導語：行政改革制度環(huán)境及限制條件一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、權(quán)力結(jié)構(gòu)與制度環(huán)境：國企改革的實踐經(jīng)驗

這種制度環(huán)境不僅包括市場，亦包括國家對組織的影響。對此，布洛維在《生產(chǎn)的政治》一書中將國家引入分析體系，揭示了微觀的車間政治與宏觀的經(jīng)濟制度間密不可分的關(guān)系。布洛維認為不同的經(jīng)濟制度（資本主義、社會主義、殖民主義）的含義體現(xiàn)在國家扮演的角色不同。換言之，我們不能忽視國家對企業(yè)生產(chǎn)的制度性影響。[2]林毅夫等亦認為改革以前國有企業(yè)的低效率是國家為在資金稀缺的條件下實現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略目標，以扭曲產(chǎn)品和生產(chǎn)要素價格的宏觀政策環(huán)境、高度集中的資源計劃配置制度，以及沒有自主權(quán)的微觀經(jīng)營機制共同作用的結(jié)果。[3]但是，新制度主義的缺陷在于過分強調(diào)制度環(huán)境的影響，沒有對組織自身權(quán)力關(guān)系和運作機制予以足夠關(guān)注，因此不能解釋導致組織變化的內(nèi)部結(jié)構(gòu)因素。事實上，在國有企業(yè)適應從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的改革過程中，其內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化尤為明顯。根據(jù)周叔蓮（1998）的研究，國企改革大致經(jīng)歷了從放權(quán)讓利、擴大企業(yè)自主權(quán)到采取承包租賃、推進所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)分離直至建立現(xiàn)代企業(yè)制度的三個漸次深化的發(fā)展階段。相應地，其內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化亦呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。趙明華和蒂奧通過對河南紡織業(yè)三家國有企業(yè)勞動控制的研究，揭示了國有企業(yè)一旦以追求利潤為目標，也會像自由競爭時期的資本主義企業(yè)一樣對個人進行身體、心理、精神的控制。[4]特別是隨著兩權(quán)分離的實施，管理權(quán)力不斷擴大，企業(yè)中的權(quán)力結(jié)構(gòu)也由魏昂德所描述的高度制度性依附的“新傳統(tǒng)主義”轉(zhuǎn)向“去組織化的全權(quán)主義”，其典型特征是工廠對工人實行強制、嚴格的管理方式。[5]在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)下，工人與管理者的關(guān)系不再是“庇護依附主義”性質(zhì)的，而是轉(zhuǎn)向“對抗式的聯(lián)盟”，利益成為雙方合作的基礎(chǔ)。當然，這種關(guān)系可以是穩(wěn)固的，也可以是脆弱的（平萍，1997）。至于第三階段的改革則是以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為框架所實施的國有企業(yè)大規(guī)模戰(zhàn)略重組。其中，集中體現(xiàn)企業(yè)權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的產(chǎn)權(quán)重組主要是通過股份制改造、聯(lián)合、兼并、分離與分立以及要素流動等途徑所進行的國有企業(yè)結(jié)構(gòu)重組（鄧鴻勛，1997）。建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度，使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負盈虧的法人實體和市場主體也一時成為改革的主流話語。但與此同時，人們也注意到發(fā)展迅速并在國民經(jīng)濟中占有相當?shù)匚坏姆菄薪?jīng)濟并非具有明確的產(chǎn)權(quán)歸屬，它們大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或居委會所有，產(chǎn)權(quán)邊界處于模糊狀態(tài)。倪志偉（1994）認為這是在政治權(quán)力和市場機制并存的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中，企業(yè)“試圖克服微弱的市場環(huán)境和不完全的市場轉(zhuǎn)型情況下產(chǎn)生的問題的一種結(jié)構(gòu)安排”，并指出作為過渡性形式的混合型產(chǎn)權(quán)最終會隨著市場制度的完善而轉(zhuǎn)向明晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。[6]林毅夫等人卻認為，國有企業(yè)問題的真正原因不在于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，而在于缺乏充分競爭的外部環(huán)境。[7]以上兩種觀點雖各執(zhí)一端，但存在融合之處。事實上，若從“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”的角度來看，產(chǎn)權(quán)作為一束關(guān)系，其結(jié)構(gòu)和形式是“該組織與其他組織建立長期穩(wěn)定關(guān)系、適應其所處環(huán)境的結(jié)果”[8]。在這個意義上，組織內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)總是衍生于特定的制度環(huán)境，并以之為存在的基礎(chǔ)。因此，兩者的匹配影響重大。至此，通過國有企業(yè)改革的實踐經(jīng)驗，提取出內(nèi)生于改革過程的兩個關(guān)鍵變量———“權(quán)力結(jié)構(gòu)”與“制度環(huán)境”。

