導(dǎo)語：行政成本規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

縣級政府上連中央、省、市,下系廣大農(nóng)村地區(qū),并具有事權(quán)財權(quán)不對稱、機(jī)構(gòu)規(guī)模上下左右對齊設(shè)置等特殊性,導(dǎo)致許多縣級政府行政成本超過縣級財政支撐能力剛性增長?？h級政府行政成本的高低,直接影響縣域公共財政的狀況,影響農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量以及新農(nóng)村建設(shè)的成效,進(jìn)而制約縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高。[1]顯然,縣級政府行政成本規(guī)模適度與否、其職能實施的績效高低已經(jīng)成為影響基層政權(quán)順利運(yùn)轉(zhuǎn)和縣域經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展,并最終影響社會安定和國家長治久安的重要問題。將縣級政府行政成本與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相聯(lián)系進(jìn)行研究在學(xué)界中尚屬薄弱環(huán)節(jié)。本文描述和剖析縣級政府行政成本規(guī)模的現(xiàn)狀及其原因,探討縣級政府行政成本規(guī)模對縣域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。

一、我國縣級政府行政成本規(guī)模的現(xiàn)狀與原因分析

一般來說,一個低成本的、規(guī)模適度的政府是市場經(jīng)濟(jì)的要求,是人類可持續(xù)發(fā)展的要求,也是社會公眾利益的要求。我國各地各級政府的行政成本普遍偏高,已經(jīng)引起社會公眾越來越強(qiáng)烈地關(guān)注,行政成本的控制也成為了學(xué)術(shù)研究的重要課題。但目前已有的研究幾乎都是以中央或省級政府為對象和視角。而縣級政府是在極其獨特的自然、社會歷史文化等人文環(huán)境以及財務(wù)環(huán)境約束下運(yùn)行的,因此,較之其他層級政府的行政成本狀況及其原因,確是具有許多特殊性,而不能簡單地得出縣級政府行政成本孰高孰低的結(jié)論。再加上種種原因,我們很難通過調(diào)查獲取相關(guān)的真實資料,特別是有關(guān)預(yù)算外和制度外收支以及政績工程和尋租等方面的資料,因此,要客觀深入地描述縣級政府行政成本狀況難,并在此基礎(chǔ)上剖析其形成原因就更難。

(一)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級政府行政成本的絕對規(guī)模比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)縣級政府的更小,但其擴(kuò)張速度更快、其相對規(guī)模更大我們選取經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的浙江省天臺縣和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的甘肅省臨潭縣公布的數(shù)據(jù)進(jìn)行計算和比較分析后發(fā)現(xiàn)(見表1):第一,從行政成本的絕對規(guī)模來看發(fā)達(dá)縣更大。例如,2005年財政總支出天臺縣是欠發(fā)達(dá)臨潭縣的3倍多;財政供養(yǎng)支出發(fā)達(dá)縣是欠發(fā)達(dá)縣的4•5倍。第二,從行政成本的相對規(guī)模來看發(fā)達(dá)縣卻更小。例如,欠發(fā)達(dá)縣2006年財政支出占GDP比重高達(dá)61%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)縣的11%;財政供養(yǎng)支出占財政支出比重也是欠發(fā)達(dá)縣高于發(fā)達(dá)縣;財政供養(yǎng)系數(shù)則反之,這意味著欠發(fā)達(dá)縣是以更少的“民”供養(yǎng)1個“官”。第三,從行政成本增長速度來看,從2004年到2005年,欠發(fā)達(dá)縣的財政總支出增長率為49•7%,GDP增長率11•5%,行政成本彈性高達(dá)4•32,這說明該縣GDP增長1%,其財政總支出就會增長4•32%,顯然該縣政府不僅耗費(fèi)了越來越多的社會經(jīng)濟(jì)資源,而且耗費(fèi)增長速度大大超過了該縣經(jīng)濟(jì)增長的速度。而發(fā)達(dá)縣的財政總支出增長率為20%,GDP增長率14•5%,行政成本彈性僅為1•37,說明雖然發(fā)達(dá)縣行政成本規(guī)模也在逐年擴(kuò)張,但與GDP基本處于同步增長狀態(tài)。

