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摘要：目的通過比較2015年上半年與2016年上半年松江區(qū)衛(wèi)生計(jì)生行政處罰情況，分析衛(wèi)生計(jì)生行政處罰中引入自由裁量權(quán)對(duì)行政處罰質(zhì)量提升的效果，以便采取更科學(xué)的行政處罰措施。方法選取上海市松江區(qū)2015年上半年與2016年上半年行政處罰的案件。通過建章立制、業(yè)務(wù)評(píng)估的方法來對(duì)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)進(jìn)行分析，對(duì)比兩個(gè)階段的行政處罰情況及其效果。結(jié)果通過引入衛(wèi)生計(jì)生行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度之后，既完善了行政處罰的流程、也規(guī)范了行政處罰的時(shí)效等細(xì)節(jié)問題，提高了行政處罰的質(zhì)量。結(jié)論衛(wèi)生計(jì)生行政處罰自由裁量基準(zhǔn)運(yùn)用有助于增強(qiáng)行政處罰質(zhì)量，打造公平、公正、高壓的執(zhí)法態(tài)勢(shì)。

關(guān)鍵詞：上海市松江區(qū)；衛(wèi)生計(jì)生行政處罰；自由裁量權(quán)；效果衛(wèi)生

行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度是公平公正地開展衛(wèi)生行政執(zhí)法的重要制度[1]。區(qū)衛(wèi)生計(jì)生行政部門為有效貫徹執(zhí)行上海市自由裁量基準(zhǔn)制度，一是從培訓(xùn)入手，做到執(zhí)法人員人人掌握；二是抓住合議這個(gè)關(guān)鍵，將自由裁量基準(zhǔn)的落實(shí)體現(xiàn)在集體合議上；三是加強(qiáng)稽查考核這個(gè)重點(diǎn)，定期考查案件質(zhì)量，將自由裁量作為考點(diǎn)；四是做好處罰公示的意見收集，暢通征集社會(huì)意見的渠道，及時(shí)收集社會(huì)對(duì)處罰結(jié)果的反饋意見。本課題分析基準(zhǔn)制度建立前后主要案由的行政處罰情況，包括處罰種類、罰款幅度、案件數(shù)等，從質(zhì)和量的角度進(jìn)行自由裁量基準(zhǔn)運(yùn)用效果分析，對(duì)自由裁量基準(zhǔn)實(shí)施情況提出建議。行政處罰自由裁量權(quán)，是指具有行政處罰權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)，依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰種類、幅度和方式，自主地、有選擇地作出行政處罰的權(quán)力[2]。行政處罰自由裁量權(quán)廣泛存在于行政執(zhí)法領(lǐng)域，由于違法行為的多樣性、復(fù)雜性，決定了行政處罰自由裁量權(quán)必將長(zhǎng)期存在。正當(dāng)行使行政處罰自由裁量權(quán)對(duì)于維護(hù)行政管理秩序，實(shí)現(xiàn)合理行政、公正執(zhí)法具有重要意義。行政處罰自由裁量權(quán)具有自主決定的特性，客觀上為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、執(zhí)法人員濫施處罰提供了條件，事實(shí)也是如此。一些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、執(zhí)法人員在實(shí)施處罰時(shí)背離法的精神和公正、公平、過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，隨意處罰，濫施處罰，濫用自由裁量權(quán)，將自由裁量權(quán)作為謀私、斂財(cái)?shù)墓ぞ撸覆煌P現(xiàn)象普遍存在。一方面嚴(yán)重侵害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，另一方面造成法律虛無，個(gè)人權(quán)力至上，更嚴(yán)重的是影響公眾對(duì)法律的信仰，危害法治政府的建設(shè)。加強(qiáng)行政處罰自由裁量權(quán)的控制，保證其在合理的范圍內(nèi)行使，已經(jīng)成為依法行政的重要工作。在我國，有80%以上的法律、90%以上的地方性法規(guī)和全部的行政法規(guī)、規(guī)章都是由行政機(jī)關(guān)通過行政手段、行政執(zhí)法手段、特別是行政處罰手段等貫徹執(zhí)行實(shí)施的。衛(wèi)生計(jì)生監(jiān)管領(lǐng)域所涉及的法律法規(guī)非常多，在行政處罰裁量時(shí)若沒有統(tǒng)一裁量基準(zhǔn)，會(huì)出現(xiàn)片面考量、裁量不公甚至濫用自由裁量等問題[3]。為規(guī)范衛(wèi)生計(jì)生行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為，進(jìn)一步提高依法行政水平，增強(qiáng)行政處罰的合理性，科學(xué)合理量化行政處罰裁量權(quán)，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，根據(jù)《上海市人民政府關(guān)于本市建立行政處罰裁量基準(zhǔn)制度的指導(dǎo)意見》及相關(guān)衛(wèi)生計(jì)生法律、法規(guī)和規(guī)章，上海市于2015年3月1日起DOI：10.13515/j.cnki.hnjpm.1006-8414.2018.11.031實(shí)施了《上海市衛(wèi)生和計(jì)劃生育行政處罰裁量適用辦法》。截至2016年3月1日，累計(jì)下發(fā)公共場(chǎng)所、執(zhí)業(yè)醫(yī)師、學(xué)校衛(wèi)生、飲水衛(wèi)生、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)療事故、集中空調(diào)、公共場(chǎng)所控?zé)煹劝藗€(gè)專業(yè)的衛(wèi)生行政處罰裁量基準(zhǔn)。這是一次改革性的舉措，對(duì)衛(wèi)生計(jì)生行政執(zhí)法行為具有深遠(yuǎn)影響?，F(xiàn)將松江區(qū)衛(wèi)生計(jì)生行政處罰自由裁量基準(zhǔn)運(yùn)用效果進(jìn)行分析，評(píng)估自由裁量基準(zhǔn)制度對(duì)衛(wèi)生計(jì)生行政管理中的效果。

