導(dǎo)語(yǔ)：省級(jí)行政區(qū)劃弊端及革新方向一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、行政區(qū)劃

（一）行政區(qū)劃的涵義

行政區(qū)劃是一個(gè)現(xiàn)代的名稱。任何國(guó)家為了行政管理的方便，必須將其國(guó)土劃分為有層級(jí)的區(qū)域，這就是行政區(qū)域。對(duì)于行政區(qū)劃是什么，至今尚無(wú)嚴(yán)格的專門定義?！吨袊?guó)大百科全書》的《政治學(xué)》卷說(shuō)：行政區(qū)劃是“為國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)行分級(jí)管理而進(jìn)行的區(qū)域劃分”。同時(shí)，不同的學(xué)者對(duì)行政區(qū)劃給出了不同的定義。簡(jiǎn)而言之，行政區(qū)劃就是國(guó)家對(duì)于行政區(qū)域的分劃，是指在一個(gè)國(guó)家的領(lǐng)土上，在綜合考慮地理?xiàng)l件、歷史條件、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系等狀況的基礎(chǔ)上，根據(jù)政權(quán)架構(gòu)和職責(zé)履行的需要，對(duì)行政管理區(qū)域的劃分和調(diào)整。這里有幾個(gè)基本要點(diǎn)：1.國(guó)家的產(chǎn)生是行政區(qū)劃的基礎(chǔ)。2.中央權(quán)力機(jī)關(guān)的形成是行政區(qū)劃的前提。3.統(tǒng)一、有效地管理整個(gè)國(guó)家是行政區(qū)劃的目的。4.按地域劃分是行政區(qū)域的基本原則。從上述行政區(qū)劃的定義，可以進(jìn)一步說(shuō)明構(gòu)成行政區(qū)劃的充分必要條件。必要條件：一個(gè)行政區(qū)劃必須有一定的地域范圍，有一定數(shù)量人口，存在一個(gè)行政機(jī)構(gòu)；充分條件：這個(gè)行政區(qū)劃一般都處于一定的層級(jí)之中，有相對(duì)明確的邊界，有一個(gè)行政中心，有時(shí)有等第之別，也有立法機(jī)構(gòu)。[1](P51)

（二）省級(jí)行政區(qū)劃的重要性

行政區(qū)劃是國(guó)家的一項(xiàng)重要的行政管理工作，省級(jí)行政區(qū)劃是地方行政區(qū)劃中層級(jí)最高，管理幅度最大的一級(jí)，它劃分得是否科學(xué)合理，直接關(guān)系到國(guó)家政權(quán)的鞏固和政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，關(guān)系到民族的團(tuán)結(jié)，關(guān)系到中央能否有力地統(tǒng)率和領(lǐng)導(dǎo)地方，關(guān)系到地方政府能否有效地在本行政區(qū)域內(nèi)行使其職權(quán)與發(fā)揮其功能。

二、我國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃的沿革

（一）元朝行省制的確立

探究中國(guó)行省的起源，可以一直追溯到魏晉南北朝時(shí)代。中國(guó)古代王宮禁地稱“省”，即省中。魏晉時(shí)期在中央設(shè)中書、尚書、門下三省，協(xié)助皇帝處理日常事務(wù)，省開(kāi)始成為官署名稱，沒(méi)有一定轄區(qū)。元代中統(tǒng)、至元前期是行省制度的草創(chuàng)時(shí)期，元徹底滅掉南宋之后，一共設(shè)立七個(gè)省，即一個(gè)中書省和六個(gè)行中書省。這六個(gè)行中書省是：陜西四川行省、云南行省、湖廣行省、江淮行省、江西行省、福建行省。元朝創(chuàng)設(shè)的行省制度，是自秦漢以來(lái)中央集權(quán)制度的一個(gè)重大發(fā)展，也是我國(guó)歷史上地方行政區(qū)劃的一次重大改革。而且對(duì)明、清以及后來(lái)地方行政區(qū)劃產(chǎn)生了很大影響。另外，元朝的行省劃分，也初步奠定了今天我國(guó)的省區(qū)規(guī)模。

