī)制之下，對(duì)規(guī)范性文件具有審查權(quán)的機(jī)關(guān)不作為，導(dǎo)致了對(duì)制定規(guī)則的權(quán)力缺乏有效的制約。《道路交通安全法》出臺(tái)以后全國(guó)仍有不少地方無(wú)視該法的規(guī)定，自行其是，以地方性法規(guī)或行政決定、命令、通知等形式禁止電動(dòng)自行車上路，再次將規(guī)范性文件的審查問(wèn)題擺到我們面前。限于篇幅，本文選取公民參與行政決策的角度來(lái)反思我國(guó)行政決策的民主性與正當(dāng)性，以及在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)如何保障公民參與行政決策過(guò)程。

以人民主權(quán)為原則，立法、行政、司法三權(quán)分立為基礎(chǔ)建立的傳統(tǒng)行政法律制度，是以立法機(jī)關(guān)的事前授權(quán)為前提、以司法機(jī)關(guān)的事后合法性審查為核心架構(gòu)起來(lái)了行政法律制度，其重心在于確保行政權(quán)力的合法行使，“即運(yùn)用具有控制功能的規(guī)則和程序，使原本在形式上不向選民負(fù)責(zé)的行政官員對(duì)私人利益行使權(quán)力的行為得以合法化”。[1]但這樣一個(gè)制度模式僅適用于消極行政，即將行政行為限定在立法機(jī)關(guān)設(shè)定的合法性框架之內(nèi)，行政機(jī)關(guān)不得超越法定權(quán)限行事。在立法機(jī)關(guān)的授權(quán)日益廣泛、行政職權(quán)不斷擴(kuò)張、公民對(duì)行政權(quán)的依賴與期盼與日俱增的情況下，“為了使行政能夠更好地發(fā)揮作用，各國(guó)皆呈現(xiàn)出逐步擴(kuò)大行政的裁量范圍，賦予行政以不直接基于法律的具體規(guī)定而積極能動(dòng)地作出政策判斷之權(quán)能的傾向”[2]，傳統(tǒng)意義上的行政法對(duì)行政權(quán)力的制約功能被不斷弱化。這當(dāng)然并不是說(shuō)傳統(tǒng)的行政法的制約功能變得不重要了，而是說(shuō)在此基礎(chǔ)之上，必須尋求新的更有效的制約與激勵(lì)機(jī)制，以適應(yīng)不斷擴(kuò)張的行政領(lǐng)域，更好地實(shí)現(xiàn)公共福祉。公民參與作為實(shí)現(xiàn)行政民主的程序性機(jī)制，在行政決策過(guò)程中得以廣泛采用。公民以提供信息、表達(dá)意見(jiàn)、訴求利益等方式參與行政決策過(guò)程，為行政決策民主化、科學(xué)化、正當(dāng)化提供了程序上的保障。民主制的重心由議會(huì)民主轉(zhuǎn)向行政民主，由民主下的行政轉(zhuǎn)向行政中的民主。

在我國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中，法治的進(jìn)程勢(shì)不可擋，合法化、正當(dāng)化的訴求日益強(qiáng)烈，行政機(jī)關(guān)自身也在為其行為的合法化、正當(dāng)化而努力，以尋求民意的支持，從而更好地推進(jìn)各項(xiàng)行政管理活動(dòng)。以國(guó)務(wù)院2004年頒布的《依法行政實(shí)施綱要》為代表的依法行政理念的宣示即表明了政府在使其行為合法化、正當(dāng)化方面所作的努力。（我國(guó)面臨的問(wèn)題是，一方面，傳統(tǒng)行政法意義上的對(duì)行政權(quán)力的消極制約功能有待完善，現(xiàn)有制度的運(yùn)作不能有效制約行政權(quán)的濫用，形式正義（合法化的訴求）難以保證；另一方面，現(xiàn)代行政法意義上的對(duì)行政權(quán)力的積極引導(dǎo)功能尚未建立健全，保證行政權(quán)的行使符合實(shí)質(zhì)正義的機(jī)制也沒(méi)有形成，實(shí)質(zhì)正義（正當(dāng)化的訴求）也難以實(shí)現(xiàn)。）在民主制度下，民主為權(quán)力行使的合法性與正當(dāng)性提供了制度手段，民主立法為行政權(quán)力的合法性提供了制度保證，民主行政又為行政權(quán)力的正當(dāng)性提供了制度保證。電動(dòng)自行車事件所暴露出來(lái)的公民參與機(jī)制的缺失促使我們進(jìn)一步思考行政過(guò)程中的民主參與的制度性保障。

