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一、行政決策的涵義與類型

《韓非子•孤憤》中有“智者決策于愚人”,韓信提出過有名的“決策向東,爭(zhēng)權(quán)天下”的思想。但是作為一門學(xué)術(shù)術(shù)語(yǔ)首先由美國(guó)學(xué)者提出。西蒙認(rèn)為,管理就是決策,決策程序就是全部的管理過程,決策貫徹于管理的全過程。我國(guó)行政學(xué)界認(rèn)為,行政決策是指掌管國(guó)家行政權(quán)力的國(guó)家行政機(jī)關(guān),為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo),履行行政職能,而制定與選擇行政方案,作出決定的過程。這一涵義更側(cè)重從管理各個(gè)要素出發(fā)來(lái)界定決策的內(nèi)含。國(guó)家行政機(jī)關(guān)是行政決策的主體,經(jīng)常會(huì)面對(duì)不同的行政決策,如果我們把這些決策歸納一下,會(huì)發(fā)現(xiàn)這會(huì)更有助于我們管理工作的展開。按行政決策主體地位的不同,可將行政決策分為高層、中層和基層決策三個(gè)類型。按行政決策客體范圍大小的不同,可將行政決策劃分為宏觀、中觀和微觀決策三個(gè)類型。按行政決策內(nèi)容的性質(zhì)不同,可將行政決策分為常規(guī)性和非常規(guī)性決策兩類。按行政決策條件和可靠程度的不同,可將行政決策分為確定型、風(fēng)險(xiǎn)型和不確定型決策三個(gè)類型。此外,還可分出其它多種類型。而非常規(guī)性決策、風(fēng)險(xiǎn)型、不確定型決策更是決策者需要注意的方面,是重中之重。

二、行政決策在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中的影響

國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行政決策的成效往往關(guān)系著國(guó)家民族的榮辱與強(qiáng)盛,自古有之。中華民族是四大文明古國(guó),有我們值得驕傲的人文歷史。在唐朝,中國(guó)的封建文明達(dá)到相當(dāng)?shù)膸p峰,成為天朝大國(guó),包括日本在內(nèi)的周邊國(guó)家都前來(lái)朝拜與學(xué)習(xí)?？墒堑搅嗣鞒笃?也就是中國(guó)的資本主義剛開始萌芽,(此時(shí)明朝鄭和七下西洋之時(shí)),隨著清朝的建立,在對(duì)外關(guān)系上并未能采取開放包容的國(guó)策,代之以閉關(guān)鎖國(guó),結(jié)果這項(xiàng)國(guó)家行政決策使中國(guó)落后于西方上百年,使我們?cè)诤荛L(zhǎng)時(shí)期處于被動(dòng)挨打的局面,國(guó)之不國(guó)。各類資源備受外國(guó)的掠奪,國(guó)民受盡了凌辱。整個(gè)國(guó)家也四分五裂,軍閥割劇,外國(guó)列強(qiáng)把中國(guó)瓜分成國(guó)中國(guó),中國(guó)社會(huì)處在水深火熱之中。直到中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民取得了抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利,建立了新中國(guó),中國(guó)才成為一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家,各項(xiàng)發(fā)展邁上了正軌。但是的十年動(dòng)亂,又使中國(guó)停滯了十年。直到鄧小平的改革開放的國(guó)策的確立,中國(guó)才趕上世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未班車,逐步取得了幾十年的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的大發(fā)展。而在同時(shí)期的西方,通過央視播放的大型紀(jì)錄片《大國(guó)崛起》,歷述了九個(gè)世界性強(qiáng)國(guó)的發(fā)展歷程,給我們一個(gè)很好的警醒(西班牙的崛起正是中國(guó)明朝鄭和七下西洋之時(shí))。歷史告訴我們———沒有與生俱來(lái)的強(qiáng)國(guó),只有做對(duì)行政決策的國(guó)家才可能成一個(gè)大國(guó)、強(qiáng)國(guó)。而每個(gè)強(qiáng)國(guó)崛起所作出的決策都離不開創(chuàng)新與發(fā)展。如葡萄牙,葡萄牙皇室恩里克建立起人類歷史上第一所國(guó)立航海學(xué)校,把商人為貿(mào)易所進(jìn)行的孤立海洋探險(xiǎn),規(guī)劃成一個(gè)兩百年來(lái)有系統(tǒng)、有組織的任務(wù)和策略的國(guó)家計(jì)劃。利用從大西洋到印度洋的50多個(gè)據(jù)點(diǎn),壟斷了半個(gè)地球的商船航線。在16世紀(jì)初的前五年中,葡萄牙的香料交易量從22萬(wàn)英鎊迅速上升到230萬(wàn)英鎊,成為當(dāng)時(shí)的海上貿(mào)易第一強(qiáng)國(guó)。而西班牙女王伊莎貝爾與平民哥倫布進(jìn)行了三個(gè)月的利益談判,實(shí)現(xiàn)了向西走也能到達(dá)東方的航線發(fā)現(xiàn)了一塊歐洲人從來(lái)都不知曉的新大陸北美洲的巴哈馬群島。從1502年到1660年,西班牙從美洲得到18600噸注冊(cè)白銀和200噸注冊(cè)黃金,到16世紀(jì)末,世界金銀總產(chǎn)量中有83%被西班牙占有。大到國(guó)家小到部門,行政決策的成敗關(guān)乎其命運(yùn),能否創(chuàng)新與發(fā)展關(guān)乎其成效與強(qiáng)盛。