（二）明清時(shí)期的省級(jí)行政區(qū)劃

明朝建立后，依然承襲了元代的行省制度。明初定都南京，改行中書省為承宣布政使司，全國(guó)除京師和少數(shù)民族地區(qū)外，分為北平、山東、浙江、江西、福建、廣東、廣西、湖廣、四川、陜西、河南、山西等12個(gè)布政使司。后又增設(shè)云南，共13個(gè)布政使司。永樂(lè)十九年，遷都北京，設(shè)南京、北京兩直隸，俗稱為15省，為明直轄地區(qū)的行政區(qū)劃。清朝建立后，在關(guān)內(nèi)地區(qū)設(shè)置行省，改承宣布政使司為省，為地方最高一級(jí)的行政區(qū)劃?？滴跄觊g，由于15省的區(qū)劃過(guò)大，不便于政令的頒布實(shí)施，于是分江南省為江蘇、安徽兩省，分湖廣為湖北、湖南兩省，分陜西省為陜西、甘肅兩省，這樣，全國(guó)一共設(shè)有18省，也稱“內(nèi)地十八省”。后于1725設(shè)立青海辦事大臣、1793年設(shè)立駐藏大臣、1883年設(shè)立新疆省。另設(shè)內(nèi)蒙古與河套西蒙古兩區(qū)以及烏里雅蘇臺(tái)將軍，1885年建立臺(tái)灣省。清王朝被推翻之后，南京臨時(shí)政府存在的時(shí)間很短，依然實(shí)行的是22省的建制，分別是：直隸、奉天、吉林、黑龍江、山東、河南、山西、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、云南、貴州、四川、陜西、甘肅、新疆。

（三）民國(guó)時(shí)期的省級(jí)行政區(qū)劃

民國(guó)政府時(shí)期，省的名稱和數(shù)目發(fā)生了一些變化，同時(shí)還調(diào)整了一些省的轄境。1928年，改直隸省為河北省，增設(shè)綏遠(yuǎn)省、熱河省及察哈爾省。1940年，成立西康省，同年，設(shè)立寧夏省和青海省。1929年，奉天省改名為遼寧省。全國(guó)省的數(shù)目增至29個(gè)。1945年，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，臺(tái)灣省從日本回歸，加上偽“滿洲國(guó)”的從新劃分為遼寧、安東、遼北、吉林、松江、合江、黑龍江、嫩江、興安等9省。至此，南京政府所統(tǒng)領(lǐng)的省的數(shù)目增加到35個(gè)。另外，還設(shè)置了12個(gè)直轄市，分別是：南京、上海、北平、天津、漢口、青島、廣州、西安、重慶、大連、哈爾濱、沈陽(yáng)。

（四）新中國(guó)成立后的省級(jí)行政區(qū)劃

新中國(guó)成立后，省級(jí)行政區(qū)劃曾進(jìn)行了多次大規(guī)模的改革和調(diào)整。將全國(guó)劃分為華北、東北、西北、華東、中南、西南6大行政區(qū)，大行政區(qū)是介于中央與省之間地方最高一級(jí)行政區(qū)域單位，后于1954年撤銷。1952年到1958年中國(guó)的省級(jí)行政區(qū)劃經(jīng)過(guò)多次調(diào)整。到1958年底，全國(guó)省級(jí)行政區(qū)域單位由以前的53個(gè)減為29個(gè)，其中省有22個(gè)。這一建制一直到1988年，增設(shè)海南省，全國(guó)省建制達(dá)到23個(gè)。截至2004年底，全國(guó)共有23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市、2個(gè)特別行政區(qū)。[2]