二、權(quán)力調(diào)整的制度限制：中央-地方關(guān)系的變遷歷程

權(quán)力結(jié)構(gòu)，作為權(quán)力的組織體系，用于指涉權(quán)力在不同主體之間的配置及其相互關(guān)系，其以特殊的方式造就了主體的行為選擇。在有關(guān)我國行政改革問題的討論中，人們習慣于將改革視為在經(jīng)濟發(fā)展和由此引發(fā)的社會結(jié)構(gòu)性變遷過程中，對現(xiàn)有體制以及體制內(nèi)權(quán)力安排所進行的必要調(diào)整。[9]其中，中央-地方關(guān)系作為整個權(quán)力結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不僅是我國財政體制改革的要點，而且也是經(jīng)濟、政治體制改革的突破口（傅晨、張晏，2007）。改革開放初期，為打破中央高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，推動社會主義市場經(jīng)濟的建立，國家采取“放權(quán)讓利”的政策，將相當一部分原屬中央的企業(yè)管理權(quán)、基建項目審批權(quán)、投資決策權(quán)下放地方。與此同時，為明確中央、地方各自的預算收支范圍，國家進一步推動了財政體制改革。1980年在除三個直轄市外的所有省和自治區(qū)實行了財政“分灶吃飯”，1988年又在37個省級地方政府和計劃單列市實行了“財政包干”。“包死基數(shù)、確保上交、超收留用、欠收自補”的分權(quán)式改革，極大地激發(fā)了地方政府的積極性，推動了其行為重點向經(jīng)濟建設(shè)的轉(zhuǎn)變。但是，隨著資源配置能力和財政相對獨立性的增強，地方政府的“謀利化”傾向亦日益凸顯，并逐漸演化成為一個內(nèi)聚緊密的壟斷集團。[10]行政性投資擴張、稅收轉(zhuǎn)移截流、市場封鎖、重復建設(shè)等現(xiàn)象層出不窮，不僅擾亂了經(jīng)濟秩序，而且嚴重降低了國家宏觀調(diào)控能力。在此背景下，國家試圖通過權(quán)力結(jié)構(gòu)的重塑，調(diào)整中央-地方利益關(guān)系，進而強化“國家能力”建設(shè)。這即是1994年分稅制改革的緣由。但此次集權(quán)-分權(quán)化策略的延續(xù)，在經(jīng)歷了“一放就活，一活就亂，一亂就收”的治亂循環(huán)后，卻沒有走向改革前“一收就死”的傳統(tǒng)復歸。地方政府在一般預算體系外，開辟出“第二財政”，土地的征用和轉(zhuǎn)讓成為其新的生財之道。周飛舟認為，只要“軟預算約束問題沒有解決，并且政府具有合法地獲取體制外資源的強大能力，集權(quán)-分權(quán)框架的改變不會對地方政府的謀利行為產(chǎn)生實質(zhì)性的影響”。[11]但“軟預算約束”和“獲取體制外資源的能力”無非是制度環(huán)境的產(chǎn)物?；仡?0多年的改革歷程，地方政府始終是我國高速發(fā)展的主要動力。之前的工業(yè)化是憑借地方政府對企業(yè)發(fā)展的強力推動，現(xiàn)今的城市化則是倚賴地方政府對土地的征用、開發(fā)、出讓及其帶動的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的興盛所拉動的城市擴張。[12]在這一過程中，所謂的改革實質(zhì)是將新的市場化要素附加于舊的體制，通過分權(quán)讓利、釋放體制能量，達到激發(fā)地方積極性、推動經(jīng)濟發(fā)展的目的，而這也成為區(qū)別于“休克療法”的“漸進改革”的實踐意涵?？梢?，正是體制變遷路徑本身，蘊涵了“軟預算約束”和“獲取體制外資源”的危機。在新一輪的以市場、土地和城鎮(zhèn)化為核心的經(jīng)濟增長中，“失地農(nóng)民”不斷增加，由土地引發(fā)的上訪、對抗等群體性事件亦接連不斷，這即是“經(jīng)濟奇跡”和“社會危機”的同一體制根源，而進一步的改革如何定位，也因此成為“國家的抉擇”。[13]在改革已深入體制“硬核”的情形下，依靠傳統(tǒng)權(quán)力收放的結(jié)構(gòu)性調(diào)整難以發(fā)揮實質(zhì)性影響。依靠“行政吸納政治”的邏輯致力于行政體系的技術(shù)化改革效果也并不明顯。考核的過程化與多重化[14]、財政支出的專項化與項目化不一而足。科層化的技術(shù)治理盡管有助于規(guī)范權(quán)力的行使并強化國家對自由市場的引導和規(guī)制，但由于其合理形式依然嵌生于傳統(tǒng)體制之中，因此行政改革中的治理并未完全脫離行政經(jīng)營的實質(zhì)邏輯，反而使政府的經(jīng)營性運作向多個維度展開（渠敬東等，2009）。由此可見，當放權(quán)讓利、釋放體制能量的漸進改革走到盡頭時，依靠傳統(tǒng)的權(quán)力收放的結(jié)構(gòu)性調(diào)整已不足以推動改革向縱深發(fā)展。時至今日，面對以地方政府為主體、舊體制加市場化運作的改革模式所引發(fā)的日益嚴重的社會危機，改革更應由國家主動深入體制硬核，從根本上理清行政權(quán)力與資本市場的潛在關(guān)聯(lián)。如此，才能為地方所承擔的“試驗”創(chuàng)設(shè)適宜的制度環(huán)