電動(dòng)自行車事件中，在電動(dòng)自行車的禁與不禁之間，不僅涉及到行政決定直接指向的電動(dòng)自行車的購(gòu)買者和使用者（包括潛在的購(gòu)買者與使用者）的利益，而且涉及到電動(dòng)自行車及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)者、銷售者以及競(jìng)業(yè)者的利益；不僅關(guān)系到交通發(fā)展戰(zhàn)略，而且關(guān)系到廣大居民選擇出行方式的自由；不僅涉及到本行政區(qū)域內(nèi)相關(guān)主體的利益，而且其影響擴(kuò)展到其他行政區(qū)域；不僅涉及到電動(dòng)自行車的專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，同樣也涉及到一般民眾對(duì)該政策的認(rèn)知及態(tài)度，因此行政機(jī)關(guān)在面對(duì)如此復(fù)雜的利益關(guān)系，作出禁與不禁的行政決策時(shí)，除了要尊重法律的優(yōu)先性之外，還必須通過(guò)民主行政程序，充分考慮民意及相關(guān)因素，重新審視其擬定的行政目的及實(shí)現(xiàn)目的所需要的手段，以作出最終決策，而不能簡(jiǎn)單地以“污染”、“不安全”、“妨礙交通”、“城市交通發(fā)展戰(zhàn)略”為由禁止電動(dòng)自行車上路。

多元主體參與行政決策可以促使行政機(jī)關(guān)考慮相關(guān)利益，促進(jìn)行政決策的科學(xué)性與正當(dāng)性，形成政府與公民之間的良性互動(dòng)，同時(shí)將糾紛解決機(jī)制前置，促成多元利益主體之間的妥協(xié)與讓步，化解沖突與矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。但是這一模式也存在諸多弊端，如：可能導(dǎo)致在行政決策過(guò)程中不同利益之間的對(duì)抗與沖突，使得行政機(jī)關(guān)難以決擇；利益主體的參與也不可能避免行政機(jī)關(guān)在作出決策時(shí)偏向某種利益，如組織化的利益；民主參與機(jī)制也必然會(huì)造成行政成本的擴(kuò)大與效率低下，等等。為了避免這些問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)盡可能采用非正式的決策程序或者采用私法方式達(dá)成行政管理目的，造成利益代表機(jī)制的虛置。如在法律規(guī)定“聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式”時(shí)，行政機(jī)關(guān)可能會(huì)選擇采取座談會(huì)、論證會(huì)、書(shū)面提交意見(jiàn)等形式而避免采用正式的聽(tīng)證程序。即使在法律規(guī)定采用正式聽(tīng)證制度的領(lǐng)域，由于法律規(guī)定的不明確性，行政機(jī)關(guān)仍有很大的裁量空間選擇決策方式。[5]盡管利益代表模式存在著各種各樣的問(wèn)題，但是我們不能由此而否定利益代表模式的合理性及其在行政決策中的意義。在民主制度下，行政民主化的趨勢(shì)不可阻擋，公民參與行政過(guò)程是現(xiàn)代行政的必然要求

三、公民參與行政決策的基礎(chǔ)