(二)縣級政府的可支配財力規(guī)模按其所轄人口數(shù)量和職能來說,較之省市級政府偏小,導(dǎo)致廣大縣域居民對基本公共品的需求得不到有效滿足。從這個意義上說縣級政府行政效率低下、行政成本高昂縣級政府事權(quán)與財權(quán)嚴(yán)重不對稱。一方面“財權(quán)倒金字塔”:財政資源在省市級和縣鄉(xiāng)級政府的配置上“縱向不平等”情形十分嚴(yán)重,縣級政府在地方財政支出中所占份額一般在50%以下;另一方面“事權(quán)正金字塔”:縣鄉(xiāng)政府一直處于各上級政府的行政(政績)壓力之下,承擔(dān)了許多應(yīng)該由上級政府承擔(dān)的事權(quán)(占70%以上)?？h級政府對縣域范圍內(nèi)教育、衛(wèi)生、文化、社會保障、賑災(zāi)救濟(jì)、計劃生育等各類公共服務(wù)都負(fù)有直接責(zé)任,縣級財政供養(yǎng)大量相關(guān)行政事業(yè)單位人員。因此,除少量經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣外,縣級政府調(diào)動各方面力量促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用有限,自主加強(qiáng)公共服務(wù)的能力普遍較弱。縣級政府事權(quán)與財權(quán)嚴(yán)重不對稱導(dǎo)致兩個嚴(yán)重結(jié)果,一是縣級政府常常把支出負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給轄區(qū)企業(yè)、居民;二是縣級政府不按或無力按相關(guān)規(guī)定為轄區(qū)企業(yè)和居民有效提供其所需基本公共服務(wù),履職缺位。

(三)較之省市級政府和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級政府來說,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級政府以薄弱的財政維持著幾乎同樣龐大的政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn),供養(yǎng)著相對規(guī)模更大、增長更快的行政事業(yè)人員,其行政成本必然高昂機(jī)構(gòu)數(shù)量是判斷政府規(guī)模的常用指標(biāo)。據(jù)有關(guān)資料顯示,全國地區(qū)一級黨政長設(shè)機(jī)構(gòu)平均設(shè)置50多個,地級市65個,縣一級45個,分別超過規(guī)定機(jī)構(gòu)限額20個、15個、10個左右;中央每設(shè)置一個機(jī)構(gòu),縣以上則相應(yīng)增設(shè)3000個機(jī)構(gòu)。政府的“職責(zé)同構(gòu)”造成百萬人口的大縣和只有10幾萬人口的小縣,在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制上并沒有什么大的差別;薄弱的縣級財政,支撐著與地(市)、省級政府規(guī)模相近,結(jié)構(gòu)、職能相同的政權(quán),縣級財政變?yōu)椤俺燥堌斦薄ⅰ梆B(yǎng)人財政”。政府機(jī)構(gòu)規(guī)模與政府行政成本兩者的正比關(guān)系是顯而易見的。[2]財政供養(yǎng)人員數(shù)量、財政供養(yǎng)系數(shù)以及財政供養(yǎng)支出規(guī)模均是衡量政府規(guī)模的最重要指標(biāo)。(1)從財政供養(yǎng)人員數(shù)量來看,我國中央與地方財政供養(yǎng)人口的總量一直是呈增加的趨勢,其中縣級財政供養(yǎng)人員占總量70%以上。據(jù)甘肅省財政廳提供的數(shù)據(jù),2005年甘肅省財政供養(yǎng)人員共977426人,其中省級占14•1%;市州約占13•5%;縣區(qū)707608人,占72•4%。這說明西部縣級政府財政供養(yǎng)人員膨脹嚴(yán)重。(2)財政供養(yǎng)系數(shù)反映財政供養(yǎng)人口的相對規(guī)模及其變動情況。從1992年到2005年的12年中,甘肅省財政供養(yǎng)系數(shù)從43人變?yōu)?7人,呈逐年下降趨勢。這意味著負(fù)擔(dān)1名“吃財政飯”者的人數(shù)越來越少,也就是說納稅人負(fù)擔(dān)在不斷加重。(3)從財政供養(yǎng)支出規(guī)?？?事業(yè)單位人員占財政供養(yǎng)人員比重高,事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)支出占財政供養(yǎng)支出比重大。貴州省機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室的調(diào)查顯示,2003年貴州省的縣鄉(xiāng)行政事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)支出903051萬元(其中,行政人員經(jīng)費(fèi)支出231100萬元,事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)支出671951萬元),占本級財政收入916590萬元的98•52%(其中,行政人員經(jīng)費(fèi)支出占財政收入的25•2%,事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)支出占財政收入的73•3%)。根據(jù)四川省仁壽縣和渠縣兩個縣財政局提供的資料(見表2)計算和分析發(fā)現(xiàn),2005年以后兩縣的財政供養(yǎng)系數(shù)雖然都大幅超過四川省34的均值而達(dá)到48左右,但仍然未達(dá)到李含琳等人研究認(rèn)為財政供養(yǎng)系數(shù)應(yīng)不低于50的標(biāo)準(zhǔn)。①這兩縣財政供養(yǎng)系數(shù)較高的主要原因是這兩縣人口規(guī)模大。盡管如此,兩縣的工資性支出占財政支出比重已經(jīng)超過了50%的比率,仁壽縣2005年甚至高達(dá)80•52%,2005年到2007年其工資性支出絕對數(shù)量增長了52%,而兩縣財政供養(yǎng)支出占財政收入的比重更是高得驚人,2007年仁壽縣最高達(dá)到390%。兩縣每年的財政缺口都很大。2007年仁壽縣達(dá)到了11個多億元,如果沒有中央和省級財政的轉(zhuǎn)移支付的125284萬元,該縣財政連發(fā)工資都不能保證。2005年底,渠縣縣級債務(wù)累計達(dá)65236萬元,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)累計達(dá)42231萬元。這充分顯示出縣域財政供養(yǎng)人員大幅度增長,人員經(jīng)費(fèi)的連年增加,造成了縣級政府行政成本居高不下,財政收支矛盾日益加劇的嚴(yán)重狀況。