三、行政改革的三個命題

在以上的討論中，主要涉及了“權(quán)力結(jié)構(gòu)”與“制度環(huán)境”兩個內(nèi)生于改革過程的關(guān)鍵變量，并特別強調(diào)了制度環(huán)境對權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整所帶來的限制。作為一種獨特的分析角度，這里希望所闡釋的理論思路能夠引發(fā)實證性思考，并在具體操作中可以加以檢驗。為此，在核心立論的基礎(chǔ)上，進一步拓展出三個相互關(guān)聯(lián)的命題。由于“權(quán)力結(jié)構(gòu)”這一概念較為抽象，所以在此之前需要對其測量維度作一說明：就外部而言，其主要涉及權(quán)力在政府、市場、社會之間的分布，政府職能邊界是其核心意涵；就內(nèi)部而言，則主要指涉科層組織自身的分化、組織程度，機構(gòu)、人員的配置以及上下層級關(guān)系是其集中表現(xiàn)；就貫穿整個結(jié)構(gòu)的行為方式而言，主要指權(quán)力運行的規(guī)范化與程序化。這三個方面的內(nèi)容相互交織、共同推進，結(jié)果則表現(xiàn)為權(quán)力結(jié)構(gòu)的合法性與有效性。

命題1：權(quán)力結(jié)構(gòu)總是衍生于特定的制度環(huán)境，深受具體所處的發(fā)展階段、內(nèi)外環(huán)境、歷史文化因素的影響，因此不存在簡單設(shè)定的模式，改革中即使是系統(tǒng)性模仿，亦會因權(quán)力結(jié)構(gòu)所秉持的制度慣性而產(chǎn)生諸多變異。權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成需要經(jīng)歷一個形塑的過程，在這一過程中，制度環(huán)境發(fā)揮著潛移默化的影響。改革前，在國內(nèi)市場、社會力量薄弱的環(huán)境下，為保證民族的生存，國家毅然擔當起推進“趕超型現(xiàn)代化”的重任。強烈的使命感使國家壟斷了幾乎所有的重要資源，并通過對社會的嚴格控制實現(xiàn)了一元整合。在這種制度環(huán)境下形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)分化程度較低，政府擔當起“全能”的角色，因此不存在和市場、社會的邊界區(qū)分。就內(nèi)部構(gòu)造而言，突出表現(xiàn)便是“政治官僚制”的形成。與韋伯意義上的“理性官僚制”相區(qū)別，政治官僚制的典型特征是將“政治與行政服務的混合貫穿于從上到下的所有官僚等級”[15]。而這種政治與行政不加區(qū)分的結(jié)構(gòu)，又進一步為權(quán)力打破專業(yè)分際的非規(guī)范運作提供了組織基礎(chǔ)。可見，由制度環(huán)境所形塑的權(quán)力結(jié)構(gòu)已成為一個有機的整體，具有穩(wěn)定的特性。改革開放后，國家雖力圖縮減控制的范圍，并通過對法制化、專業(yè)化的強調(diào)致力于科層政府自身的理性化建設(shè)，但國家對社會改造所抱有的強烈使命感并沒有發(fā)生變化，“績效合法性”的壓力使國家不得不更多地依靠超凡的社會改造業(yè)績來證實自己的力量。這即是政府職能轉(zhuǎn)變不到位、機構(gòu)設(shè)置不合理、權(quán)力監(jiān)督制約機制不完善的根源所在?；诖?，認為權(quán)力結(jié)構(gòu)的演變具有歷史的延續(xù)性，深刻反映了其所形成的制度環(huán)境的特性，因此不存在簡單設(shè)定的模式，理解和把握權(quán)力結(jié)構(gòu)背后的制度演進脈絡(luò)則更為根本。