一項(xiàng)行政公共決策的出臺(tái)，需要以充分的信息為基礎(chǔ)，而信息的充分性有賴于公民的廣泛參與及信息輸入，因此，有必要探討公民參與行政決策的基礎(chǔ)。筆者根據(jù)公民參與行政決策的基礎(chǔ)不同，將公民參與分為基于主觀利益的公民參與、基于客觀利益的公民參與和基于專家知識(shí)的公民參與。

（一）基于主觀利益的公民參與

基于主觀利益的公民參與是指參與者基于其主觀利益可能會(huì)受到行政決策影響而參與行政決策過(guò)程，其功能意義在于防御行政權(quán)的濫用，以防對(duì)其利益產(chǎn)生不利影響。如在電動(dòng)自行車事件中，廣大的消費(fèi)者、電動(dòng)自行車及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者以及競(jìng)業(yè)者等主體的利益即屬于主觀利益，電動(dòng)自行車的禁與不禁與他們的財(cái)產(chǎn)性利益息息相關(guān)?；谥饔^利益進(jìn)行的公民參與，因參與主體不同，可進(jìn)一步分為未經(jīng)組織化的利益主體參與和組織化的利益主體參與。二者由于在人力、物力、財(cái)力以及信息等資源占有方面差異懸殊以及利益受影響的程度不同，從而在參與動(dòng)機(jī)與能力以及對(duì)行政機(jī)關(guān)決策的影響方面明顯的不同。

大量分散的、未經(jīng)組織化的利益主體由于高額的組織成本和搭便車效應(yīng)，缺乏足夠的動(dòng)機(jī)參與決策程序。即使參與行政過(guò)程，也會(huì)因?yàn)樵谌?、?cái)、物以及信息等資源方面的限制而顯得“人微言輕”，因此，在行政決策過(guò)程中，個(gè)體的利益往往會(huì)被有意或無(wú)意地忽視。相對(duì)而言，組織化的利益由于其在行政決策過(guò)程中利益會(huì)受到較大的影響，而且在人力、物力及信息等資源占有方面都有更強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，有更強(qiáng)的動(dòng)機(jī)和能力參與行政決策過(guò)程，表達(dá)其利益訴求，進(jìn)而影響行政決策，規(guī)制捕獲理論也由此產(chǎn)生。

（二）基于客觀利益的公民參與

基于客觀利益的公民參與是指參與者以公民身份，作為政治生活共同體的成員而對(duì)行政決策過(guò)程的參與。該種參與與參與者的主觀利益沒(méi)有直接關(guān)系，而是基于公民責(zé)任，基于對(duì)公共生活的關(guān)切而進(jìn)行的參與。因?yàn)樾姓Q策對(duì)一些主體而言，其產(chǎn)生的影響是直接而巨大的，這些主體有足夠的利益動(dòng)機(jī)去參與行政決策過(guò)程；而對(duì)其他主體只產(chǎn)生間接而細(xì)微的影響，從利益的角度看，沒(méi)有足夠的動(dòng)機(jī)去參與行政決策。但在一個(gè)公民社會(huì)中，公民責(zé)任對(duì)一個(gè)社會(huì)的健康發(fā)展起著重要作用，對(duì)公共決策有著重要影響，如圓明園防滲工程由于公民參與而被扭轉(zhuǎn)，孫志剛案由于公民參與而最終導(dǎo)致《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止，以及在此次電動(dòng)自行車事件中，許多學(xué)者紛紛質(zhì)疑《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理?xiàng)l例》的合法性，等等，這些事件都彰顯了社會(huì)公共生活中的公民責(zé)任的重要性。

