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面對日益嚴峻的資源環(huán)境現狀,學術界、政府把發(fā)展循環(huán)經濟、建立資源節(jié)約型社會提到了空前的高度。但作為一種全新的發(fā)展理念，循環(huán)經濟在我國還處于試點研究階段，其理論基礎、研究方法均有待進一步發(fā)展，要在我國全面發(fā)展循環(huán)經濟還面臨著許多困難和挑戰(zhàn)。要徹底改變我國傳統(tǒng)的“資源-產品-廢棄物”的經濟增長模式，實現“資源-產品-再生資源”的循環(huán)經濟發(fā)展模式，就要積極探索循環(huán)經濟的發(fā)展途徑。行政機關作為循環(huán)經濟的推動者，應有明確的職能定位，既不能不作為，也不能亂作為。本文試對行政機關在發(fā)展循環(huán)經濟中的努力途徑作下詳細闡述。

一、行政機關在循環(huán)經濟中的定位

關于政府是否應該干預經濟，在多大程度、多大范圍內干預經濟曾一直存在較大的爭議，但不爭的事實是政府在經濟發(fā)展與環(huán)境保護中的作用經歷了從無到有，從弱到強的過程，循環(huán)經濟的提出進一步要求政府發(fā)揮前所未有的作用。循環(huán)經濟（circulareconomy）是對物質閉環(huán)流動型（closingmaterialscycle）經濟的簡稱，是相對于傳統(tǒng)的高投入、高消耗、高排放的線性經濟而言的。它是以資源的反復利用為核心，以自然生態(tài)系統(tǒng)物質循環(huán)流動方式為特征，充分利用科技成果，使上一環(huán)節(jié)形成的廢棄物成為下一環(huán)節(jié)的原料，從而形成循環(huán)的長鏈條，達到污染的零排放，實現人與自然、經濟、資源協(xié)調統(tǒng)一的經濟發(fā)展模式。循環(huán)經濟的核心是工業(yè)物質循環(huán)。在工業(yè)經濟系統(tǒng)中，有以下三種循環(huán)或稱三個層面上的循環(huán)：一是企業(yè)內部的循環(huán)（小循環(huán)），如下游工序的廢物，返回上游工序，作為原料，重新利用；二是企業(yè)之間的物質循環(huán)（中循環(huán)），如某下游工業(yè)的廢物，返回上游工業(yè)，作為其原料，重新利用；三是工業(yè)產品經過報廢后，其中部分物質返回原工業(yè)部門，作為原料，重新利用,這是大循環(huán)。從循環(huán)經濟的內涵和運行過程來看，循環(huán)經濟的實現是需要一系列的技術支撐的，如清潔生產技術、廢物利用技術、污染治理技術等等，如果單靠企業(yè)自身是無法完成這些技術攻關的，它需要政府、科研機構和企業(yè)的共同努力，其中，政府又起著至關重要的作用。此外，“經濟和社會的運轉，不能僅靠私人部門的市場交易，而且在很大程度上還依賴政府所提供的產品或服務，諸如法律制度、教育、經濟基礎等”。循環(huán)經濟在我國剛剛起步，有關循環(huán)經濟的法律法規(guī)及相關制度尚不健全，這都需要政府在發(fā)展循環(huán)經濟中發(fā)揮主導作用。當然，政府并不是萬能的，政府在環(huán)境保護中也有失靈的問題。從各國對環(huán)境的管制效果來看，可以發(fā)現政府的管制在某些情況下并不是總有效率的，對環(huán)境的影響在某些時候反而是有害的。但是我們并不能因此而否定政府在經濟管理中的作用，因為在經濟發(fā)展和環(huán)境保護中，市場失靈是市場自身存在的缺陷，沒有外部干預是無法自動糾正的，而政府失靈則可以通過政府機構改革、加強外部監(jiān)督等手段得到改善。因此，在發(fā)展循環(huán)經濟中，政府是處于主導地位的，我們應提高政府效率，使政府的主導作用得到充分發(fā)揮。