1評(píng)估對(duì)象與評(píng)估方法

評(píng)估內(nèi)容針對(duì)近期衛(wèi)生執(zhí)法中所遇到的難點(diǎn)、疑點(diǎn)，梳理各業(yè)務(wù)科室工作情況及日常工作中所存在的問題，以立足眼前、著眼全局的態(tài)度，橫向比較、縱向延伸、通報(bào)。通過評(píng)估，進(jìn)一步提升了衛(wèi)生監(jiān)督員的基本業(yè)務(wù)素質(zhì)，調(diào)動(dòng)了監(jiān)督員工作積極性，為增強(qiáng)我區(qū)衛(wèi)生行政執(zhí)法能力打下了良好的基礎(chǔ)。

2評(píng)估結(jié)果

2016年上半年，我區(qū)衛(wèi)生計(jì)生行政處罰案件256件，其中一般程序208件，簡(jiǎn)易程序48件，警告1.1評(píng)估對(duì)象2015.1.1-2015.6.30區(qū)衛(wèi)生計(jì)生行政部門共立案305件，作出行政處罰253件，其中一般程序141件，簡(jiǎn)易程序112件，警告案件195件，罰款案件201件，罰款人民幣406626元，沒收違法所得人民幣47590元。聽證案件2件，無復(fù)議訴訟案件。2016.1.1-2016.6.30區(qū)衛(wèi)生計(jì)生行政部門共立案280件，作出行政處罰256件，其中一般程序208件，簡(jiǎn)易程序48件，警告案件190件，罰款案件220件，罰款人民幣810300元，沒收違法所得人民幣540705元。聽證案件30件，無復(fù)議訴訟案件（表1）。案件190件，罰款案件220件，罰款人民幣810300元，沒收違法所得人民幣540705元。聽證案件30件，無復(fù)議訴訟案件。與2015年相比，2016年衛(wèi)生計(jì)生行政處罰案件總數(shù)、一般程序、罰款和沒收違法所得等罰種的案件數(shù)量均有明顯上升。且罰沒款額成倍增長(zhǎng)，當(dāng)事人申請(qǐng)陳述申辯數(shù)也明顯增加。