(四)較之省市級地方政府和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)縣級政府來說,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級政府深陷于行政經(jīng)費(fèi)保障不足與不合理行政成本膨脹并存的悖論之中與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)縣級政府或省市級政府的經(jīng)費(fèi)保障水平相比,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級政府行政經(jīng)費(fèi)保障嚴(yán)重不足。據(jù)統(tǒng)計,2000年全國2000多個縣級預(yù)算單位中,有276個縣財政供養(yǎng)人員人均可用財力在6000元以下,相當(dāng)部分縣鄉(xiāng)的財政收入只夠維持其人員經(jīng)費(fèi)和簡單的公務(wù)支出,很多縣支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)很低,公用經(jīng)費(fèi)每人每年只有幾百元,修繕購置費(fèi)基本不作安排,有些地方的公共機(jī)構(gòu)甚至處于癱瘓狀態(tài)。另外,欠發(fā)工資現(xiàn)象普遍,尤以中西部地區(qū)最為嚴(yán)重。據(jù)不完全統(tǒng)計,截至2003年3月底,全國有1001個縣累計欠發(fā)工資205•32億元,欠發(fā)工資的縣占全國縣級區(qū)劃數(shù)(2861個)總數(shù)的35%。②究其原因,一方面是因為欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級政府自身財力太小,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足行政管理支出增長的需要。另一方面是因為轉(zhuǎn)移支付制中未充分考慮縣級政府事權(quán),轉(zhuǎn)移金額不能滿足其行政管理的需要。例如,國家在實施天然林保護(hù)工程、退耕還林還草工程等轉(zhuǎn)移資金常常出現(xiàn)缺口,這其中的行政管理費(fèi)也必然不足。另外,大部分縣鄉(xiāng)兩級政府財政普遍入不敷出,債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。1994年財政體制改革后,財政關(guān)系上的倒金字塔趨勢與事權(quán)關(guān)系上的正金字塔趨勢明顯不對稱,其結(jié)果是基層財政無力保證各項嚴(yán)格規(guī)定的必保支出,陷入困境。據(jù)統(tǒng)計,平均每個縣的赤字是1個億,赤字總量占這些地方財政總量的近80%。全國大約3/4左右的縣為赤字縣,且大多集中在西部地區(qū)。因財政硬缺口大,縣級財政基本上是“吃飯財政”。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后,公用經(jīng)費(fèi)更是捉襟見肘,行政部門的經(jīng)費(fèi)保障狀況與其履行職能的需要極不相稱。值得注意的是,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級行政經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的同時,其政府機(jī)構(gòu)卻日益膨脹、人員經(jīng)費(fèi)和三公經(jīng)費(fèi)增長過快,行政經(jīng)費(fèi)使用鋪張浪費(fèi),追求形象工程、政績工程,行政成本高昂,財政入不敷出。于是,多途徑增加政府收入就成為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級政府最主要的工作:一是一些部門利用執(zhí)法權(quán)和行政權(quán)創(chuàng)收;二是有些部門以各種名義向本系統(tǒng)上級申請專項資金補(bǔ)助;三是通過土地出讓大量獲取預(yù)算外收入,通過土地優(yōu)惠出讓來吸引外資,然后通過產(chǎn)業(yè)、城市的擴(kuò)張帶動地價猛漲,使預(yù)算內(nèi)收入在城市擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程得到增長,最終使土地財政成為現(xiàn)實;政府第四個增收途徑是銀行貸款。