二、我國發(fā)展循環(huán)經濟的主要障礙

1、制度障礙

制度是實現循環(huán)經濟的基礎，是發(fā)展循環(huán)經濟的保障。我國環(huán)境污染的重要原因之一是對環(huán)境保護不力，而環(huán)境保護不力的重要根源就在于缺乏有效的制度供給。目前，盡管我國已經建立了一些環(huán)境保護機構，通過了一系列環(huán)境保護立法，為推進循環(huán)經濟奠定了一定的基礎，但從總體上看，我國還尚未建立起循環(huán)經濟體系，還存在嚴重的制度障礙。它主要表現在以下幾個方面：第一、傳統(tǒng)的舊制度和傳統(tǒng)的經濟增長方式在短時間內難以改變。某一種制度形成以后，必然會形成某種在現存體制中有既得利益的集團，這些既得利益集團為了維護自己的利益，會力求鞏固現有制度，而阻礙選擇新的制度。循環(huán)經濟作為一種全新的發(fā)展理念，在短時間內很難得到這些既得利益集團的認可和支持。此外，我國傳統(tǒng)的經濟增長方式已持續(xù)了幾十年，具有了一定的慣性，要徹底轉變這種經濟增長方式還需要一個較長的階段。第二、我國現存的環(huán)境保護制度漏洞較多，以致很難發(fā)揮實際作用。比如在排污收費制度方面，企業(yè)支付的排污費不僅遠低于污染損害補償費用，甚至也明顯低于污染治理費用，以致大多數企業(yè)寧愿交納排污費而不愿意自己治理，這就使排污收費制度中原有的懲罰作用失去了意義。此外，在污染防治過程中，我國的各個環(huán)境保護部門不能相互協(xié)調，存在部門分割的現象。第三、我國的循環(huán)經濟制度還未建立起來，目前現有的制度只是一些環(huán)境保護方面的法律，及對環(huán)境污染進行懲治的法律。這些制度只是從法律上或從道義上規(guī)范人們的行為，無法激發(fā)人們保護環(huán)境和實行循環(huán)經濟的主動性和積極性，從而阻礙了循環(huán)經濟的發(fā)展。

2、法律障礙

建立循環(huán)經濟法律法規(guī)體系是發(fā)展循環(huán)經濟最為重要，具有長期效用的基本環(huán)節(jié)。目前我國已初步建立起環(huán)境資源法體系，在現有環(huán)境資源法律法規(guī)中已經包含或體現某些有關循環(huán)經濟的內容。至2002年，我國已頒布了9部環(huán)境保護法律，11部資源法律，11部防止生態(tài)破壞和自然災害、保護和建設生態(tài)環(huán)境的法律，20多項與環(huán)境資源有關的其他法律。這些環(huán)境資源法律雖然能夠對廢物再生利用起到一定的強制作用，但法律規(guī)定過于原則，離循環(huán)經濟要求實現的廢棄物資源化、減量化和無害化，把有害環(huán)境的廢棄物減少到最低的目標還相差甚遠。同時，我國的環(huán)境資源立法僅僅將循環(huán)經濟看作是防治污染的一種經濟技術手段，沒有形成循環(huán)經濟法體系的思想。除了環(huán)境資源法之外，我國也已制定了一些采用“循環(huán)經濟”術語或明顯可以歸類于循環(huán)經濟法的法律、法規(guī)或規(guī)章，如我國于2002年6月29日頒布的《中華人民共和國清潔生產促進法》，貴陽市人大常委會于2004年9月26日頒布的《貴陽市建設循環(huán)經濟生態(tài)城市條例》等等。但是到目前為止，我國還沒有發(fā)展循環(huán)經濟的母法：《循環(huán)經濟法》或《循環(huán)經濟促進法》，也不存在由母法產生的一系列子法，沒有全面、綜合調整循環(huán)經濟的專門法律?？梢哉f，嚴格意義上的循環(huán)經濟法在我國還處于萌芽狀態(tài)。我國目前這種循環(huán)經濟的立法狀態(tài)使我國發(fā)展循環(huán)經濟無法可依，因此，迅速建立起循環(huán)經濟的法律法規(guī)體系迫在眉睫。

3、技術障礙先進的科學技術是循環(huán)經濟的核心動力，如果沒有先進技術的輸入，循環(huán)經濟所追求的經濟和環(huán)境的目標將難以從根本上實現。循環(huán)經濟包括資源開發(fā)、清潔生產、廢棄物綜合利用三個環(huán)節(jié)，任何一個環(huán)都離不開科學技術的支持，都需要一系列的技術支撐，如減量技術、再利用技術、資源化技術、系統(tǒng)化技術等等。要在充分利用資源、優(yōu)化利用資源和保護環(huán)境條件下發(fā)展循環(huán)經濟型社會，實現效率和利潤的最大化，僅靠我國目前現有的一些常規(guī)的和傳統(tǒng)的技術是無法支撐的。因此，研究和開發(fā)符合循環(huán)經濟基本原則的新工藝和新技術，為實現循環(huán)經濟提供技術支撐成為當前發(fā)展循環(huán)經濟的關鍵所在。在此類技術的研究過程中，政府應積極發(fā)揮主導作用，通過與科研機構、企業(yè)的共同努力，通過科技創(chuàng)新改造傳統(tǒng)產業(yè)，推進產業(yè)結構升級換代，盡快淘汰高能耗、高物耗的工藝技術，開發(fā)廢物再生利用技術，真正使科學技術在發(fā)展循環(huán)經濟的過程中，為節(jié)約資源能源、保護環(huán)境、提高經濟效益發(fā)揮重要作用。