3取得成效

3.1完善監(jiān)督執(zhí)法管理運(yùn)行機(jī)制，不斷擠壓違法行為生存空間。2016年，在“依法治國”方略的指引下，積極推進(jìn)市衛(wèi)生計(jì)生委《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)全市衛(wèi)生行政執(zhí)法工作的實(shí)施意見》，不斷提升衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的科學(xué)性和技術(shù)性，完善監(jiān)督檢查和移動(dòng)執(zhí)法平臺(tái)建設(shè)，依托衛(wèi)生監(jiān)督績(jī)效管理和指標(biāo)體系建設(shè)，強(qiáng)化我區(qū)監(jiān)督執(zhí)法工作的質(zhì)量控制和評(píng)估督導(dǎo)，及時(shí)掌握并積極指導(dǎo)我區(qū)各專業(yè)條線的監(jiān)督檢查及行政處罰工作。同時(shí)，借助機(jī)構(gòu)改革和參公管理的穩(wěn)步推進(jìn)，不斷完善監(jiān)督執(zhí)法管理運(yùn)行能力和長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制[4]。與去年同期相比，區(qū)衛(wèi)生計(jì)生行政部門案件數(shù)基本相差不大，但處罰金額基本比去年同期多一倍。我委嚴(yán)格執(zhí)行自由裁量基準(zhǔn)，加大處罰力度，提高震懾力度，進(jìn)一步擠壓了違法行為生存空間，打造了公平、公正、高壓的執(zhí)法態(tài)勢(shì)。3.2規(guī)范自由裁量，強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)。2015年3月1日起本市施行了《上海市衛(wèi)生和計(jì)劃生育行政處罰裁量適用辦法》，并同時(shí)實(shí)施了《上海市衛(wèi)生和計(jì)劃生育行政處罰裁量適用辦法》、《上海市集中空調(diào)通風(fēng)系統(tǒng)和控?zé)熜姓幜P裁量基準(zhǔn)（試行）》等規(guī)范性文件。為進(jìn)一步規(guī)范我區(qū)衛(wèi)生計(jì)生行政執(zhí)法行為，增強(qiáng)行政處罰裁量合理性，區(qū)衛(wèi)生計(jì)生行政部門積極執(zhí)行該規(guī)范性文件，開展執(zhí)法人員培訓(xùn)。對(duì)非醫(yī)師行醫(yī)類案件處罰裁量與快速處置流程沖突的問題，區(qū)衛(wèi)生計(jì)生行政部門積極探索解決辦法，并得到市衛(wèi)計(jì)委法規(guī)處專家的認(rèn)可。2015年3月13日，區(qū)衛(wèi)生計(jì)生行政部門邀請(qǐng)區(qū)法制辦、區(qū)法院、區(qū)公安局、區(qū)公安局、區(qū)檢察院等相關(guān)部門的專家針對(duì)非醫(yī)師行醫(yī)類案件處罰裁量進(jìn)行座談，達(dá)成一致口徑：關(guān)于非法行醫(yī)處罰案件自由裁量按照《上海市衛(wèi)生和計(jì)劃生育行政處罰裁量適用辦法》執(zhí)行難的問題，法院認(rèn)為，對(duì)于行政處罰結(jié)果有利于相對(duì)人的，可以對(duì)《上海市衛(wèi)生和計(jì)劃生育行政處罰裁量適用辦法》的有關(guān)規(guī)定有所突破,自己制定現(xiàn)實(shí)可行的裁量基準(zhǔn)。對(duì)無證行醫(yī)非醫(yī)師行醫(yī)類案件依據(jù)《中華人民共和國執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》及現(xiàn)有裁量基準(zhǔn)有關(guān)規(guī)定，對(duì)第一次無證行醫(yī)戶處罰，處罰金額為一萬元以上二萬五千元以下，若對(duì)已被處罰過的無證行醫(yī)戶作出第二次行政處罰，處罰金額為二萬五千元以上。以上標(biāo)準(zhǔn)為過渡基準(zhǔn)，待上級(jí)部門出臺(tái)無證行醫(yī)類處罰案件自由裁量基準(zhǔn)時(shí)，按照上級(jí)部門的有關(guān)文件執(zhí)行，這樣既保障了規(guī)范性文件的順利實(shí)施，也規(guī)范了我區(qū)在無證行醫(yī)案件中執(zhí)法裁量。3.3以案說法，彰顯監(jiān)督執(zhí)法水平。區(qū)衛(wèi)生計(jì)生行政部門一向注重以案說法，不斷提升執(zhí)法水平。國家衛(wèi)計(jì)委于2016年1月22日印發(fā)了《國家衛(wèi)生計(jì)生委監(jiān)督局關(guān)于開展衛(wèi)生計(jì)生監(jiān)督執(zhí)法案例評(píng)查工作的通知》，區(qū)衛(wèi)生計(jì)生行政部門積極遴選優(yōu)秀案例報(bào)市衛(wèi)生計(jì)生委參加評(píng)選，其中上海**活性炭有限公司生產(chǎn)、銷售未取得衛(wèi)生許可批準(zhǔn)文件的涉水產(chǎn)品系列案件成功入圍上海市十大優(yōu)秀案例，并報(bào)國家衛(wèi)生計(jì)生委監(jiān)督局評(píng)選。2015年區(qū)衛(wèi)生計(jì)生行政部門報(bào)送的上海**酒店有限公司佘山索菲特大酒店二次供水設(shè)施消毒使用沒有衛(wèi)生安全評(píng)價(jià)報(bào)告的消毒產(chǎn)品案榮獲了2015年度國家衛(wèi)生計(jì)生監(jiān)督執(zhí)法優(yōu)秀案例。不斷涌現(xiàn)的優(yōu)秀案例，充分彰顯了區(qū)衛(wèi)生計(jì)生行政部門在監(jiān)督執(zhí)法工作中注重實(shí)效，敢辦大案難案的決心和能力（表2）。