(五)“預(yù)算外”財政是縣級政府行政成本急速增長的基礎(chǔ),也是不同地區(qū)縣級政府行政成本絕對規(guī)模差距巨大的主要原因有專家估算,[3]2004年地方政府的年實際可支配財力由四塊組成:一是預(yù)算內(nèi)收入11893億元;二是中央政府轉(zhuǎn)移的財政收入約8000億元;三是預(yù)算外收入4323•25億元;四是留用土地出讓收入6151•55億元,共計30367•17億元。其中,“預(yù)算外”外收入與土地財政收入之和為10474億元占到34•5%,且未納入預(yù)算管理。并且,政府級別越往下,對預(yù)算外收入與土地財政收入的依賴也更為嚴(yán)重。2004年預(yù)算內(nèi)“行政管理費(fèi)”開支只有2417億元,其中地方政府在預(yù)算內(nèi)的行政管理費(fèi)開支為1995•21億;而“預(yù)算外”行政管理費(fèi)開支3133•8億元,其中地方政府的“預(yù)算外”行政開支約為2851億元,所以,在地方政府的行政開支中,有58•9%是通過“預(yù)算外”方式花掉的。因此可以推斷,地方政府行政開支過大,上升過快,恰恰是借助于“預(yù)算外”這種較為“軟”的預(yù)算約束條件而實現(xiàn)的。分稅制改革后,部分省以下地方政府面臨著地方預(yù)算收入不足以支付地方公共支出的壓力,只有通過獲取預(yù)算外收入和土地出讓凈收入以滿足地方公共支出的需要,化解巨大的財政缺口。在“預(yù)算內(nèi)軟約束”,“預(yù)算外基本無約束”的雙重預(yù)算體制下,東、中、西部地方政府各自采取三種不同的財政行為:“東部重土地,中部重收費(fèi),西部則是靠轉(zhuǎn)移”。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣級政府對財政預(yù)算內(nèi)收入的依賴程度越低,預(yù)算非正規(guī)的程度就越高。其具體表現(xiàn)為:第一,預(yù)算外收入提供了額外的行政經(jīng)費(fèi)來源;第二,一些縣域“預(yù)算外”的津貼補(bǔ)助較“預(yù)算內(nèi)”的標(biāo)準(zhǔn)工資高得多;第三,公共預(yù)算約束不健全,導(dǎo)致縣域政府行政經(jīng)費(fèi)規(guī)模急劇膨脹及地區(qū)間行政經(jīng)費(fèi)差別增大;第四,地方政府預(yù)算外收入與“土地財政收入”之和,這筆龐大的支出中很大一部分是為了維持臃腫的政府機(jī)構(gòu),另一部分則是用于地方領(lǐng)導(dǎo)掙政績。

二、我國縣級政府行政成本規(guī)模膨脹對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約

(一)縣級政府行政成本規(guī)模與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在極為密切的逆相關(guān)關(guān)系,縣級政府行政成本規(guī)模適度與否對縣域社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著至關(guān)重要的影響我們對前述經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)兩個縣進(jìn)行更深入地比較分析后發(fā)現(xiàn),經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣域比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣域的政府行政成本相對規(guī)模之所以大得多,主要原因有二:一是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣的政府機(jī)構(gòu)和人員相對規(guī)模更大,財政供養(yǎng)支出和公務(wù)支出占其財政支出比重更大,但是GDP水平卻低得多;二是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣一般是財政凈補(bǔ)助地區(qū),其財政支出增長速度快于其GDP增長速度,其行政成本彈性大。發(fā)達(dá)縣行政成本規(guī)模也在逐年擴(kuò)張,但大致與GDP同步增長。由此得出一個重要結(jié)論,即縣級政府行政成本規(guī)模與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在極為密切的逆相關(guān)關(guān)系,縣級政府行政成本規(guī)模適度與否對其縣域社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著至關(guān)重要的影響。安徽省哲學(xué)社會科學(xué)聯(lián)合會及社會科學(xué)院的題為《安徽縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及影響因素分析》課題報告得出一致結(jié)論。安徽省61個縣(市)財政供養(yǎng)人員支出占財政收入的平均比重約為69•8%,占財政支出的平均比重為44•4%,三分之二的縣級財政收入用于“吃飯”。經(jīng)考察發(fā)現(xiàn),該省的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣明光縣,財政供養(yǎng)人員支出占縣財政收支的比重分別為35•6%和26•2%,低于平均比重;而經(jīng)濟(jì)弱縣石臺縣,該項支出占縣財政收入的比重高達(dá)到213•3%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于平均比重69•8%。有學(xué)者通過計算得出,財政供養(yǎng)人員支出占縣級財政支出的比重與縣域經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系約為1:-0•26,即財政供養(yǎng)人員支出占縣級財政支出的比重每增加1,可導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)倒退0•26。[4]由此可見,縣級政府行政成本過高是制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素.

