導(dǎo)語(yǔ)：行政批示法律規(guī)制研究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:長(zhǎng)期以來(lái)，行政批示作為行政權(quán)行使的必要一環(huán)，在行政領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。關(guān)于如何定性行政批示的問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)并未加以明確，導(dǎo)致其功能得不到全面發(fā)揮。本文將重點(diǎn)從法律層面對(duì)行政批示的概念以及行政批示行為的法律規(guī)制問(wèn)題展開(kāi)探究，以揭示出其法律性質(zhì)。確保行政權(quán)行使的合法性，必須通過(guò)一定的規(guī)則對(duì)其運(yùn)行加以規(guī)制，這就有必要將行政批示行為納入到治理范疇以營(yíng)造一個(gè)良好的行政法治秩序。不論是從行政自制角度還是從司法規(guī)制角度來(lái)說(shuō)，對(duì)行政批示行為進(jìn)行治理均具有重要的實(shí)踐意義。

關(guān)鍵詞:行政批示;行政法秩序;法律規(guī)制

我國(guó)政治傳統(tǒng)的歷史非常悠久，“文書(shū)御天下”成為歷代王朝的主要統(tǒng)治方式。文書(shū)制度在歷代王朝更迭中不斷完善，同時(shí)發(fā)揮著重要作用。建國(guó)后，我國(guó)將“批示制度”、“請(qǐng)示報(bào)告制度”繼續(xù)堅(jiān)持和發(fā)揚(yáng)。行政批示為中國(guó)社會(huì)所獨(dú)有，是我國(guó)傳統(tǒng)政治歷經(jīng)千年運(yùn)作而形成的一種獨(dú)具特色的行政現(xiàn)象，在行政權(quán)行使中發(fā)揮著必不可少的重要作用。但是，現(xiàn)實(shí)生活中關(guān)于行政批示性質(zhì)的界定并不夠準(zhǔn)確，行政批示制度功能的發(fā)揮也是不全面的。行政批示體現(xiàn)在政治生活的方方面面，其內(nèi)容也包羅萬(wàn)象。關(guān)于“批示”，《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》進(jìn)行了如下解釋：可用作動(dòng)詞，上級(jí)對(duì)下級(jí)的公文文書(shū)作出的書(shū)面意見(jiàn)；可作為名詞，指批示的文字。在行政領(lǐng)域，行政批示的法律概念即：行政部門依法定職權(quán)對(duì)具體案件、具體事件、具體問(wèn)題作出的具有可操作性的，能夠直接影響事件結(jié)果的書(shū)面處理行為。行政法關(guān)注的重點(diǎn)在于行政批示這一行為而非其具體內(nèi)容。此行為表現(xiàn)出了如下的特征。

第一，該行為存在于行政系統(tǒng)內(nèi)部，是行政主管部門及其工作人員依法定職權(quán)，通過(guò)下屬部門提交的報(bào)告或其他途徑如新聞報(bào)道等了解與其職權(quán)相關(guān)的案件或問(wèn)題后所采取的處理行為。第二，行政批示行為是職權(quán)行為，也是個(gè)人行為。在了解具體案件或具體問(wèn)題后，主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)負(fù)責(zé)人就會(huì)產(chǎn)生個(gè)人觀點(diǎn)，在綜合多種觀點(diǎn)之后形成領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)。這種意見(jiàn)往往帶有極強(qiáng)的主觀性，代表的是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的傾向性觀點(diǎn)。第三，書(shū)面性。從字面上來(lái)看“批示”，其自身就蘊(yùn)含著“書(shū)寫(xiě)”之意，不論形式與內(nèi)容如何，書(shū)面文書(shū)是其必要載體。第四，其作用的重要性。行政批示對(duì)于事件或問(wèn)題的最終結(jié)果產(chǎn)生決定性影響作用。行政主管部門及其負(fù)責(zé)人憑借法定職權(quán)，在國(guó)家強(qiáng)制力的保障下實(shí)現(xiàn)對(duì)具體問(wèn)題的處理，即通過(guò)行政批示行為作出具體的行政決定或行政決策。關(guān)于行政批示，學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域并未展開(kāi)專項(xiàng)研究，相關(guān)理論成果也較為鮮見(jiàn)。研究行政批示，可遵循以下思想路徑：第一，立足于國(guó)家治理的角度展開(kāi)研究。通過(guò)對(duì)7383條國(guó)家重要領(lǐng)導(dǎo)人作出的行政批示進(jìn)行分析，孟慶國(guó)教授指出，在中國(guó)政治體制下，領(lǐng)導(dǎo)人有權(quán)通過(guò)批示行為實(shí)現(xiàn)自身決策權(quán)的行使，因此批示是政治管理的重要工具。通過(guò)研究批示的法律概念和性質(zhì)，孟慶國(guó)教授還指出，在現(xiàn)代國(guó)家治理環(huán)境下，現(xiàn)有制度對(duì)批示引起的自由裁量權(quán)治理有制約作用，因此有必要在國(guó)家治理框架中引入批示，促進(jìn)其制度化、規(guī)范化進(jìn)程。第二，立足于國(guó)家法律的角度展開(kāi)對(duì)行政批示的規(guī)范化探究。關(guān)于公安部門、檢察部門、司法部門間的關(guān)系問(wèn)題，鄭弋教授指出各部門間重在合作，不存在權(quán)力制約關(guān)系，但行政批示的存在打破了部門間平衡的權(quán)力關(guān)系，盡管不作為法定的公文形式，但有必要通過(guò)行政法治加以規(guī)制，以確保批示程序的公開(kāi)性與規(guī)范性，并通過(guò)法律形式將批示行為責(zé)任予以明確。在梳理和研究相關(guān)理論成果基礎(chǔ)上，我們發(fā)現(xiàn)學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域尚不夠關(guān)注行政批示行為。大概是基于以下原因。