4后期管理

4.1加強(qiáng)宣貫，增強(qiáng)社會(huì)法制意識(shí)。隨著自由裁量基準(zhǔn)制度的趨于完善與不斷的運(yùn)用，提升了衛(wèi)生計(jì)生行政處罰的合理性和規(guī)范性。但通過2016年上半年與2015年同期對(duì)比情況來看，案件數(shù)基本持平的前提下，罰沒款金額明顯提升，其中罰款金額翻了一番，沒收款金額增長(zhǎng)了十倍。數(shù)字顯示自由裁量的強(qiáng)大威懾力。同時(shí)相對(duì)人也需要法制思維上的進(jìn)一步宣貫和溝通。申請(qǐng)聽證和陳述申辯的相對(duì)人明顯增多，提出的異議主要集中在處罰力度大，違法成本高，負(fù)擔(dān)不起。行政部門在告知其救濟(jì)途徑的同時(shí)，對(duì)法律法規(guī)做好宣貫，提升相對(duì)人的法制意識(shí)才是治本之道[5]。4.2規(guī)范聽證程序、加強(qiáng)處罰信息公開。2016年1月1日起本市實(shí)施了《上海市行政處罰案件信息主動(dòng)公開辦法》及《上海市行政處罰聽證程序規(guī)定》兩部地方政府規(guī)章，為做好兩部規(guī)章的執(zhí)行規(guī)章，區(qū)衛(wèi)生計(jì)生行政部門積極組織相關(guān)科室部門研究制定了行政處罰信息公開流程及聽證程序，確保每一個(gè)案件都能及時(shí)公示，截止到7月18日，我委在官方外網(wǎng)上按要求共公示208個(gè)處罰案件信息，接受社會(huì)監(jiān)督，從而進(jìn)一步促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

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作者:王偉陽 單位:上海市松江區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)監(jiān)督所