(二)縣級政府的角色定位對于縣域市場經(jīng)濟(jì)的培育與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一個極為關(guān)鍵的問題,而政府行政成本規(guī)模又是影響政府定位的一個重要因素縣級政府如果定位是“小政府”、“低成本政府”和“廉潔政府”,就可能在培育市場、提供公共服務(wù)方面發(fā)揮重要作用,從而成為促進(jìn)縣域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“幫助之手”;如果一個政府不愿或不能行使為市場和社會提供最大限度的有效服務(wù)和公共產(chǎn)品的職能,而是憑借固有的特權(quán)干擾社會和市場,或者根本無所作為,成為靠社會供養(yǎng)的龐大政治集團(tuán),那就會成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙者。這樣的政府稱之為“高成本政府”或“大政府”,而且它必然會設(shè)租和尋租,從而成為“掠奪之手”。設(shè)租、尋租的規(guī)模與政府規(guī)模密切相關(guān):首先,政府規(guī)模膨脹必然給“吃飯財政”帶來極大壓力,從而導(dǎo)致其伸出“掠奪之手”;其次,在缺乏制約的條件下,政府規(guī)模越大,設(shè)租和尋租的機(jī)會與人員也越多;最后,政府規(guī)模的膨脹往往造成政府干預(yù)的強(qiáng)化,并以此來顯示維持這一政府規(guī)模的必要性,而過多的干預(yù)必然會阻礙社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(三)“大政府”、“高成本政府”和“掠奪之手”是企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重最直接的原因,是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極大障礙首先,維持一個“大政府”的運(yùn)轉(zhuǎn),需要龐大的財政資金,在正式預(yù)算的財政支出不足以維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)時,預(yù)算外資金大量地被用于行政支出。更為嚴(yán)重的是,在缺乏制約的條件下,政府規(guī)模越大,政府壟斷的權(quán)利越多,“設(shè)租”、“尋租”的機(jī)會也會成倍增長。政府名目繁多的“設(shè)租”與“尋租”無疑會加大縣域內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本,使其經(jīng)濟(jì)活動利益甚微,甚至無利可圖,這將嚴(yán)重挫傷他們創(chuàng)造財富、創(chuàng)造利潤的積極性,會使更多的人才離開生產(chǎn)經(jīng)營行業(yè)而想方設(shè)法進(jìn)入政府公職人員行列,這一方面使政府規(guī)模更加膨脹,另一方面則使經(jīng)濟(jì)發(fā)展失去了動力與源泉。例如,政府部門向企業(yè)的收費(fèi)、攤派、罰款與各種稅收一起構(gòu)成企業(yè)的成本支出,當(dāng)這些支出超過一定的比重時,業(yè)主辦企業(yè)的積極性就會下降。因此,政府名目繁多的收費(fèi)等加重企業(yè)負(fù)擔(dān)的行為,無疑是導(dǎo)致社會消費(fèi)比重連續(xù)下降、投資乘數(shù)下降和銀行儲蓄不斷上升的“通縮”現(xiàn)象的重要原因之一。何翔舟和姜文達(dá)1996年在某省兩地一市調(diào)查中發(fā)現(xiàn),政府向企業(yè)的各種收費(fèi)、攤派、罰款占被調(diào)查企業(yè)當(dāng)年利潤的15•2%,占這些企業(yè)繳納的稅收的66%。使得民間辦企業(yè)的積極性大為低落,有120戶民間企業(yè)退出市場,由此降低了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率,而社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低效率又使政府總收益減小,相對成本增加。其次,對于外來的準(zhǔn)投資主體來說,是否進(jìn)行投資活動,他們通常會謹(jǐn)慎考慮縣域政府可能的“尋租成本”,這既包括在申請投資項目時的請客送禮,也包括在投資完成后可能遇到的各種收費(fèi)和攤派。從以上分析可知,政府尋租水平與政府規(guī)模存在密切關(guān)系,民營投資主體可以根據(jù)比較可靠的政府工作人員數(shù)量來推測當(dāng)?shù)卣赡艿膶ぷ馑?。因此面對“大政府”、“高成本政府”和“掠奪之手”政府,外來準(zhǔn)投資主體會選擇一個較小的投資規(guī)模,甚至放棄在該縣域的投資意向,這對該縣域的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展是極其不利的。最后,縣級政府行政成本規(guī)模過大導(dǎo)致縣域農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資嚴(yán)重不足,農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境及自然資源的綜合承載能力逐年下降,農(nóng)業(yè)增長乏力、農(nóng)民增收滑坡;城鄉(xiāng)建設(shè)、個體工商業(yè)及服務(wù)業(yè)受整體經(jīng)濟(jì)增長滯后的影響,發(fā)展的規(guī)模偏小、質(zhì)量偏低,對縣域經(jīng)濟(jì)的輻射與推進(jìn)作用降低。事實證明,“大政府”、“高成本政府”和“掠奪之手”是農(nóng)民和企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重最直接的原因,是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極大障礙?？h域社會經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的一個關(guān)鍵性前提就是:必須盡快變“高成本政府”為“廉價政府”、變“大政府”為“小政府”、變“掠奪之手”為“幫助之手”。