三、行政機關在發(fā)展循環(huán)經濟中的努力途徑

面對循環(huán)經濟發(fā)展的一系列困難和挑戰(zhàn)，各級行政機關應發(fā)揮主導作用，綜合運用法律、行政、經濟等各種手段，加強引導協(xié)調和監(jiān)督管理，在全社會營造出發(fā)展循環(huán)經濟的環(huán)境氛圍。

1、加快制定循環(huán)經濟政策，推動循環(huán)經濟的健康發(fā)展。在二十多年的實踐中，我國行政機關已總結出了一系列的環(huán)境保護制度，如排污收費制度、排污許可證制度、限期治理制度等等，但僅有這些制度是不能適應循環(huán)經濟發(fā)展要求的，因為循環(huán)經濟并不只與環(huán)境部門有關，除了環(huán)境保護制度以外還需要其他一系列制度的保障。因此，行政機關的當務之急就是要制定一系列的循環(huán)經濟政策，如制定產業(yè)準入政策來遏止部分行業(yè)和地區(qū)的盲目投資，鼓勵發(fā)展資源消耗低、附加值高的高新技術產業(yè)；制定生態(tài)補償政策使開發(fā)地區(qū)對保護地區(qū)、受益地區(qū)對受損地區(qū)的利益進行補償；制定相關優(yōu)惠政策引導社會資金投入到環(huán)保產業(yè)中去，增大對環(huán)保產業(yè)和城市環(huán)?；A設施的投資力度；通過財政、稅收、價格、信貸、保險等經濟杠桿對已經構建了循環(huán)經濟生產體系的企業(yè)或行業(yè)給予適當的優(yōu)惠，以此來鼓勵和帶動其他企業(yè)或行業(yè)等等。

2、加強行政立法，建立促進循環(huán)經濟發(fā)展的法律法規(guī)體系。有法可依，有章可循，是發(fā)展循環(huán)經濟的先決條件，只有建立健全的法律法規(guī)體系，才能把循環(huán)經濟發(fā)展工作納入到法制化軌道。由于目前我國還沒有全面、綜合調整循環(huán)經濟的法律，或者說嚴格意義上的循環(huán)經濟法在我國還處于萌芽狀態(tài)，有關我國的循環(huán)經濟立法方法、立法內容還處于探索階段，沒有現成的模式可循。這就要求我國政府要深入研究外國有關循環(huán)經濟立法的先進經驗，大力加強行政立法工作。根據德、日、法等國的立法經驗，循環(huán)經濟的法律體系一般包括三個方面：循環(huán)經濟基本法、循環(huán)經濟的單項法和循環(huán)經濟專項法。我國也可以借鑒這個模式。目前，我國還沒有循環(huán)經濟基本法，因此，在條件成熟時，要將制定《循環(huán)經濟法》或《循環(huán)經濟促進法》列入人大的立法計劃。然后各級行政機關再按照基本法的原則和精神制定一系列循環(huán)經濟單項法和循環(huán)經濟專項法，如《廢棄物處理法》、《污染防治法》、《節(jié)約能源法》等單項法和《廢舊家電回收利用管理辦法》、《廢舊輪胎回收利用管理辦法》、《包裝物回收利用管理辦法》等專項法。

3、提高行政機關工作人員的素質，完善行政機關內部競爭機制，做到執(zhí)法必嚴。執(zhí)法不嚴現象在我國環(huán)境保護領域十分突出。執(zhí)法不嚴，主要表現為對相對人的違法行為怠于處理、處理過輕或簡單的以罰了事，以及執(zhí)法者對相對人尋求權益保護的要求應作為而不作為，隨意放棄職責等。造成這種現象的原因很多，其主要原因還是行政機關的某些執(zhí)法人員的素質比較低下，他們?yōu)榱藢で笞陨砝娴淖畲蠡炎约赫莆盏膰覚嗔ψ鳛閷ぷ獾氖侄?。此外，行政機關內部缺乏有效的競爭機制也是執(zhí)法不嚴的一個重要原因。我國實行公務員制度十多年來，國家對人事制度進行了多次改革，但行政執(zhí)法機關內部吃“大鍋飯”的現象仍比較嚴重，缺乏經常性的和規(guī)范性的易操作的考核制度，沒有把行政執(zhí)法人員的業(yè)務知識水平、工作成績與他們的晉升和獎勵掛鉤，這種沒有激勵性的競爭機制必然影響執(zhí)法的效率和公正，而最終導致執(zhí)法不嚴。因此，行政機關要逐步完善自身的競爭機制，提高行政機關工作人員的素質，加強執(zhí)法隊伍建設，做到執(zhí)法必嚴。