三、我國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃的弊端

（一）部分省級(jí)行政區(qū)劃大小懸殊新疆維吾爾自治區(qū)的面積達(dá)160萬(wàn)平方公里，幾乎等于全國(guó)面積的六分之一。盡管新疆內(nèi)部有許多沙漠、戈壁等不可建設(shè)的土地，但其規(guī)模明顯過(guò)大。我國(guó)許多省、自治區(qū)的面積比發(fā)達(dá)國(guó)家一個(gè)國(guó)家的面積還要大。如黑龍江省比日本的面積大；四川、云南的面積比英國(guó)、德國(guó)、意大利的面積大得多。規(guī)模大，管理難度自然會(huì)增加。省和自治區(qū)管轄的范圍過(guò)大，更容易助長(zhǎng)“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”或者稱之為“諸侯經(jīng)濟(jì)”的形式，造成省、自治區(qū)之間“壁壘森嚴(yán)”、相互封鎖、惡性競(jìng)爭(zhēng)，形成封閉式的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，妨礙商品跨區(qū)域的流動(dòng)。省、自治區(qū)的規(guī)模過(guò)大，地方主義勢(shì)力也容易抬頭。[3]縮小省(自治區(qū))，有利于削弱對(duì)抗中央的地方主義勢(shì)力?，F(xiàn)行省的數(shù)量偏少，各省行政幅度相差懸殊。由于人口密度不均，自然條件迥異，以及民族分布、歷史傳統(tǒng)等原因，中國(guó)省級(jí)政區(qū)之間規(guī)模差距很大。有的轄地太大，有的管人太多。東南部省區(qū)面積小、人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，西北邊疆省區(qū)面積大、人口少、經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱。如新疆維吾爾自治區(qū)的面積多達(dá)160萬(wàn)平方公里，上海市僅6340平方公里，相差251倍。河南省人口近1億，西藏自治區(qū)僅230余萬(wàn)人，相差4O多倍。由于一級(jí)政區(qū)面積大、人口多，其管理幅度大，層次多。反之，則行政管理層次應(yīng)該較少。因此，省級(jí)政區(qū)規(guī)模過(guò)于懸殊，容易導(dǎo)致行政管理層次的混亂。

（二）層級(jí)繁多導(dǎo)致混亂由于省級(jí)行政區(qū)劃偏大，為了適合行政管理的需要，我國(guó)在省、縣之間增加地區(qū)一級(jí)行政層次，這嚴(yán)重影響了上情下達(dá)和下情上通的速度和效果。多一層次，多一重轉(zhuǎn)折，等于相對(duì)拉長(zhǎng)了上下之間的距離，影響了信息傳遞的時(shí)效，降低了行政管理效率。同時(shí)，增設(shè)一個(gè)地級(jí)行政層次，就要多一重行政機(jī)構(gòu)，增加許多政府官員。他們除了工資外，還要消耗許許多多可見(jiàn)的和不可見(jiàn)的其它資源。因此，多一層政府，就必然增加一份社會(huì)的行政負(fù)擔(dān)，加大社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政成本。

（三）省級(jí)行政區(qū)域邊界犬牙交錯(cuò)省界的“犬牙相入”在軍事落后的年代，一定程度上有效地防止了地方軍事割據(jù)，有利于國(guó)家的統(tǒng)一和穩(wěn)定。同時(shí)，在以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的封建社會(huì)里，市場(chǎng)規(guī)模小，地域分工協(xié)作不多，地域內(nèi)部自給自足，對(duì)外閉關(guān)自守，省界的“犬牙交入”對(duì)經(jīng)濟(jì)影響不大。但進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)后，社會(huì)化大生產(chǎn)和商品經(jīng)濟(jì)日益發(fā)達(dá)，地域生產(chǎn)專業(yè)化與區(qū)域分工協(xié)作不斷加強(qiáng)，商品交流日趨頻繁，使得“犬牙交入”的省級(jí)邊界對(duì)經(jīng)濟(jì)的束縛日益顯著。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2003、2004兩年，解決省界糾紛四十多起，修復(fù)界樁七十八顆。省級(jí)行政區(qū)域邊界犬牙交錯(cuò)是出現(xiàn)新矛盾，引發(fā)糾紛的隱患。省、縣兩級(jí)行政界線兩側(cè)三至五公里范圍內(nèi)最易發(fā)生糾紛。中國(guó)共有省、縣兩級(jí)行政區(qū)域界線近四十八萬(wàn)公里，按此計(jì)算，界線管理范圍涉及超過(guò)二百八十八萬(wàn)平方公里的地區(qū)。因此，做好界線管理工作，至少直接關(guān)系到中國(guó)百分之三十國(guó)土范圍的穩(wěn)定問(wèn)題。