命題2：政府職能的重新界定以及科層組織自身理性化建設(shè)背后更為實質(zhì)的內(nèi)容是權(quán)力本身性質(zhì)的變化以及與此相關(guān)的法律、稅收制度的完善，而伴隨這一過程所形成的是由一系列制度建制所支撐、規(guī)范的現(xiàn)代國家，這是權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的規(guī)范性內(nèi)涵。在命題1中強調(diào)了制度的歷史沿承對權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的限制，但這并不意味著權(quán)力結(jié)構(gòu)將固化于現(xiàn)有的制度格局中。相反，適應經(jīng)濟、社會的變遷，權(quán)力結(jié)構(gòu)亦會對制度的規(guī)范性內(nèi)涵提出新的界定。以農(nóng)村的稅費改革為例，針對基層“三亂”（亂收費、亂攤派、亂集資）引發(fā)的治理危機，國家試圖通過自上而下的稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成“倒逼”———當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府喪失不合理的收入來源后，在有限的財力約束下不得不進行“自我革命”，最終達到精簡機構(gòu)和轉(zhuǎn)變職能的目的。[16]但是，在這一過程中，國家并沒有對中央與地方之間的財稅契約進行重新制定，分稅制所造成的“財權(quán)上收、事權(quán)下移”的治理格局使各級政府層層向下“甩包袱”，因此難以形成輻射全體公民的公共服務治理體系。稅費改革后，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍響應國家號召進行了整體配套改革，但實踐中大多停留在形式上的機構(gòu)合并調(diào)整，人員并沒有真正減少，政府職能亦沒有根本轉(zhuǎn)變。與國家“高效能、低成本”的小政府預期相反，財政收入銳減后所形成的是一個運轉(zhuǎn)困難的“弱政府”，這在一定程度上使“三農(nóng)”問題進一步惡化?；鶎诱韵露系摹胺吹贡啤?，促使國家不得不從更深層次上解決權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整后的運轉(zhuǎn)問題，從而加快了農(nóng)村基層財政體制改革的進度。加大轉(zhuǎn)移支付力度、加強對“三農(nóng)”的投入、幫助基層政府渡過“難關(guān)”，最終使國家承擔起改革農(nóng)村、提供公共服務的責任?；诖?，認為權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整不僅僅解決的是權(quán)力的分布問題———權(quán)力在不同職能間以及科層體系內(nèi)部不同機構(gòu)層級間的分布，更為實質(zhì)的內(nèi)容是國家本身性質(zhì)的變化以及通過一系列相應的制度設(shè)置鞏固這種變化。命題3：權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整需要一個獨立的轉(zhuǎn)變過程。在這一過程中，盡管經(jīng)濟、社會的變遷為改革提供了必要的動力，但權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的最終實現(xiàn)還要依賴國家在宏觀層次上推動的制度變化。作為前兩個命題的邏輯延續(xù)，在此需要對改革過程中權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的動力作一討論。波蘭尼認為，現(xiàn)代社會的各種變化都是由一種“雙向運動”所支配的，即“市場的持續(xù)擴張以及這一運動所遇到的在特定方向上制約其擴張的反制運動”[17]。的確，市場化運動和社會的自我保護運動對權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響是深刻的。就外部而言，伴隨市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會自主性的提高，政府直接干預的范圍不斷縮小，控制的力度不斷減弱（孫立平，1994）；就內(nèi)部而言，隨著市場化導向的經(jīng)濟體制改革的推進以及政府與社會關(guān)系的全新界定，政府經(jīng)濟管理類組織不斷精簡，社會事務類與執(zhí)法監(jiān)督類組織不斷增加[18]，政府逐漸從“干預主義”轉(zhuǎn)向“監(jiān)管式治理”。[19]此外，為限制行政權(quán)力對經(jīng)濟運行和公民權(quán)利的侵害，政府運作的理性化和法治化程度亦不斷提高。[20]然而，經(jīng)濟、社會的變遷只是促使權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的動力之一，我們不能因此而忽略國家的自主性。作為強制權(quán)力的壟斷者，國家更有能力引導經(jīng)濟和社會的轉(zhuǎn)型。[21]恰如波蘭尼所言，“正是持續(xù)性、集中性的有組織有計劃的干預主義的急劇增長”打開和維持了通往市場經(jīng)濟的道路。在這個意義上，自由市場“是精心設(shè)計的國家行為的產(chǎn)物”[22]。與之類似，盡管社會的自我保護“肇始于自發(fā)的”行動，但它最終也必須體現(xiàn)為有效的國家干預才能實現(xiàn)目標。基于此，在權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整中，應更加強調(diào)國家自上而下的制度性推動。以上命題從權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成、轉(zhuǎn)變實質(zhì)和動力三個不同的角度引導人們?nèi)リP(guān)注改革過程中權(quán)力結(jié)構(gòu)與制度環(huán)境的關(guān)系。為檢視這一理論邏輯的解釋力度，在此以順德大部制改革為樣本，對命題所闡釋的思路進行系統(tǒng)驗證。