基于客觀利益的公民參與，除了以公民個(gè)人的身份參與行政決策過(guò)程之外，非政府組織在行政民主決策過(guò)程中的作用也開(kāi)始不斷凸顯，并促進(jìn)了行政民主化進(jìn)程。在國(guó)外，NGO組織在行政民主過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。在我國(guó)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的不斷演進(jìn)，NGO在我國(guó)公共生活領(lǐng)域中的作用也開(kāi)始顯現(xiàn)，并引起社會(huì)公眾和政府部門(mén)的關(guān)注。如在貢嘎山下的木格措水壩建設(shè)、與都江堰相鄰的楊柳湖水庫(kù)建設(shè)、怒江水壩建設(shè)、北京市動(dòng)物園拆遷等事件中，由于NGO的積極參與而對(duì)公共決策產(chǎn)生了重要影響。

（三）基于專業(yè)知識(shí)的參與

基于專業(yè)知識(shí)的參與主要指的是專家參與。因?yàn)楝F(xiàn)代行政事務(wù)日益專業(yè)化、技術(shù)化，行政機(jī)關(guān)的決策必須經(jīng)過(guò)對(duì)專業(yè)問(wèn)題的科學(xué)論證才能實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)性與技術(shù)性，因此有賴于專家為其提供決策所必需的技術(shù)支持。如在電動(dòng)自行車事件中，對(duì)涉及到的專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，如污染問(wèn)題、安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題、公共資源的使用問(wèn)題、城市交通發(fā)展戰(zhàn)略問(wèn)題，等等，都需要專家的廣泛參與和論證。（專家參與與其說(shuō)是一種權(quán)利，倒不如說(shuō)是一種義務(wù)更為恰當(dāng)，因?yàn)槿绻麤](méi)有專家參與的話，行政決策的科學(xué)性與技術(shù)性無(wú)法得到保證。）但一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)，不僅僅涉及專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，而且會(huì)涉及更廣泛的價(jià)值選擇和判斷問(wèn)題，即使是同一領(lǐng)域的專家，也可能在專業(yè)方面不能達(dá)成共識(shí)，或者在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)之上作出截然不同的選擇，因此專家知識(shí)也并不能構(gòu)成行政決策的惟一依據(jù)

公民參與行政決策過(guò)程，并不意味著必然會(huì)左右行政主體的最后決策。決策權(quán)是行政權(quán)的核心，行政決策的最終出臺(tái)，取決于信息的充足性、事務(wù)的專業(yè)性、利益的權(quán)重性以及相關(guān)的政策判斷及價(jià)值取舍等多重要素，取決于行政機(jī)關(guān)的最終判斷。通過(guò)公民參與，可以使得在缺少法律明確規(guī)定的情況下，通過(guò)程序的正當(dāng)性來(lái)獲致結(jié)果的可接受性，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

四、公民參與行政決策的權(quán)利體系

公民參與行政決策是現(xiàn)代行政民主的必然要求，參與的實(shí)現(xiàn)需要一系列權(quán)利相互配合，其中最重要的權(quán)利是參與權(quán)、知情權(quán)和救濟(jì)權(quán)。

（一）參與權(quán)

公民對(duì)公共生活的參與權(quán)是人民主權(quán)原則的體現(xiàn)。在傳統(tǒng)行政法中，公民參與是通過(guò)選舉民意代表機(jī)關(guān)的代表來(lái)實(shí)現(xiàn)的。公民通過(guò)定期選舉的形式選舉代表組成代議機(jī)關(guān)，由代議機(jī)關(guān)以立法的形式約束行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使，從而實(shí)現(xiàn)公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的間接控制。在現(xiàn)代社會(huì)中，由于行政疆域不斷拓展，立法機(jī)關(guān)通過(guò)大量的授權(quán)性法律授予行政機(jī)關(guān)廣泛的裁量空間，民主的重心隨之由通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)的民主轉(zhuǎn)向通過(guò)行政實(shí)現(xiàn)的民主，因此必須賦予公民廣泛的參與權(quán)，包括行政決策過(guò)程的參與權(quán)、行政政策實(shí)施過(guò)程的參與權(quán)以及行政政策評(píng)價(jià)的參與權(quán)，其權(quán)利形態(tài)可以表現(xiàn)為投票權(quán)、參與聽(tīng)證權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、表明意見(jiàn)權(quán)，等等。