(四)縣級政府行政成本規(guī)模過大,嚴(yán)重阻礙了各項社會公共事業(yè)的發(fā)展許多縣域由于企業(yè)的效益普遍較差,整體經(jīng)濟(jì)增長緩慢,財政收入總量過小。而有限的財政除去“人頭費(fèi)”、“接待費(fèi)”外所剩無幾,財政用于社會公共事業(yè)的投入杯水車薪,造成各項社會事業(yè)全面落后的被動局面。并進(jìn)一步嚴(yán)重惡化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

(五)“高成本政府”或“大政府”不僅要消耗更多的寶貴而稀缺的社會經(jīng)濟(jì)資源,而且,對大政府過多的投入有極為明顯的邊際產(chǎn)出遞減效應(yīng),甚至產(chǎn)生顯著的負(fù)效應(yīng)一般而言,“大政府”不是因事設(shè)人,而是因人設(shè)事,甚至是因人生事、因人造事,政府機(jī)構(gòu)還有不可遏制的規(guī)模擴(kuò)張沖動,政府規(guī)模龐大內(nèi)在地需要更大的政府規(guī)模。雖然我們無法統(tǒng)計出某縣在某一時期由于非理性決策和行為帶來的無效成本和長遠(yuǎn)而沉重的社會成本的真實數(shù)量,但是,仍然可以從各類媒體對地方官員的“拍腦袋工程”、“形象工程”等的報道來大致推斷縣級政府行政成本上升、政府績效低下的狀況。

(六)縣級政府在將高昂的直接行政成本和間接行政成本轉(zhuǎn)嫁給社會的過程中,有可能將公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法定化縣級政府在分配或分享經(jīng)濟(jì)資源活動中,一方面客觀上難免出現(xiàn)分配不公并因此造成社會成本的增大;另一方面主觀上也存在為獲得更高福利而擴(kuò)大的行政成本。例如,在某貧困地區(qū),政府制定了各部門在工作中收費(fèi)的辦法,收費(fèi)的60%繳交本級財政,40%留歸本部門。因此,凡與公眾切身利益相關(guān)的部門都有收費(fèi)項目及收入來源,38個政府部門中有32個有收費(fèi)項目及收費(fèi)積累。這種成本直接加重社會公眾的負(fù)擔(dān),如果不加以治理,不僅不利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,而且可能演變?yōu)樯鐣蚊?。此類現(xiàn)象正得到有效遏制。綜上所述,縣級政府行政成本規(guī)模與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在極為密切的逆相關(guān)關(guān)系,縣級政府行政成本規(guī)模適度與否對其縣域社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著至關(guān)重要的影響;縣域社會經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的一個關(guān)鍵性前提就是:必須盡快變“高成本政府”為“廉價政府”、變“大政府”為“小政府”、變“掠奪之手”為“幫助之手”。