四、順德改革的個案分析

順德位于廣東省佛山市，北接廣州、南鄰港澳，總面積806平方公里?，F(xiàn)轄大良、容桂、倫教、勒流4個街道辦事處和陳村、北滘、杏壇、均安、龍江、樂從6個鎮(zhèn)，常住人口247萬。2013年地區(qū)生產(chǎn)總值2545.1億元，地方公共財政預算收入154.1億元。作為廣東省先行先試體制綜合改革試驗區(qū)，順德的改革發(fā)展始終走在全國前列。20世紀80年代，順德鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，開創(chuàng)了“以集體經(jīng)濟為主、以工業(yè)為主、以骨干大企業(yè)為主”的順德模式。90年代，又以敢為天下先的氣魄，率先推動以企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革為核心的綜合體制改革，進而創(chuàng)造了連續(xù)四年中國百強縣之首、GDP在全國縣域經(jīng)濟中率先突破千億的輝煌業(yè)績。但近年來，隨著工業(yè)化向城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型，順德既有的依靠資源投入的粗放①“一級政府”指順德區(qū)政府；“兩級管理”指區(qū)政府負責決策，街道、事業(yè)單位和法定機構(gòu)負責執(zhí)行；“三級服務”指構(gòu)建由區(qū)、街道、社區(qū)或村居服務站三級服務體系。型增長方式變得難以為繼；人口、階層結(jié)構(gòu)的變化，又使得基于不同利益訴求的社會問題日益復雜，這一切都需要新的治理體系予以回應。加快行政管理體制改革，重構(gòu)既有權(quán)力結(jié)構(gòu)，也因此成為順德發(fā)展新階段的客觀需要，而科學發(fā)展觀的提出又進一步為順德改革營造了有利的外部環(huán)境。2008年10月，順德被廣東省委確定為全省深入學習實踐科學發(fā)展觀活動的第一批縣（市、區(qū)）試點。2009年廣東省委、省政府正式批復同意順德開展綜合改革試驗工作，順德行政體制改革由此拉開帷幕。此次改革，對權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整可謂“大刀闊斧”。就外部而言，為充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，強化政府社會管理和公共服務職能，順德區(qū)大力推進行政審批制度改革，在減少對市場微觀干預的同時，積極向社會組織放權(quán)；內(nèi)部機構(gòu)方面，通過“同類項合并”、“黨政聯(lián)動”，將41個黨政部門壓縮為16個，形成了大規(guī)劃、大經(jīng)濟、大建設(shè)、大監(jiān)管、大文化、大保障的大部門格局；而在縱向區(qū)、鎮(zhèn)（街）關(guān)系方面，則在強化鎮(zhèn)（街）執(zhí)行力的基礎(chǔ)上，將政府服務向村居有效延伸，并預計在未來三到五年撤鎮(zhèn)改街，實現(xiàn)“一級政府、兩級管理、三級服務”①的扁平化管理；在權(quán)力運行方面，按照“決策民主化和扁平化、執(zhí)行集中化和統(tǒng)一化、監(jiān)督外部化和獨立化”的原則，建立起決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運行機制，并通過決策咨詢委員會的組建，有效強化了決策的民意基礎(chǔ)?？梢姡樀麓舜胃母锊⒎呛唵蔚牟块T機構(gòu)合并重組，而是政府組織架構(gòu)調(diào)整與政府運行機制再造的有機統(tǒng)一。[23]但遺憾的是，由于缺乏國家宏觀層面的制度配套，這次由地方承擔的“試驗”在實踐中陷入諸多困境。