三、行政決策創(chuàng)新與發(fā)展的必要性

全球化、知識(shí)化是當(dāng)今時(shí)代的主題,行政決策的創(chuàng)新與發(fā)展更要與之相適應(yīng)。黨的十六屆五中全會(huì)把提高自主創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家作為“十一五”時(shí)期的重要任務(wù)之一。面臨國(guó)內(nèi)外環(huán)境的復(fù)雜、動(dòng)態(tài)與多元、著眼于宏偉藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn),時(shí)間與空間的縮短,更加重了行政決策的難度與復(fù)雜多變性。正如比爾•蓋茨所說,我的企業(yè)永遠(yuǎn)離破產(chǎn)只有6個(gè)月。現(xiàn)在的行政決策不僅要關(guān)注自身所處的內(nèi)部環(huán)境,更要關(guān)注外部國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境。突發(fā)性事件將是各國(guó)行政機(jī)關(guān)的不斷面對(duì)的新情況。這些非常規(guī)性決策和不確定型決策的主要特征,也是我們要對(duì)行政決策進(jìn)行創(chuàng)新與發(fā)展的主要因素之一。在進(jìn)行行政決策的過程中,經(jīng)常會(huì)面對(duì)復(fù)雜多變的行政決策環(huán)境和不斷出現(xiàn)的新情況、新問題。如非典、自然災(zāi)害、恐怖襲擊等突發(fā)事件。一方面這是對(duì)行政決策的挑戰(zhàn),另一方面也是一種機(jī)遇。這就需要我們敢于突破陳規(guī),大膽創(chuàng)新,才能爭(zhēng)取主動(dòng),抓住機(jī)遇。同時(shí)在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)下,敢不敢大膽創(chuàng)新,已成為判別行政決策者綜合素質(zhì)高低和開拓能力強(qiáng)弱的一個(gè)重要標(biāo)志。否則就會(huì)成為墨守成規(guī)的行政決策者,注定要成為時(shí)代的落伍者。盡管客觀環(huán)境是變化的,但無(wú)論如何變化,總有一些可以遵循的共同原則。如民主原則—決策過程民主;求實(shí)原則—問題真實(shí)、環(huán)境客觀;系統(tǒng)原則—系統(tǒng)工程;創(chuàng)新原則—思維創(chuàng)新;效益原則—綜合效能;信息原則—信息準(zhǔn)、全、及時(shí);預(yù)測(cè)原則—預(yù)先分析推測(cè);可行原則—立足于現(xiàn)實(shí)或可能的條件;擇優(yōu)原則—比較抉擇;動(dòng)態(tài)原則—方案留有彈性空間。在這些眾多的原則中,創(chuàng)新原則顯得更為重要,不僅要?jiǎng)?chuàng)新,而且要在創(chuàng)新的同時(shí)注重發(fā)展。創(chuàng)新是手段,而發(fā)展是目的。