4、加大循環(huán)經濟技術研究力度，建立綠色技術支撐體系。循環(huán)經濟的減量化、再利用和再循環(huán)，任何一個環(huán)節(jié)都離不開科學技術的支持，只有依靠科技進步，積極采用新工藝、新技術，才能不斷降低原材料和能源的消耗，實現少投入、高產出、低污染、零排放的目標。在我國目前科學技術不發(fā)達的情況下，政府應在中長期科技發(fā)展規(guī)劃中將循環(huán)經濟作為科技攻關事項。具體來說主要應做好以下工作：第一、積極探索節(jié)約能耗和物耗、污染輕或無污染的工藝，其中最主要的是清潔生產技術。第二、研究污染防治技術，通過建設廢棄物凈化裝置來實現有毒有害廢棄物的凈化處理。這些技術主要包括大氣污染防治技術、噪聲污染防治技術、水污染防治技術、固體廢棄物處理技術等。第三、積極探索研究資源再生技術，對產業(yè)廢棄物和生活廢棄物進行資源化處理，例如廢電腦、廢電池等特殊物質的再生技術，廢紙加工再生產技術、廢玻璃加工再生產技術、廢塑料轉化為汽油和柴油技術、有機垃圾制復合肥料技術等等。

5、建立適應循環(huán)經濟發(fā)展要求的行政機關干部考核體系我國傳統(tǒng)的干部考核制度是以經濟的增長為標準的，所以許多干部為了晉升，過分注重經濟發(fā)展，忽視環(huán)境問題和生態(tài)問題，這是造成目前我國環(huán)保工作進展不利的重要原因。因此，制定一套能夠反應循環(huán)經濟發(fā)展水平的干部考核標準勢在必行。這一新的考核指標除了經濟增長的因素以外還應包括公眾環(huán)境質量評價、企業(yè)清潔生產水平、資源綜合利用水平等等。將清潔生產、資源綜合利用納入到干部考核體系中，將有利于各級干部樹立可持續(xù)發(fā)展觀念，樹立保護環(huán)境就是保護生產力，改善環(huán)境就是發(fā)展生產力的思想，從而增強發(fā)展循環(huán)經濟、保護生態(tài)環(huán)境的責任感和使命感。同時，這種干部考核體系以科學的發(fā)展觀與政策觀取代單純關注經濟增長與過度消費的舊觀念體系，為自然與社會的協(xié)調發(fā)展，為我國經濟的長期持續(xù)增長也提供了重要支撐。

6、加強宣傳培訓,增強公眾的循環(huán)經濟意識,提高公眾的參與水平。公眾對發(fā)展循環(huán)經濟意義重大，公眾的某些行為如自覺保持公共衛(wèi)生、對生活垃圾進行分類排放等,可以減輕政府和企業(yè)的壓力。同時，讓公眾參與環(huán)保決策過程，能夠使政府全面了解情況，避免決策失誤，以減少不必要的損失。但是，目前我國公眾的環(huán)保意識并不強、參加環(huán)?；顒拥姆e極性也不高，這就需要行政機關對公眾加強引導。首先，行政機關要通過學校、電視、報紙等各種形式大力宣傳循環(huán)經濟的內容和發(fā)展循環(huán)經濟的意義，使公眾認識到在我國發(fā)展循環(huán)經濟的重要性，從而樹立循環(huán)經濟意識，自覺自愿地參與到發(fā)展循環(huán)經濟中來。其次，行政機關要對公眾進行綠色消費教育。綠色消費是發(fā)展循環(huán)經濟的內在動力，它要求消費者在消費時選擇未被污染或有助于公眾健康的綠色食品，在消費過程中注重對廢棄物的處理，同時，消費者還應轉變消費觀念，注重環(huán)保。行政機關通過對公眾的宣傳教育使公眾樹立起綠色消費觀，引導公眾積極參與綠色消費運行，使循環(huán)經濟的觀念深入人心。最后，在消費引導方面，行政機關要以身作則，要起保護環(huán)境的表率作用。在鼓勵消費者優(yōu)先購買綠色產品的同時，對符合綠色標準的產品政府自己也要優(yōu)先采購，通過政府的采購行為來影響企事業(yè)單位、公眾的消費行為。如政府優(yōu)先采購經過生態(tài)設計或通過環(huán)境認證標志的產品，優(yōu)先采購經過清潔生產審計的產品等。