（一）職責同構(gòu)體制下的機構(gòu)精簡

為進一步理順關(guān)系，建立職能有機統(tǒng)一的大部門體制，順德區(qū)此次機構(gòu)改革不再遵循職能隨原機構(gòu)走的傳統(tǒng)套路，而是對分散在各部門的相同、相近和相關(guān)職能進行同類項合并。以市場安全監(jiān)督局為例，在整合原工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的同時，將原食品藥品監(jiān)督管理局、衛(wèi)生局、文體廣電新聞出版局、農(nóng)業(yè)局、經(jīng)濟與貿(mào)易局等5個局的市場監(jiān)管職能予以并入，形成“3+5”的職能架構(gòu)，從而實現(xiàn)了市場監(jiān)管、商品質(zhì)量監(jiān)管、行政執(zhí)法、市場準入和對外服務的“五個統(tǒng)一”（見圖一，下頁）。然而，改革中機構(gòu)精簡和職能重組的有機結(jié)合，在有效解決職責交叉、推諉扯皮的同時，也帶來了新的問題?？v向政府間的“職責同構(gòu)”一直是我國典型的組織管理模式，在機構(gòu)設(shè)置上則表現(xiàn)為“上下對口、左右對齊”。作為計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，這一將政府所有職責潛在貫穿于整個組織的結(jié)構(gòu)設(shè)置，有力強化了全能型政府體系的構(gòu)筑。時至今日，雖然全能型政府早已摒棄，但政府這一組織架構(gòu)得以保留，憲法和地方組織法中對政府縱向間職能、機構(gòu)設(shè)置的規(guī)定又進一步為其存在提供了法律依據(jù)。但這種制度的后果在于：“各級政府的職權(quán)重疊，缺乏獨立性，沒有對各自權(quán)力的來源、事項的管轄等方面進行合理的劃分，致使上級政府可以越權(quán)行使下級政府權(quán)力，無法實現(xiàn)依法行使職權(quán)的基本要求?！盵24]將目標責任分解細化，形成一套指標體系，層層向下派發(fā)，并通過不斷的檢查、考評保證落實是上級政府干預下級職權(quán)行使的常用手段。而職責同構(gòu)的政府組織架構(gòu)又為這種越權(quán)干預提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。因此，與將機構(gòu)精簡和職能轉(zhuǎn)變走不出循環(huán)往復的原因歸咎于改革中二者未能有效結(jié)合的觀點不同，這里更傾向于從職能同構(gòu)的制度環(huán)境尋求根源。恰恰是由于這一制度的延續(xù)才使得以機構(gòu)精簡和職能轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)容的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整難以向縱深推進。