四、行政決策創(chuàng)新的幾點(diǎn)看法

創(chuàng)新與發(fā)展是我們這個(gè)時(shí)代的主題,作為政府主導(dǎo)部門更應(yīng)是推動(dòng)者,也更體現(xiàn)在對(duì)自身管理的創(chuàng)新與發(fā)展上。首先要改變傳統(tǒng)的政府管理官僚制性質(zhì)與特點(diǎn),借鑒企業(yè)的管理方式建立起成本型政府和研究型政府。企業(yè)型政府是以包括公共選擇理論、交易成本理論、委托理論在內(nèi)的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理主義為基礎(chǔ),在公共行政改革過程中運(yùn)用企業(yè)家精神和企業(yè)理論改造傳統(tǒng)運(yùn)作方式,使其具有顧客至上、成本意識(shí)和創(chuàng)新精神的政府,是公共行政從傳統(tǒng)官僚制向后官僚制轉(zhuǎn)換的一種理想模式。在這種理論下,政府不再是中國(guó)傳統(tǒng)意義上的父母官,而是形成企業(yè)家理念:公眾是顧客,政府是為其服務(wù)的。同時(shí)要重視政府的成本收益,不能不計(jì)成本,只注重成果,性價(jià)比失調(diào),造成大量的浪費(fèi)。把政府的公務(wù)人員置于“經(jīng)濟(jì)人”的理論框架下,把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入非營(yíng)利部門,以多種形式(如外包)完善公共產(chǎn)品和服務(wù)多元供給主體。彼得•圣吉代表作《第五項(xiàng)修練》吸收了東西方管理文化的精髓,首次系統(tǒng)地提出了一個(gè)全新的概念———建立學(xué)習(xí)型組織?？墒窃谔釋W(xué)習(xí)型政府時(shí),會(huì)存在著被動(dòng)學(xué)習(xí)、目標(biāo)不明、學(xué)用脫離、成本高昂等局限性。如何提高各級(jí)政府的科學(xué)管理水平和政策駕馭能力,我們需要從“學(xué)習(xí)型政府”走向“研究型政府”。研究型政府是指政府能夠根據(jù)管理情境和管理對(duì)象的新變化,廣泛地收集、獲得信息和進(jìn)行分析,并根據(jù)研究結(jié)論及時(shí)調(diào)整公共政策和政府行為,從而能夠與時(shí)俱進(jìn),不斷地開拓政府管理的新境界。研究型政府避開了學(xué)習(xí)型政府的一些內(nèi)在局限性,在以下幾個(gè)方面進(jìn)行了加強(qiáng):一是推進(jìn)政府信息公開。借鑒西方普遍作法,如我們今年國(guó)防狀況白皮書,很多內(nèi)容(武警力量等)都是首次對(duì)世界公開。二是完善政府決策咨詢機(jī)制,建立起包括多方人才專家的智囊團(tuán),如美國(guó)的胡佛研究所,充分發(fā)揮專家學(xué)者和研究咨詢機(jī)構(gòu)的作用。目前我國(guó)在這方面還在加大力度,除在內(nèi)部設(shè)置咨詢機(jī)構(gòu)外,可以政府外部培育此類機(jī)構(gòu),如高等院校和民間發(fā)起的政策咨詢機(jī)構(gòu)可是一種重要形式。三是政府與學(xué)者的互動(dòng)機(jī)制。建立起政界與學(xué)界的戶性互動(dòng),拓展了政策研究的視野和思路,為實(shí)踐找到理論的來(lái)源,也為理論的創(chuàng)新與發(fā)展奠定了實(shí)踐基石。一個(gè)結(jié)構(gòu)良好的政府模式,也離不開人的運(yùn)作與管理。作為管理中的主動(dòng)因素人,尤其是管理的領(lǐng)導(dǎo)者,往往成為成敗的關(guān)鍵點(diǎn),所以應(yīng)建立起與之相適應(yīng)的行政問責(zé)制。