四、我國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃的改革方向

鑒于省級(jí)行政區(qū)劃改革牽涉面比較廣，尤其需要循序漸進(jìn)，逐步到位。在當(dāng)前情況下，在全國(guó)范圍內(nèi)重新劃分各個(gè)省級(jí)行政區(qū)域地位，勢(shì)必引發(fā)社會(huì)震蕩，造成社會(huì)不穩(wěn)定因素。同時(shí)，重新劃分省級(jí)行政區(qū)劃也必將動(dòng)用大量的社會(huì)資源，從而造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)，這是我國(guó)正在進(jìn)行社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)中所不應(yīng)該出現(xiàn)的。因此，重點(diǎn)考慮先在中間層次進(jìn)行突破性嘗試。也就是首先適當(dāng)增設(shè)中央直轄市，在此基礎(chǔ)上，縮小省級(jí)行政區(qū)劃面積，重新整合現(xiàn)有的省級(jí)行政區(qū)劃才是可行的。

（一）列出部分省級(jí)區(qū)域中心城市，增設(shè)直轄市

中國(guó)現(xiàn)行行政區(qū)劃改革和完善的方向是調(diào)整幅度、減少層次、增強(qiáng)活力。而增設(shè)直轄市無(wú)疑是劃小省份、減少層次的最佳模式。適當(dāng)增設(shè)中央直轄市，縮小管理幅度。這樣做有助于打破行政分割，縮短管理半徑，節(jié)省行政成本，提高政府效能，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)城市支持農(nóng)村，保證中央加強(qiáng)對(duì)基層公共服務(wù)扶持政策落到實(shí)處，減輕縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政壓力，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，也有實(shí)際作用。中國(guó)作為全球人口最多，面積第三的大國(guó)，一級(jí)政區(qū)的數(shù)量與其它國(guó)家相比明顯偏少。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，從總體上看直轄市的發(fā)展速度不僅快于省轄市，而且也大大快于省。如直轄市的GDP是省的平均數(shù)的3倍以上。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心布局考慮，最少的方案也要增加4個(gè)直轄市，即在東北地區(qū)、華中地區(qū)、華南地區(qū)和西北地區(qū)各設(shè)一個(gè)直轄市。面對(duì)升格直轄市的誘惑，內(nèi)地很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市均躍躍欲試。深圳、大連、青島等市將被升格為直轄市的說(shuō)法在坊間流傳已久，近來(lái)呼聲漸高。經(jīng)濟(jì)指針并非唯一條件，增設(shè)直轄市應(yīng)考慮三方面因素。首先是區(qū)域布局要合理，新直轄市應(yīng)該是大的區(qū)域里的首位中心城市，有足夠發(fā)展空間。應(yīng)與原有直轄市有一定距離，否則浪費(fèi)資源、增加內(nèi)耗，抵消和減弱中心城市的輻射功能。其次是人口不宜少于200萬(wàn)人，否則難以形成區(qū)域政治中心的地位，這是一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的基礎(chǔ)。最后是應(yīng)有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，經(jīng)濟(jì)總量應(yīng)高于全國(guó)大城市平均值，財(cái)政至少能夠自給自足，這也是保障中央財(cái)政調(diào)控能力的要求。[4]一般情況下，這三個(gè)條件全部具備才能設(shè)立直轄市。此外，如因政治、經(jīng)濟(jì)或軍事的某種特殊需要，具備其中一項(xiàng)條件的城市也有可能升為直轄市。增設(shè)直轄市可采取分步實(shí)施、逐步到位的方案，即整體規(guī)劃全國(guó)省級(jí)政區(qū)布局和直轄市布局，成熟一個(gè)設(shè)立一個(gè)，條件好的副省級(jí)市可先行一步。同時(shí)，從劃小省區(qū)的戰(zhàn)略需要出發(fā)，在地廣人稀的西中地區(qū)也可培育大中城市，特別是省會(huì)以外的特大城市。至于設(shè)置的地點(diǎn)和個(gè)數(shù)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)綜合考慮前面提到的行政區(qū)劃改革的原則，不止一個(gè)，但也不宜太多（多了直轄市的作用反而會(huì)降低）。中國(guó)目前的四個(gè)直轄市，三個(gè)在東部，一個(gè)在西部而且是西南，所以中部應(yīng)設(shè)一個(gè)，而且京、津?qū)儆谌A北經(jīng)濟(jì)區(qū)，上海屬于華東經(jīng)濟(jì)區(qū)，所以從區(qū)位、規(guī)模、實(shí)力、輻射力以及可操作性等因素考慮，在東北經(jīng)濟(jì)大區(qū)可設(shè)大連直轄市（大連不是省會(huì)操作相對(duì)簡(jiǎn)單），在華中經(jīng)濟(jì)大區(qū)設(shè)武漢直轄市（湖北行政區(qū)劃調(diào)整后，武漢直轄的問(wèn)題迎刃而解），在華南經(jīng)濟(jì)大區(qū)設(shè)廣州或深圳直轄市，在西北經(jīng)濟(jì)大區(qū)設(shè)西安直轄市（陜西的區(qū)劃也可做調(diào)整，現(xiàn)在該省的區(qū)劃也存在問(wèn)題）。