（二）知情權(quán)

“對(duì)于行政過(guò)程的參與機(jī)制來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和公眾對(duì)目標(biāo)、過(guò)程和成果的共有，而其基礎(chǔ)就是信息共享?！盵3]信息共享取決于兩個(gè)方面，其一是公民的知情權(quán)；其二是行政機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)義務(wù)。公民的知情權(quán)是公民參與行政決策的基本前提條件。公民只有在了解行政決策的相關(guān)信息的前提下，才有可能積極表達(dá)意見(jiàn)，獻(xiàn)言立策，參與行政過(guò)程，否則不能有效參與行政決策過(guò)程。與公民的知情權(quán)相對(duì)應(yīng)的則是行政機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)義務(wù)。行政機(jī)關(guān)在作出公共決策時(shí)，除法定保密事項(xiàng)之外，有義務(wù)全面、準(zhǔn)確、真實(shí)地公布行政決策的基本目標(biāo)、手段、事實(shí)根據(jù)、政策的形成過(guò)程、成本效益分析、替代方案等信息。為此有必要建立經(jīng)常性的、規(guī)范化的政務(wù)信息公開(kāi)制度，以保障公民及時(shí)獲得真實(shí)、有效的政府信息。[6]在信息共享的基礎(chǔ)上形成行政機(jī)關(guān)與公民之間信息輸入與信息輸出的互動(dòng)機(jī)制，使公民能夠更有效地參與行政管理活動(dòng)，使行政機(jī)關(guān)能夠獲得更加充分的決策信息。

（三）救濟(jì)權(quán)

參與權(quán)是公民參與行政決策的資格，知情權(quán)是公民參與行政決策的前提，而救濟(jì)權(quán)則公民參與行政決策的制度保證。參與權(quán)作為一項(xiàng)程序性權(quán)利而非實(shí)體性權(quán)利，對(duì)該項(xiàng)權(quán)利的保障，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持窮盡行政救濟(jì)原則的基礎(chǔ)上保證司法最終救濟(jì)原則。

窮盡行政救濟(jì)原則是指“當(dāng)事人沒(méi)有利用一切可能的行政救濟(jì)以前，不能申請(qǐng)法院裁決對(duì)他不利的行政決定?！敝砸獔?jiān)持窮盡行政救濟(jì)原則，其理由在于，行政機(jī)關(guān)在立法機(jī)關(guān)授權(quán)范圍內(nèi)作出行政決策，是行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的結(jié)果，當(dāng)事人先利用行政救濟(jì)手段可以為行政機(jī)關(guān)自我改正錯(cuò)誤提供機(jī)會(huì)，促使其反思行政決策過(guò)程，提高行政效率，減少司法資源的浪費(fèi)。[4]

在此基礎(chǔ)之上，必須確保司法的最終救濟(jì)。為此，必須通過(guò)擴(kuò)大行政訴訟主體資格范圍，以此來(lái)促成行政機(jī)關(guān)在作出行政決策時(shí)，為相關(guān)主體提供參與決策過(guò)程的機(jī)會(huì)，并充分考慮他們的利益訴求，并通過(guò)司法審查的最后手段來(lái)保證受到損害的利益能夠獲得有效的法律救濟(jì)。這樣的利益不必一定是“具體行政行為”所侵害的“合法權(quán)益”[7]，“任何一類利益主體，只要制定法（隱含地或明確地）要求行政官員在制定行政政策時(shí)必須予以考慮，就享有起訴資格?！薄按蠓秶嬖诘?、未經(jīng)組織的分散利益主體——諸如消費(fèi)者或環(huán)境保護(hù)主義者，都可以獲得司法審查，即便這些個(gè)別主體在行政政策中的實(shí)質(zhì)利益相對(duì)而言是非常微弱的?！盵5]這里需要明確的是司法權(quán)力的界限問(wèn)題。司法權(quán)的界入并不是要代替行政機(jī)關(guān)作出政策選擇，而是通過(guò)司法審查，促使行政機(jī)關(guān)在行政決策過(guò)程中，適當(dāng)?shù)乜紤]相關(guān)主體的利益。在此基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)如何決策是行政機(jī)關(guān)政策判斷的結(jié)果，司法機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)界入。民主作為手段的意義及其限度也正在于此。