第一，批示作為一種非正式公文形式，其研究?jī)r(jià)值不大。行政批示在法律領(lǐng)域也不是一個(gè)法律概念，僅作為行政部門領(lǐng)導(dǎo)行使法定職權(quán)的行為習(xí)慣，是正式法律制度之外的內(nèi)容；第二，行政批示作為行政組織法的一項(xiàng)內(nèi)容，其與行政組織法一并被排除在司法程序之外。傳統(tǒng)文化以官本位為主體，受這種思想的作用，部分學(xué)者忌諱甚至忌憚對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)人的行為進(jìn)行研究和規(guī)范。第三，學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域通常將批示視為行政系統(tǒng)內(nèi)部的行為，因此認(rèn)為沒(méi)有研究?jī)r(jià)值。所以，并沒(méi)有在行政法治秩序研究領(lǐng)域引入行政批示的內(nèi)容。從另一角度來(lái)說(shuō)，行政領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)行政批示行為行使其行政職權(quán)，而確保其行使的合法性必須以一定的規(guī)范為前提，明確責(zé)任，服從監(jiān)督，一旦發(fā)生失職侵權(quán)責(zé)任就必須承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。行政批示容易滋生腐敗。行政批示的法律性質(zhì)模糊不清，沒(méi)有必要的法律規(guī)范，運(yùn)作缺乏規(guī)范性，相關(guān)責(zé)任不清，這就為貪腐問(wèn)題的產(chǎn)生提供了土壤。另外，由于運(yùn)行雜亂無(wú)章，法律權(quán)威遭受嚴(yán)重侵害。行政批示往往表現(xiàn)為隱蔽的狀態(tài)。過(guò)于重視批示則意味著個(gè)人權(quán)威被過(guò)度強(qiáng)化，而使行政管理帶有極強(qiáng)的“人治”色彩。過(guò)于追捧個(gè)人權(quán)威，必將威脅法律權(quán)威，導(dǎo)致處理問(wèn)題不是依法辦事而是依“批示”辦事。久而久之，必將違背依法行政的原則，逐漸脫離法治化的正常軌道。實(shí)踐中所暴露出的各種行政批示問(wèn)題，要求必須在行政法治框架中引入行政批示，并對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化管理。這就需要考慮這樣一個(gè)問(wèn)題，如何通過(guò)法律規(guī)范對(duì)行政批示行為進(jìn)行治理？可以從立法層面、司法層面、行政層面入手。如果要出臺(tái)一部法律對(duì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為進(jìn)行規(guī)范似乎不太現(xiàn)實(shí)，行政自制和司法規(guī)制這兩個(gè)途徑更具有現(xiàn)實(shí)意義。其一，行政上的規(guī)制。作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的一個(gè)重要程序，行政批示的規(guī)制更適宜通過(guò)內(nèi)部自我治理的方式進(jìn)行?！豆ぷ鳁l例》對(duì)行政批示行為沒(méi)有規(guī)制權(quán)，其實(shí)踐運(yùn)作也缺乏統(tǒng)一性。這種不統(tǒng)一主要表現(xiàn)在：形式、內(nèi)容、程序等方面，相關(guān)責(zé)任也較為模糊。并沒(méi)有將行政批示納入到必要的審查與問(wèn)責(zé)制度中，實(shí)踐中也沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)因行政批示承擔(dān)責(zé)任的個(gè)案。所以，有必要從系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行自我規(guī)范。另外，通過(guò)內(nèi)部備案審查機(jī)制的構(gòu)建，將行政批示引入審查范疇。將審查主體、程序、結(jié)果等內(nèi)容予以明確，同時(shí)實(shí)現(xiàn)行政備案與行政訴訟制度、行政復(fù)議間的有效對(duì)接。同時(shí)，通過(guò)構(gòu)建內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)行政批示違法違紀(jì)現(xiàn)象的管理，通過(guò)配套問(wèn)責(zé)機(jī)制明確責(zé)任主體、責(zé)任追究范圍、程序。這一做法的意義在于督促負(fù)責(zé)人提高法治意識(shí)，規(guī)范自身行為，重視遵循合法程序和規(guī)定進(jìn)行權(quán)力的行使，同時(shí)也有助于遏制偽造批示文書(shū)現(xiàn)象的產(chǎn)生。其二，司法上的規(guī)制。雖然并不是所有的行政批示都具有可訴性。但考慮到相關(guān)理論成果的有限性，可將個(gè)案批示行為引入行政訴訟規(guī)制范疇。關(guān)于內(nèi)部行政行為是否可以被引入到司法訴訟范疇的問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)領(lǐng)域以及實(shí)踐領(lǐng)域均致力于不斷探索。關(guān)于內(nèi)部行政行為可訴性問(wèn)題，學(xué)界于2004年就開(kāi)始了相關(guān)研究。隨后，越來(lái)越多的研究者提出批判性理論。由于行政復(fù)議與行政訴訟受案范圍的局限性，必須對(duì)行政行為進(jìn)行內(nèi)部與外部劃分。司法實(shí)務(wù)中也面臨著諸多問(wèn)題。在公眾法律意識(shí)和個(gè)人權(quán)益保障意識(shí)不斷增強(qiáng)的同時(shí)，各種問(wèn)題日益凸顯，內(nèi)部行政行為開(kāi)始打破其不可訴的堡壘。這符合行政行為內(nèi)涵擴(kuò)大的趨勢(shì)，盡管過(guò)程緩慢，但從現(xiàn)行《行政訴訟法》來(lái)看，抽象行政行為開(kāi)始被納入其中，內(nèi)部行政行為可訴并不遙遠(yuǎn)。