（二）整合現(xiàn)有省級(jí)行政區(qū)劃，擴(kuò)縮結(jié)合

在我國(guó)現(xiàn)有的行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，究竟設(shè)立多少省級(jí)行政區(qū)劃是合理的？筆者認(rèn)為，我們可以考慮既結(jié)合中國(guó)現(xiàn)狀又合理借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)。從國(guó)體來(lái)看，中國(guó)和法國(guó)都是單一制國(guó)家，而且中央集權(quán)的傳統(tǒng)也都比較悠久，所以法國(guó)是一個(gè)不錯(cuò)的借鑒對(duì)象。法國(guó)地方行政建制分為三級(jí)：22個(gè)大區(qū)、96個(gè)省和4個(gè)海外領(lǐng)地。從國(guó)土面積來(lái)看，中國(guó)和美國(guó)的面積比較接近。在美國(guó)聯(lián)邦政府體系中，分為中央政府、州政府和地方政府3級(jí)。全國(guó)共有50個(gè)州，一個(gè)直屬區(qū)—哥倫比亞特區(qū)。綜合各方面因素以及我國(guó)的具體國(guó)情，我國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃的數(shù)目應(yīng)該設(shè)立為50個(gè)左右為宜。擴(kuò)縮結(jié)合就是擴(kuò)大省級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量，縮小省級(jí)行政區(qū)劃面積。要綜合考慮區(qū)域平衡、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和歷史傳統(tǒng)等三大改革原則。并非面積大人口多的省就一定應(yīng)該分掉，各省面積和人口都應(yīng)大致相等，這是僵化的觀點(diǎn)，關(guān)鍵是看其經(jīng)濟(jì)輻射能力。如果一個(gè)省的省會(huì)影響和輻射帶動(dòng)能力太小，那么就是該省目前面積相對(duì)不大，人口不是很多，也應(yīng)該分，讓那些被強(qiáng)制束縛在省會(huì)行政領(lǐng)導(dǎo)下的地區(qū)劃出來(lái)，真正地受能帶動(dòng)它們發(fā)展的城市的影響。反之，如果某省的省會(huì)輻射帶動(dòng)能力強(qiáng)，它的影響范圍已經(jīng)超出了現(xiàn)有省的轄區(qū)，那么，即使該省的面積較大，人口較多，也沒(méi)有必要分掉，甚至還可以考慮多劃些地區(qū)給該省。[5]（P18-25）

同時(shí)，除了要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展原則之外，也要考慮歷史傳統(tǒng)原則。如果某省的區(qū)劃歷史較短，人們的語(yǔ)言相當(dāng)不統(tǒng)一，對(duì)本省的歸屬感和向心力不強(qiáng)，就可以考慮對(duì)該省的行政區(qū)劃做出大的調(diào)整。在對(duì)省的行政區(qū)劃做出大的調(diào)整的同時(shí)，也應(yīng)合理確定省級(jí)行政區(qū)劃邊界。對(duì)于邊界爭(zhēng)議較大以及幾省交界經(jīng)濟(jì)極不發(fā)達(dá)的省級(jí)行政區(qū)劃邊界區(qū)域，可以考慮共同劃出一片區(qū)域，重新組成一個(gè)新的省區(qū)。這種方式打破了現(xiàn)有省級(jí)界線，是對(duì)自元朝以來(lái)700多年的“犬牙相入”的行政區(qū)劃分原則的徹底擯棄，有利于轉(zhuǎn)變目前省級(jí)行政區(qū)破壞自然經(jīng)濟(jì)區(qū)的現(xiàn)象。它特別適用于一些處于現(xiàn)有省區(qū)范圍的邊緣部分，在區(qū)位條件好、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)或發(fā)展前景巨大的大中城市，以及由其輻射作用而形成經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展要求。