五、結(jié)語(yǔ)——我國(guó)公民參與行政決策的制度保障

我國(guó)目前法律制度中并不缺少公民參與行政決策的制度性規(guī)定。憲法第2條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。該規(guī)定為公民參與行政決策提供了憲法依據(jù)。除此之外的一系列法律、政策也對(duì)此作了相應(yīng)規(guī)定，如《價(jià)格法》（1998.5.1）首次將聽(tīng)證制度引入行政決策領(lǐng)域，《立法法》（2000.7.1）規(guī)定了公民有權(quán)參與行政立法過(guò)程，《國(guó)務(wù)院依法行政實(shí)施綱要》（2004.3.22）提出了要“建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制”，《行政許可法》（2004.7.1）規(guī)定了公民參與行政評(píng)價(jià)制度，等等。但是在這些法律的原則性規(guī)定或者政策性規(guī)定之下，缺少一系列具體而微的精細(xì)的制度設(shè)計(jì)，包括決策信息公開(kāi)制度、參與者的申請(qǐng)與審批制度、利益代表的遴選制度、專家制度、對(duì)話、協(xié)商制度，公布結(jié)果并說(shuō)明理由制度等，以致我國(guó)現(xiàn)實(shí)中的公民參與行政決策機(jī)制在很大程度上形同虛設(shè)。[8]

在救濟(jì)制度方面，我國(guó)現(xiàn)行《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》是以人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等實(shí)體性權(quán)利保障為目的的，參與權(quán)作為一種程序性權(quán)利在我國(guó)現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)的保障有其困難性，盡管如此，卻并非不存在法律救濟(jì)的制度空間。對(duì)參與權(quán)的救濟(jì)在我國(guó)也應(yīng)遵循“窮盡行政救濟(jì)”的原則，首先通過(guò)正式的行政復(fù)議程序或非正式的行政申訴程序，由行政機(jī)關(guān)對(duì)其行政決策的民主性與正當(dāng)性進(jìn)行審視，由行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行自律性救濟(jì)，并改進(jìn)和完善其行政決策程序。在經(jīng)由行政程序而救濟(jì)不得的情況下，可以向人民法院提起行政訴訟。[9]在法律有明確規(guī)定的情況下，可以以行政程序違法侵害其人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)為由提起行政訴訟；在法律沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，同樣可以通過(guò)主觀訴訟的形式，由人民法院根據(jù)正當(dāng)行政程序的基本要求對(duì)行政決策過(guò)程進(jìn)行審查，如果違背正當(dāng)程序的基本要求的，則應(yīng)確定行政程序違法。在此，人民法院有必要超越形式法治意義上的制定法準(zhǔn)據(jù)主義，通過(guò)法解釋學(xué)，從憲政體系及行政法目的出發(fā)，綜合衡量各種要素，對(duì)公民是否享有參與權(quán)作出實(shí)質(zhì)法治主義的判斷。這并不違背我國(guó)基本的憲政制度，相反，通過(guò)此類司法實(shí)踐，可以有效地推動(dòng)我國(guó)法治主義進(jìn)程。（在現(xiàn)代社會(huì)，法院是“法治國(guó)家中不可替代的一種限制國(guó)家權(quán)力的形式”，其意義不限于“簡(jiǎn)單的權(quán)力劃分”，更重要的意義在于“對(duì)——參與形成和執(zhí)行國(guó)家決定的——各方力量之間的相互監(jiān)督、制約與均衡”[6]，共同促進(jìn)個(gè)人利益和公共利益的實(shí)現(xiàn)。）