行政問責(zé)制是指政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責(zé)任的制度,其實(shí)質(zhì)是通過各種形式的責(zé)任約束,限制和規(guī)范政府權(quán)力和官員行為,最終達(dá)到權(quán)為民所用的目的。領(lǐng)導(dǎo)是問責(zé)制問責(zé)的基本對(duì)象,大大小小的領(lǐng)導(dǎo)掌握著大大小小的權(quán)力,不論其權(quán)力大小,行使權(quán)力就可能成為“問責(zé)”的對(duì)象。除領(lǐng)導(dǎo)之外,問責(zé)制還追究一般責(zé)任人員,只要他(或她)手中握有一定的權(quán)力(無(wú)論大小),哪怕他(或她)不是領(lǐng)導(dǎo)。是對(duì)政府的違法行為及其后果都必須和能夠追究責(zé)任的制度。是世界各國(guó)公共行政改革的趨勢(shì)之一。在2003年非典時(shí)期,前衛(wèi)生部長(zhǎng)張文康、前北京市長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)兩名省部級(jí)高官,因隱瞞疫情或防治不力而被查處,這是新中國(guó)歷史上首次在突發(fā)災(zāi)害事件中,短時(shí)間內(nèi)就同一問題連續(xù)地、大范圍地追究官員責(zé)任。非典危機(jī)過后,中國(guó)從中央到地方開始加快推進(jìn)問責(zé)的制度化。這種權(quán)力與責(zé)任的一致,也是對(duì)有權(quán)者約束自身行為,真正為民服務(wù)的體現(xiàn)。企業(yè)的發(fā)展有自己的中長(zhǎng)期的戰(zhàn)略規(guī)劃,政府也可如此借鑒。戰(zhàn)略管理既是公共部門(尤其是政府管理)研究的新途徑或新范式,又是公共部門管理實(shí)踐的新模式。戰(zhàn)略管理途徑著眼于公共組織與外部環(huán)境的相互作用,系統(tǒng)考慮組織的未來(lái)遠(yuǎn)景、長(zhǎng)期目標(biāo)和近期目標(biāo),將關(guān)注的焦點(diǎn)由內(nèi)部轉(zhuǎn)向外部,轉(zhuǎn)向于未來(lái)的發(fā)展管理和危機(jī)管理。今年中非合作論壇在北京的成功召開、陳馮富珍女士高票當(dāng)選世衛(wèi)總干事等。這一系列事件折射出政府對(duì)外部環(huán)境的重視與培養(yǎng)。

廣泛運(yùn)用IT技術(shù),大力開展電子政務(wù)。我們總是說要加大政務(wù)公開的廣度,可是在技術(shù)上總是難以突破。20世紀(jì)90年代末,繼電子商務(wù)之后產(chǎn)生的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、信息技術(shù)與政府職能現(xiàn)代化改造相結(jié)合的產(chǎn)物———電子政務(wù)產(chǎn)生了,這對(duì)傳統(tǒng)政務(wù)管理模式產(chǎn)生了巨大的變革。電子政務(wù)的運(yùn)用,直接提高了行政決策公開化、民主化、科學(xué)化的程度。這就在很大程度上提供給公眾一條獲得信息的通道,更加快捷、豐富、大量。反過來(lái)公眾也對(duì)政府處理政務(wù)的能力與水平提出了一個(gè)更高的要求。電子政務(wù)的推行,對(duì)我國(guó)的行政決策產(chǎn)生了巨大的沖擊。意味著政府行政管理要進(jìn)一步地公開和透明,政府要通過網(wǎng)絡(luò)去處理屬于其管轄范圍內(nèi)的一部分公共管理事務(wù),更意味著傳統(tǒng)的職能式、集權(quán)化的政務(wù)流程必須再造,才能適應(yīng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)、信息化時(shí)代對(duì)現(xiàn)代行政的要求。它的實(shí)施,對(duì)于行政人員的行政理念、行政方式、行政手段等諸多方面都會(huì)帶來(lái)沖擊和革新。行政決策創(chuàng)新與發(fā)展是一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的話題。做為發(fā)展中國(guó)家,我們與發(fā)達(dá)國(guó)家有著很大的差距,要實(shí)現(xiàn)趕超戰(zhàn)略,就要在行政決策上進(jìn)行創(chuàng)新與發(fā)展。這首先表現(xiàn)在借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)上,不過借鑒不是簡(jiǎn)單的拿來(lái)主義,而是經(jīng)過消化吸收與中國(guó)具體實(shí)際相結(jié)合的。結(jié)合的過程是有變化有創(chuàng)新的。如荷蘭的崛起,雖然有強(qiáng)大的西班牙、葡萄牙,可是他們通過體制創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新走上了世界強(qiáng)國(guó)之路。這對(duì)當(dāng)代中國(guó)具有重大的借鑒意義。我國(guó)的強(qiáng)大離不開創(chuàng)新與發(fā)展,這是每一個(gè)公務(wù)人員的職責(zé)。