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)活躍于行政執(zhí)法領(lǐng)域，而在這個(gè)領(lǐng)域中，行政批示往往表現(xiàn)為個(gè)案批示。作為行政批示的重要一支，個(gè)案批示深刻影響我國(guó)行政執(zhí)法的內(nèi)部秩序與外部秩序。雖然已經(jīng)明確了行政批示行為的大致寫(xiě)作意圖，但仍有待進(jìn)一步完善。行政批示的作用不可或缺且重大，但并未通過(guò)行政規(guī)范加以規(guī)制。將個(gè)案批示行為引入到行政訴訟范疇，以此為契機(jī)開(kāi)啟突破之旅。出于建構(gòu)行政法秩序及響應(yīng)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的號(hào)召，結(jié)合中國(guó)行政法制的現(xiàn)狀，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)權(quán)運(yùn)行的規(guī)范化?？梢哉f(shuō)，規(guī)范機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為在當(dāng)下既是必要，又是迫切，也是難題。以制度化建設(shè)的方式將行政批示納入到現(xiàn)有制度框架內(nèi)進(jìn)行規(guī)制，嚴(yán)格追究行政批示中的違法違規(guī)行為。值得注意的是，必須重視行政批示行為的靈活性，采取適度的規(guī)范措施保障批示活力的發(fā)揮。立足于行政法的維度展開(kāi)對(duì)批示行為的探究，必將對(duì)可訴性理論等傳統(tǒng)理論產(chǎn)生影響，進(jìn)而推定行政法理論尤其是行政行為理論體系的不斷完善。當(dāng)然，以上規(guī)范路徑的建構(gòu)可能還不太成熟。從行政法角度看，對(duì)于規(guī)制手段的具體內(nèi)容及規(guī)制手段之間存在的銜接環(huán)節(jié)，是值得我們更加深入思考和研究的。

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作者:龐翊君 單位:西北政法大學(xué)