（二）分稅制框架下的區(qū)鎮(zhèn)關(guān)系調(diào)整

為建立“一級政府、兩級管理、三級服務”的扁平化行政管理模式，順德于2010年推行了“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革，試圖在強化和提高鎮(zhèn)街執(zhí)行力的基礎(chǔ)上，用三到五年撤鎮(zhèn)改街，同時通過社區(qū)服務站的打造將區(qū)和街道的服務向村居有效延伸，以實現(xiàn)縱向?qū)蛹夑P(guān)系的優(yōu)化和公共服務職能的提升。目前，區(qū)政府按照“區(qū)級主責宏觀管理及重大事項的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，鎮(zhèn)（街）側(cè)重微觀管理和服務”的原則，將區(qū)級3197項行政管理事項下放給鎮(zhèn)街，事權(quán)涵蓋產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、社會管理、市場監(jiān)管、公共服務。與此同時，區(qū)政府調(diào)整完善了區(qū)鎮(zhèn)（街）財政分配機制，以確保事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一（見表1，下頁）。如表1所示，在新調(diào)整的區(qū)鎮(zhèn)（街）分成比例中，區(qū)政府加大了對鎮(zhèn)（街）的財政分成，并有意向欠發(fā)達鎮(zhèn)（街）傾斜。但與“更有活力、更有權(quán)力、更有執(zhí)行力的鎮(zhèn)（街）”預期相反，鎮(zhèn)（街）對此次改革頗有怨言。而對于區(qū)下放的3197項事權(quán)，鎮(zhèn)（街）則表示：“區(qū)里是把許多權(quán)下放給我們，當時的目的是強鎮(zhèn)。但名義上的放權(quán)在一些關(guān)鍵性權(quán)力上并沒有下放，我們在處理一些實際問題時還是請示上級。現(xiàn)在還是執(zhí)行上級有關(guān)決定和命令，跟以前差不多?！保ㄔL談材料：龍江鎮(zhèn)20120504L）至于延伸至村居、用于提高服務效能的行政服務站，鎮(zhèn)（街）則普遍認為：“村級行政服務站起不了多大作用。我們就養(yǎng)活行政服務站人員、維持它運行，就要增加超過1000萬，這是很大的負擔。雖說是行政服務，但是很多部門都沒認同其地位。法律地位、事權(quán)都沒有。比如，農(nóng)村申報土地，不認行政服務站，還要村居的。”（訪談材料：倫教街道20120504L）可見，對“一級政府、兩級管理、三級服務”行政管理模式的模仿并沒有成功，而區(qū)鎮(zhèn)（街）財政分配不合理是一個重要的影響因素。追本溯源，分稅制的實施才是問題的癥結(jié)。為加強國家能力建設(shè)，1994年的分稅制改革使國家集中了大部分財力，并通過稅收分享方案的確立，一勞永逸地解決了與省級政府的逐年談判。[25]省級政府將收入集中效應層層傳遞，從而造成目前“財權(quán)上收、事權(quán)下移”的治理格局，這即是基層運轉(zhuǎn)困難的根源所在。張靜認為，國家權(quán)力的擴張，不僅僅表現(xiàn)為稅入汲取和控制地方資源，更重要的是國家治理角色和治理關(guān)系的制度改變。[26]循此，當國家未從根本上創(chuàng)設(shè)適宜的制度環(huán)境，并有效擔當起公民基本權(quán)利保護者和公共事務管理者的角色時，一個小縣的公共服務治理體系重構(gòu)能否走出“單兵突進”的困局值得深思。

（三）法規(guī)限制下的權(quán)力重構(gòu)

為提升政府決策水平和執(zhí)行能力，在運行層面，順德圍繞權(quán)力重構(gòu)這一核心建立起決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相對分離又相互制約的運行機制。其中，順德區(qū)委、區(qū)政府負責全區(qū)重大決策和綜合性政策制定，區(qū)屬大部門負責專業(yè)性政策的研究和監(jiān)督實施，以增強區(qū)的引領(lǐng)能力。具體的執(zhí)行則由各鎮(zhèn)（街）和新增的法定機構(gòu)、事業(yè)單位以及社會組織負責。監(jiān)督層面，在強化人大、政協(xié)、司法等既有監(jiān)督力量的同時，由新組建的區(qū)紀委（政務監(jiān)察和審計局）負責對區(qū)委和區(qū)政府的黨務、政務工作進行紀律與績效監(jiān)督，同時通過向各大部門派駐監(jiān)察員或監(jiān)察組，加強了監(jiān)督的獨立性。此外，為強化決策的民意基礎(chǔ)，大部分鎮(zhèn)（街）和大部門建立起決策咨詢委員會，使得各種社會力量得以參與公共決策和社會管理（見圖二）。這一新的權(quán)力運行機制，在實踐中卻出現(xiàn)運作動力不足的問題。對此，很容易將參與動力不足歸咎于公民缺乏參與熱情。其實不然?！叭ツ晡覀冏隽艘粋€參與式預算，市民還是很歡迎的，雖然只是很小的范圍、很小的項目，但是大家還是拍手稱好。還有就是容桂的公共決策咨詢委員會，現(xiàn)在做得比較好。大的從財政預算、街道工作報告，小的從醫(yī)院的建設(shè)、路邊規(guī)劃、道路的改造、天橋的建設(shè)、停車難問題等，都會征求意見。如果委員反對，就不能推，必須他們同意為止。”（訪談材料：區(qū)委20130516L）應該說，隨著市場經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，一個相對獨立的公共領(lǐng)域正在形成，公民的參與意愿與參與能力亦不斷提高。[27]但為何旨在重構(gòu)權(quán)力運行基礎(chǔ)的改革在實踐中難以發(fā)揮實效？“這個是長期體制造成的。培育社會組織也好，公共參與也好，沒有國家自上而下的推動，受到的制約很大。比如法律的問題，成立基金會要省里批，社會組織又管得很死，上街募捐又要慈善會才可以。這是一系列的，更不用說涉及政府自身的利益。比如財政公開，要人大審議、公眾參與，看政府愿不愿意。中國的事，不怕社會沒動力，就看制度上敢不敢放開?！保ㄔL談材料：區(qū)委20130724L）楊雪冬認為，現(xiàn)代國家建設(shè)的根本目的“不是使國家成為完全脫離社會，只憑自己意志構(gòu)建社會經(jīng)濟的組織，而是使國家與社會、市場的關(guān)系有機化，推進國家對社會經(jīng)濟變化和利益要求的有效回應”[28]。在這個意義上，國家主動適應經(jīng)濟、社會變遷，并自上而下推動相關(guān)制度的改革，才是權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的動力源。