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[1]見(jiàn)2004年《國(guó)務(wù)院依法行政實(shí)施綱要》。

[2]2002年8月1日北京市公安局以《關(guān)于加強(qiáng)電動(dòng)自行車管理的通告》的形式，決定“對(duì)目前本市范圍內(nèi)已有的電動(dòng)自行車（本通告之前所購(gòu)買的）實(shí)行核發(fā)臨時(shí)號(hào)牌和行駛證管理?！薄白?006年1月1日起，禁止所有電動(dòng)自行車在本市道路中行駛?！保?005年12月28日，北京市公安局又《北京市關(guān)于辦理電動(dòng)自行車登記的公告》，決定“自2006年1月4日起，為符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的電動(dòng)自行車辦理車輛登記。”）

[3]參見(jiàn)中國(guó)能源網(wǎng)：“電動(dòng)自行車沖突要求變革公共決策機(jī)制”，/news/jichu/200505/200505310401.html；中國(guó)網(wǎng)：“電動(dòng)自行車：一個(gè)政府不喜歡的產(chǎn)業(yè)”，/chinese/news/925807.htm.

[4]參見(jiàn)中國(guó)網(wǎng)：“一路尷尬，電動(dòng)自行車駛向何處”，/chinese/2005/Aug/940579.htm

[5]如我國(guó)《價(jià)格法》第23條明確規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門(mén)主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性。”而國(guó)家計(jì)委的《關(guān)于公布價(jià)格聽(tīng)證目錄的通知》（計(jì)價(jià)格[2001]2086號(hào)）明確列舉了國(guó)家計(jì)委舉行價(jià)格聽(tīng)證的目錄。由法律的概括性規(guī)定到行政機(jī)關(guān)的明確列舉，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行《價(jià)格法》規(guī)定的聽(tīng)證制度時(shí)，對(duì)價(jià)格目錄之外的公益產(chǎn)品的定價(jià)，在我國(guó)目前的法律制度之下，成功地避開(kāi)了正式聽(tīng)證程序。

[6]目前我國(guó)許多地方政府已經(jīng)建立了相應(yīng)的信息公開(kāi)制度，如福建、廣州、上海、深圳等地都出臺(tái)了相應(yīng)的信息公開(kāi)制度，國(guó)務(wù)院也于2002年啟動(dòng)了《政府信息公開(kāi)條例》起草工作。由此，我國(guó)政府信息公開(kāi)制度逐步走向規(guī)范化。

[7]《行政訴訟法》第2條。

[8]相關(guān)分析可參見(jiàn)王萬(wàn)華：“中國(guó)行政決策聽(tīng)證的現(xiàn)狀及問(wèn)題”，《法制日?qǐng)?bào)》2003年12月18日第九版。

[9]“窮盡行政救濟(jì)原則”并不是要否認(rèn)行政相對(duì)人的救濟(jì)程序選擇權(quán)。

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參考文獻(xiàn)

[1][美]理查德·B.斯圖爾特。美國(guó)行政法的重構(gòu)[M].沈巋譯。北京：商務(wù)印書(shū)館,2002.3.

[2]楊建順。行政法上的公共利益辯析——《憲法修正案》與行政法政策學(xué)的方法論[A].修憲之后的中國(guó)行政法——中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2004年論文集[C].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2005.444-460.

[3]同上。

[4]王名揚(yáng)。美國(guó)行政法[M].北京：中國(guó)法制出版社，1995.651-652.

[5][美]理查德·B.斯圖爾特。美國(guó)行政法的重構(gòu)[M].沈巋譯。北京：商務(wù)印書(shū)館,2002.83-84.

[6][德]弗里德赫爾穆·胡芬。行政訴訟法[M].莫光華譯。北京：法律出版社，2003.5.