五、結(jié)論與討論

自20世紀80年代農(nóng)村打破體制，推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，改革已走過30余載。30多年來，中國經(jīng)濟社會發(fā)生了翻天覆地的變化，而由改革所創(chuàng)造的“經(jīng)濟奇跡”更是讓世界嘆為觀止。在這個意義上，改革成為塑造我們所處時代的基本精神。如果說之前依靠權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整所進行的改革主要用于打破計劃經(jīng)濟體制下的總體性支配框架，釋放自由資源的積累和流動空間，那么，隨著市場經(jīng)濟的確立發(fā)展和社會力量的發(fā)育成熟，建立與經(jīng)濟社會相配套的系列制度設(shè)施、推進改革向縱深發(fā)展，便成為國家新時期的戰(zhàn)略要務?；仡?0多年的改革歷程，由地方先行試驗、分步實施一直是我國改革的主要路徑。在這一過程中，作為創(chuàng)新主體的地方政府借助分權(quán)化的制度激勵，將市場要素與權(quán)力運作有機結(jié)合，通過行政經(jīng)營有效推動了經(jīng)濟的高速發(fā)展，但政府的經(jīng)營性運作在激發(fā)體制活力、創(chuàng)造“經(jīng)濟奇跡”的同時，也從根本上偏離了權(quán)力的公共屬性。近年來，隨著貧富差距的持續(xù)擴大，各種社會問題增多，社會建設(shè)和社會管理也因此成為發(fā)展新階段的核心議題和突出任務。[29]這就要求回歸權(quán)力的公共本性，通過系列的制度創(chuàng)新，實現(xiàn)社會的包容性增長。基于此，這里認為，當放權(quán)讓利、釋放體制能量的改革走到盡頭時，更應由國家主動深入體制硬核，從根本上理清行政權(quán)力與資本市場的潛在關(guān)聯(lián)，如此才能為新的治理體系的構(gòu)建創(chuàng)設(shè)適宜的制度環(huán)境。在此值得一提的是，楊瑞龍（1998）曾認為隨著放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和財政分灶吃飯體制的推行，具有獨立利益和行為目標的地方政府將擔當起制度創(chuàng)新的“第一行動集團”的角色，從而在供給主導型與需求誘致型變遷路徑間，建立起“中間擴散型”的制度變遷方式。這一觀點忽略了在基于行政性分權(quán)的單一制國家中，地方政府的權(quán)力源自國家的授與，后者擁有最終的決定權(quán)和支配權(quán)。“盡管共和國歷史上經(jīng)歷了不同時期的滄桑劇變，但體現(xiàn)在這些正式制度中的基本權(quán)力關(guān)系并沒有實質(zhì)性的變化”。[30]順德大部制改革的困境則提供了最生動的例證。從這個意義上講，由國家自上而下創(chuàng)設(shè)適宜的制度環(huán)境才是改革的真正起點。

作者：崔志梅單位：中山大學政治與公共事務管理學院